□ 楊 光 謝家平

(1.上海財經(jīng)大學(xué) 商學(xué)院, 上海 200433; 2.江蘇信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院 商學(xué)院, 江蘇 無錫 214153)

一、引 言

我國在歷史上多次使用運(yùn)動型的治理方式,在某種意義上取得了較大的成效,同時也產(chǎn)生了較大的社會影響。運(yùn)動型治理方式具有一定的效果,可以考慮在一定的條件下去有效的使用。運(yùn)動型治理能夠讓人們將關(guān)注點(diǎn)集中到某一個領(lǐng)域,從而能夠最大限度的吸引人們的注意力,進(jìn)而能夠起到較好的宣傳效果。

在全球性衛(wèi)生事件的背景下就可以考慮采用運(yùn)動型的治理方式,改變以往的那種相對靜態(tài)的管理模式。比如某一地疫情較為嚴(yán)重,就可以將資源投向該地,進(jìn)行集中式的治理。這也是一種運(yùn)動型的治理方式。通過集中調(diào)配資源,集優(yōu)勢資源于一地和一時,從而能夠通過集中力量辦大事、辦緊急事務(wù)來體現(xiàn)運(yùn)動型治理的優(yōu)勢。在某一個時間節(jié)點(diǎn)開啟運(yùn)動型治理的模式,然后根據(jù)實際情況來確定運(yùn)動型治理的延續(xù)時間以及相應(yīng)的治理范圍。再根據(jù)運(yùn)動型治理的效果來及時的進(jìn)行有關(guān)細(xì)節(jié)的調(diào)整,比如投放資源的頻率以及規(guī)模,延續(xù)時間長短的調(diào)整,地理范圍的優(yōu)化等等。這樣做的目的,就是通過運(yùn)動型的治理來在短期內(nèi)進(jìn)行資源的重新配置,從而形成一個優(yōu)化的結(jié)果。

國內(nèi)學(xué)者對運(yùn)動型治理相關(guān)問題進(jìn)行了有益的探索。王輝[1]認(rèn)為推動運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)向長效治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。歐陽靜[2]認(rèn)為在實際運(yùn)作中,基層運(yùn)動型治理與官僚體制互相依存、交織運(yùn)作?；谛姓壿?基層運(yùn)動型治理應(yīng)更多地考慮基層政府本身的有效性,而非社會有效性。倪星和原超[3]認(rèn)為隨著中國官僚系統(tǒng)向精確性和規(guī)?；l(fā)展,運(yùn)動式治理被重塑為更為精密的目標(biāo)責(zé)任制和績效考核等表現(xiàn)形式,以“任務(wù)驅(qū)動”作為新的動員模式而得到精細(xì)化的發(fā)展,表現(xiàn)為運(yùn)動式治理的常規(guī)化。楊志軍[4]認(rèn)為運(yùn)動式治理長期存在于中國的政治社會中,已經(jīng)成為國家治理的一種典型模式。向淼和郁建興[5]從運(yùn)動式治理的法治化視角強(qiáng)調(diào)運(yùn)動式治理與法治的兼容以及效率與正當(dāng)性的平衡,提出要以法治作為運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)型的標(biāo)準(zhǔn)。葉敏[6]認(rèn)為運(yùn)動式治理方式是地方政府及其執(zhí)法部門廣泛使用的政策工具,通過高位推動的全體性動員有助于克服政府內(nèi)部碎片化,形成一種基層治理和行政執(zhí)法的暫時性合力。楊志軍和肖貴秀[7]認(rèn)為運(yùn)動式環(huán)保專項行動作為一種政策工具使用,其高強(qiáng)度、間歇性、反復(fù)性鑲嵌于特定的政策結(jié)構(gòu);治理邏輯遵循“決策經(jīng)驗主義”,內(nèi)在蘊(yùn)含漸進(jìn)理性原則和有限理性策略。魏程琳和趙曉峰[8]認(rèn)為運(yùn)動式治理不可能消失,其偏離運(yùn)動目標(biāo)誘發(fā)多重緊張的弊端及相應(yīng)糾偏機(jī)制需要深度探究。任星欣[9]認(rèn)為在缺乏有效的制度體系的情況下,可通過運(yùn)動式治理應(yīng)對不斷出現(xiàn)的現(xiàn)實問題以保障基本的治理績效。大部分學(xué)者主要是從運(yùn)動式治理和常規(guī)式治理之間的區(qū)別,以及相關(guān)領(lǐng)域的運(yùn)動式治理的特征進(jìn)行分析,很少有學(xué)者分析探討在運(yùn)動型治理過程中,政府的角色應(yīng)該怎么轉(zhuǎn)換的問題,相關(guān)的轉(zhuǎn)化機(jī)制如何演變等問題。

二、公共政策執(zhí)行中運(yùn)動型治理的現(xiàn)狀

在相當(dāng)長的一段時間內(nèi),資源的配置以及流向等都受很多因素的影響,從而在配置方面具有一定的時滯性,也就是配置的效率不是很高。比如很多人力資源都在慢慢流向長三角、珠三角等我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū),但是這樣的資源配置是緩慢的發(fā)生的,不是一蹴而就的。而運(yùn)動型治理模式的應(yīng)用能夠加快資源配置的效率,從而能夠起到意想不到的效果。例如將各種醫(yī)療資源、人力資源集中到疫情嚴(yán)重的地方。在受到自然災(zāi)害時,將大量的救援力量集中配置到需要的地方。這便是運(yùn)動型治理在實際中運(yùn)用的情況。

運(yùn)動型治理能夠改變在日常的資源配置方面存在的不足,因為對風(fēng)險事件難以做到較為準(zhǔn)確的預(yù)測,因此就難以事前進(jìn)行較好的資源配置。但在某些領(lǐng)域是可以做到有傾向性的資源配置的,比如在邊境地區(qū)配置更多的軍事力量,在地震頻發(fā)的地區(qū)配置更強(qiáng)的救援力量等等。這些可以根據(jù)歷史數(shù)據(jù)和資料來預(yù)判,從而能夠進(jìn)行提前性的資源配置。但諸如公共衛(wèi)生事件、群體性事件等等就難以進(jìn)行預(yù)測,從而就難以做到有預(yù)見性的資源配置。此時,就要考慮如何進(jìn)行資源的預(yù)配,在相關(guān)事件發(fā)生時能夠進(jìn)行運(yùn)動式的治理,有相應(yīng)的資源來保證供給。

例如在公共衛(wèi)生事件方面,各個醫(yī)療機(jī)構(gòu)的人員編制是否要考慮到運(yùn)動型治理的需要。在進(jìn)行運(yùn)動型治理時,要調(diào)配一部分醫(yī)療資源去更加需要的地方,那么有多大的力量可供調(diào)配,怎么選擇調(diào)配的力量,又如何分配這些資源。調(diào)配之后原來的服務(wù)水平是否還能夠保持。這些問題都需要考慮。

三、公共政策執(zhí)行中運(yùn)動型治理的對策分析

(一)在部分公共治理領(lǐng)域持有一部分運(yùn)動型治理人員編制

可以考慮在公共衛(wèi)生領(lǐng)域持有一部分運(yùn)動型治理編制,這部分編制主要是服務(wù)于運(yùn)動型治理的需要。在平時會給人一種超編的感覺,但實際上這是一種資源的儲備,主要是為了應(yīng)對一些突發(fā)事件。若平時沒有這樣的儲備,則在需要進(jìn)行運(yùn)動型治理時就難以更好的調(diào)配有關(guān)的資源。資源的調(diào)配可能會出現(xiàn)零和博弈的情況,就是一地的資源的實質(zhì)性減少才能夠保證另一地的運(yùn)動型治理的有效開展。這是不希望看到的現(xiàn)象。最好的情況是在保證其他地區(qū)正常運(yùn)行的情況下,還能夠進(jìn)行運(yùn)動型治理的配合也就是還能夠進(jìn)行有關(guān)資源的調(diào)配。而要實現(xiàn)這一點(diǎn),就必須考慮在部分公共治理領(lǐng)域設(shè)置一部分運(yùn)動型治理人員編制。除了公共衛(wèi)生領(lǐng)域,諸如教育、國防、水利等領(lǐng)域都可以進(jìn)行運(yùn)動型治理人員編制構(gòu)建的試點(diǎn)工作。并且通過這些領(lǐng)域的實踐,進(jìn)一步擴(kuò)展到更多的領(lǐng)域,最終實現(xiàn)運(yùn)動型治理人員編制的廣覆蓋,讓更多的人才能夠在公共治理領(lǐng)域發(fā)揮作用。

(二)構(gòu)建虛擬型組織應(yīng)對運(yùn)動型治理的需要

運(yùn)動型治理的發(fā)生機(jī)理主要是形勢發(fā)展的需要,有點(diǎn)類似供應(yīng)鏈管理當(dāng)中的分散庫存與集中庫存的關(guān)系。分散庫存能夠更好的服務(wù)于最終的消費(fèi)者,因為庫存離消費(fèi)者比較近,但這樣的做法就意味著相應(yīng)的庫存成本會增加。同時各個地區(qū)的消費(fèi)情況有一定的差異,從而就會出現(xiàn)有的地方出現(xiàn)供不應(yīng)求現(xiàn)象,而另外一個地方卻出現(xiàn)供過于求的情況。要是供給與需求進(jìn)行匹配,就要考慮到庫存之間的調(diào)配問題,也就是所謂的越庫供應(yīng),倉庫之間的調(diào)配。在公共治理領(lǐng)域也是如此,在各地設(shè)置常規(guī)性的機(jī)構(gòu)是屬于分散庫存的情況,而基本上沒有考慮到集中庫存的問題。目前的運(yùn)動型的治理主要是從各地的庫存中去進(jìn)行調(diào)配,而缺乏集中庫存的保障。

集中庫存的表現(xiàn)形式可以是虛擬的形式,比如對于醫(yī)生而言他有一個固定的工作單位,同時也可以作為一個虛擬的集中式組織中的成員。在需要進(jìn)行運(yùn)動型治理時,就可以考慮從登記注冊進(jìn)了虛擬集中組織中的成員中進(jìn)行選取。平時這些人員的主要工作任務(wù)都是在其固定的單位中完成的,但在需要進(jìn)行運(yùn)動型治理時就要接受集中的調(diào)配管理。比如在公共衛(wèi)生事件背景下,這些人員就要接受集中的安排,去從事專業(yè)的支援工作。同樣,為了提高運(yùn)動型治理的效果,這一虛擬組織就要進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)、訓(xùn)練工作。給定一定的工作情境,然后進(jìn)行工作方面的演練。例如學(xué)習(xí)不同地區(qū)的方言,了解不同地區(qū)人們的身體及心理方面的差異等等。只有平時做好了這方面的訓(xùn)練,才能夠提高運(yùn)動型治理的效果。

在其他領(lǐng)域也是如此,比如在教育領(lǐng)域,我國多年來有一個支教的做法。內(nèi)地教師支援中西部落后地區(qū)的教育,這是運(yùn)動型治理在教育領(lǐng)域的運(yùn)用。同樣,要提高該治理的效果,就要考慮到分散庫存與集中庫存的合理設(shè)置的問題。每個教師都有一個固定的工作單位,另外根據(jù)其自愿的情況可以加入一個虛擬的集中式組織,該組織就相當(dāng)于是一個集中式庫存。加入該組織的人員優(yōu)先選配至中西部進(jìn)行支教工作。同樣,這一虛擬組織在平常也要做好教育管理等工作。也要做好演練工作。要想提高運(yùn)動型治理的效果,就必須對這一組織的運(yùn)行進(jìn)行深入的組織和探索。如何設(shè)置該虛擬組織的機(jī)構(gòu),如何進(jìn)行該虛擬組織的日常管理尤其是帶有演練性質(zhì)的管理。這些問題都必須進(jìn)行認(rèn)真的思考。

(三)國家成立運(yùn)動型治理工作小組,以滿足運(yùn)動型治理之需

這一虛擬組織需要有一個強(qiáng)有力的上級管理部門來主管。建議國家要成立運(yùn)動型治理工作小組。該小組的主要職責(zé)就是開展運(yùn)動型治理活動,做好各個領(lǐng)域具有集中庫存效果的虛擬組織的構(gòu)建、運(yùn)營等工作。可以將該工作小組放入我國現(xiàn)有的應(yīng)急管理部之下,但要提高這一部門的權(quán)威性,更要認(rèn)識到這一組織存在的重要性。隨著全球氣候變暖趨勢越來越明顯以及國際局勢的越來越復(fù)雜化,我國非常有必要做好運(yùn)動型治理工作,將其做為靜態(tài)性治理的一個有益的補(bǔ)充形式。從而能夠更好的發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢去服務(wù)于我國的經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的建設(shè)工作。

運(yùn)動型治理小組可以考慮設(shè)置中央及地方兩級管理層級,以便能夠更好管理構(gòu)建的虛擬型集中庫存式組織。目前我國所擁有的各種專家?guī)炀哂幸欢ㄒ饬x上的虛擬集中式組織的形式。可以考慮在現(xiàn)有各種專家?guī)斓幕A(chǔ)上,加大構(gòu)建虛擬組織的力度。提前將在運(yùn)動型治理中起作用的人員及資源集中到這一虛擬組織之中,從而能夠發(fā)揮組織所具有的凝聚人心、集中資源的優(yōu)勢?？梢蚤_展日常的訓(xùn)練及演練工作,從而能夠提高未來進(jìn)行運(yùn)動型治理的效果。

(四)變革身份管理體系,發(fā)揮個人其他身份所具有的社會治理效果

對于人力資源的身份管理也要進(jìn)行改革,現(xiàn)在更多的是集中于單位管理這一層級,而弱化了其其他的身份意識。比如,一個人既屬于一個單位,同時也屬于一個小區(qū)、一個社團(tuán)組織等等。單位中的身份意識比較強(qiáng)烈,而在其他組織中的身份意識就比較單薄,從而難以發(fā)揮其本來應(yīng)該具有的作用。例如,一個人在單位中是從事領(lǐng)導(dǎo)的工作,具有一定的組織協(xié)調(diào)的能力,而在社區(qū)中他就不一定會去主動的貢獻(xiàn)自己的力量,將自己的組織協(xié)調(diào)能力運(yùn)用在社區(qū)管理當(dāng)中。同樣,在其他組織中其也不一定發(fā)揮其作用,這與其說是一種處世的低調(diào)做法,不如說是一種人力資源的損失和浪費(fèi)。那么如何使個人能夠在不同的組織中都能更好的發(fā)揮其作用,從而提高人力資源的利用率,進(jìn)而增進(jìn)社會福利呢。這便是公共管理領(lǐng)域?qū)W者需要考慮的問題?？梢詫⑵涔ぷ鞯膯挝豢闯墒菍嶋H的組織,而將其加入的其他諸如某某社團(tuán)、協(xié)會包括社區(qū)等等看成是一個虛擬的組織?，F(xiàn)在的問題的關(guān)鍵就是考慮如何提升其在虛擬組織中的作用,使其能夠更好的發(fā)揮自己的力量從而能夠提高組織的運(yùn)營績效。

(五)延長虛擬組織的生命,提高個人在虛擬組織中的歸屬感

在虛擬組織中也要有一種組織歸屬感,同時也要保證組織的長期存在,若組織的壽命較短則很難讓人們在其身上投入較多的精力。歸屬感就可以考慮在進(jìn)行運(yùn)動型治理過程中去獲得,比如一個社區(qū)對口支援一所小學(xué),讓社區(qū)中的具有某些特長的成員來發(fā)揮其作用。諸如此類,通過組織若干的活動,使活動者形成其對于組織的歸屬感。而組織的壽命的延長就要從源頭入手,首先這些組織要具有一定的價值和意義,然后政府有關(guān)部門要對這些組織的運(yùn)營進(jìn)行一定的指導(dǎo)?？傊?政府有關(guān)部門要對這一虛擬組織的構(gòu)建以及運(yùn)行投入一定的精力。每一次運(yùn)動型治理之后要有相應(yīng)的總結(jié)和記錄,為下一次運(yùn)動型治理的開展積累資料。使得運(yùn)動型治理的效果能夠得到保證。

(六)運(yùn)動型治理要向靜態(tài)性治理方向去發(fā)展,最終形成常態(tài)化的治理

運(yùn)動型治理要向靜態(tài)性治理方向去發(fā)展,最初運(yùn)動型治理具有探索性質(zhì),很多細(xì)節(jié)都難以考慮清楚,而在一系列的治理活動開展之后就會積累很多的經(jīng)驗。在后續(xù)的活動中就可以將前期積累的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成常規(guī)化管理的模式。虛擬組織在成立之初面臨著人力資源及其他資源的短缺,而隨著虛擬組織規(guī)模的不斷擴(kuò)大、在業(yè)時間的不斷增長等,該組織將越來越成熟。進(jìn)而會成為一個相對穩(wěn)定的具有靜態(tài)性組織的特點(diǎn)。在這一階段運(yùn)動型治理就可以逐步的轉(zhuǎn)化為靜態(tài)性治理。當(dāng)然,社會的發(fā)展具有復(fù)雜性,會在新的歷史條件下產(chǎn)生新的運(yùn)動型治理的需求,此時就需要進(jìn)行新的探索。例如,之前更多的是人力資源的一種運(yùn)動型治理,人員的遠(yuǎn)程支援、調(diào)配等等。而在某種歷史條件下,可能更多的是需要物資資源,比如要支援一些設(shè)施設(shè)備。此時的虛擬組織的構(gòu)建就具有一定的不同?，F(xiàn)在某些地區(qū)紅十字會的做法飽受詬病,這時就要考慮到這一領(lǐng)域新型虛擬組織的構(gòu)建及運(yùn)營的問題。

紅十字會就相當(dāng)于是在分散性的基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個集中性的物資儲配系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的運(yùn)行時間已經(jīng)很長,也在我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面起到了很好的作用。但在時代的快速變革之下,這一組織也面臨了很多的問題。比如,在面對大量的捐贈的情況下,如何做到快速、準(zhǔn)確、高效的物資分配工作,如何將相關(guān)的信息給公眾一個實時的披露。現(xiàn)在的情況是由于其人手不夠,難以做到這一點(diǎn),從而引起了社會公眾各種程度的不滿。之所以會出現(xiàn)這種情況,是由于像紅十字會這樣的組織實際上不是一種虛擬組織,而是一種實體的組織。他具有實體組織的特點(diǎn),當(dāng)然就擁有了實體組織所具備的優(yōu)點(diǎn)以及缺點(diǎn)。因為其不是虛擬的集中式組織,所以,虛擬組織所具備的優(yōu)點(diǎn)其就不具有。因此,要考慮到如何對這些現(xiàn)存的希望其起到虛擬組織作用的實體組織進(jìn)行變革。可以考慮將一部分具有一定組織調(diào)配能力的人編入具有紅十字會特征的虛擬組織中,現(xiàn)有的紅會成員整建制的加入這一虛擬組織。一方面該虛擬組織的規(guī)模就得到了極大的擴(kuò)充,同時也吸納了更多的人力資源。人力資源的補(bǔ)充就能夠有效的解決現(xiàn)有的人手不足的情況,尤其是在進(jìn)行運(yùn)動型治理期間,更需要大量人力資源的配合。

(七)在現(xiàn)有實體組織的基礎(chǔ)上配置相應(yīng)的虛擬組織

可以考慮在現(xiàn)有實體組織的基礎(chǔ)上配置一個虛擬組織,實體組織的人員繼續(xù)從事其原來的工作,而虛擬組織的成員主要是起到一個機(jī)動的作用。在需要的時候就可以由整建制的虛擬組織來加入到有關(guān)活動的開展中來。比如在教育領(lǐng)域,一個學(xué)校除了有其實體組織之外,還可以考慮構(gòu)建一個虛擬組織,這個虛擬組織包括家委會、兼職教師、優(yōu)秀校友等等。對于企業(yè)而言,其構(gòu)建的虛擬組織可以包括優(yōu)秀前員工、忠誠的消費(fèi)者、優(yōu)秀的供應(yīng)商等等。總之,不同的實體組織可以根據(jù)自身的實際情況來構(gòu)建具有不同成員以及屬性的虛擬組織。虛擬組織構(gòu)建之后就要考慮如何進(jìn)行虛擬組織正常的運(yùn)行與維護(hù),以及考慮如何開展運(yùn)動型治理活動等問題。國家需要進(jìn)行運(yùn)動型治理,對于企業(yè)等其他社會組織來說也需要開展運(yùn)動型治理。前已述及,運(yùn)動型治理是常規(guī)性靜態(tài)性治理的一個有益補(bǔ)充,因此,他就具有了存在的必要性。要發(fā)揮其所具有的優(yōu)勢,來共同提升組織治理的效果。

(八)運(yùn)動型治理要考慮治理的頻率、主題、目標(biāo)等問題

運(yùn)動型治理活動的開展要考慮頻率,以及每一次運(yùn)動型治理的主題、目標(biāo)、時間以及范圍等。只有明確了這些內(nèi)容,才能更好的開展運(yùn)動型治理活動。各個實體組織要根據(jù)自身的實際來確定這些問題。比如對于面臨公共衛(wèi)生事件的政府而言,其運(yùn)動型治理的主題就是要發(fā)揮制度優(yōu)勢集中優(yōu)勢資源來解決棘手問題,時間是從公共衛(wèi)生事件發(fā)生開始到事件結(jié)束。而范圍主要是要根據(jù)實際來決定。開展的時間越早,其所涉及的范圍就越小。而對于企業(yè)而言,比如要開展企業(yè)自上而下的一個集中反腐的運(yùn)動型治理,就要考慮其頻率問題。若頻率過高,也會影響到企業(yè)的一個正常的運(yùn)行,頻率過低又起不到應(yīng)有的效果。另外就是范圍的問題,是整個企業(yè)還是在某個部門,這些問題都需要進(jìn)行考慮。才能夠發(fā)揮運(yùn)動型治理的效果。

運(yùn)動型治理向靜態(tài)性治理轉(zhuǎn)化,同時運(yùn)動型治理可以從小規(guī)模向大規(guī)模方向轉(zhuǎn)化,短期化向長期化轉(zhuǎn)化等等。因此,其轉(zhuǎn)化的機(jī)制較為復(fù)雜,具有不同的轉(zhuǎn)化方式以及轉(zhuǎn)化的目標(biāo)。實體組織要根據(jù)自身的特點(diǎn)來決定相應(yīng)的轉(zhuǎn)化機(jī)制的確定問題。隨著時代的發(fā)展,越來越多的實體組織需要進(jìn)行運(yùn)動型治理實踐。而在開展運(yùn)動型治理之初首先要明確自身進(jìn)行運(yùn)動型治理的目標(biāo)。是完全由靜態(tài)化治理轉(zhuǎn)換成運(yùn)動型治理,還是既有靜態(tài)性治理也有運(yùn)動型治理,抑或是僅僅進(jìn)行小范圍的運(yùn)動型治理的試點(diǎn)。運(yùn)動型治理的目標(biāo)明確之后,實體組織才能夠進(jìn)行運(yùn)動型治理模式的構(gòu)建、運(yùn)營等工作。

四、結(jié) 論

運(yùn)動型治理是對常規(guī)化治理方式的有益補(bǔ)充,在公共政策執(zhí)行中采取運(yùn)動型治理方式能夠取得較好的治理效果。本文在分析運(yùn)動型治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了要在部分公共治理領(lǐng)域設(shè)置一部分運(yùn)動型治理人員編制,構(gòu)建虛擬型組織應(yīng)對運(yùn)動型治理的需要,國家成立運(yùn)動型治理工作小組,變革身份管理體系,發(fā)揮個人其他身份所具有的社會治理效果;運(yùn)動型治理要向靜態(tài)性治理方向去發(fā)展,最終形成常態(tài)化的治理等對策措施。研究結(jié)果要有助于運(yùn)動型治理績效的提升。□