楊雙梅

【內(nèi)容提要】2020年初，美國國務(wù)卿訪問中亞，隨后美國發(fā)布了《美國的中亞戰(zhàn)略（2019-2025）》，這標(biāo)志著美國對(duì)中亞地區(qū)的重視程度有所提升。其中，美國參與中亞事務(wù)的重要機(jī)制之一便是C5+1 機(jī)制，該機(jī)制的目標(biāo)在于：改善中亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、保障中亞地區(qū)的安全穩(wěn)定、促進(jìn)該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。自成立以來，C5+1 機(jī)制大致經(jīng)歷了初創(chuàng)期、發(fā)展緩慢期與調(diào)整轉(zhuǎn)型期三個(gè)時(shí)段，這一發(fā)展歷程具有鮮明的特征，也受到阿富汗安全形勢、美國與中亞國家間關(guān)系、中亞周邊大國關(guān)系以及成員國國內(nèi)政治局勢的影響。結(jié)合C5+1 機(jī)制的發(fā)展過程，可以判斷的是：在未來一段時(shí)間，C5+1 在美國介入中亞事務(wù)中的重要性將不斷提升，美國利用該機(jī)制遏制域外國家的意圖將會(huì)增強(qiáng)，中亞國家對(duì)外政策的靈活性也將提高，阿富汗與中亞國家的聯(lián)系將進(jìn)一步強(qiáng)化。

2020年7月16日，“中國+中亞五國”舉行首次外長會(huì)晤并發(fā)表聯(lián)合聲明，這標(biāo)志著“C5+中國”外長會(huì)晤機(jī)制的正式確立。事實(shí)上，最先嘗試建立與中亞國家外長會(huì)晤機(jī)制的是美國奧巴馬政府時(shí)期確立的“C5+1”機(jī)制，該機(jī)制也被視為是美國新中亞政策開始形成的標(biāo)志。①吳宏偉：《俄美歐中亞政策及其演變》，《俄羅斯學(xué)刊》2017年第2期，第48頁。2020年2月5日，美國正式發(fā)布了新的中亞戰(zhàn)略——《美國的中亞戰(zhàn)略（2019—2025）——加強(qiáng)主權(quán)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮》（United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity），這也是美國官方首次發(fā)布獨(dú)立的中亞戰(zhàn)略，因此引發(fā)了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。該戰(zhàn)略明確強(qiáng)調(diào)“為保持中亞國家的主權(quán)、獨(dú)立和領(lǐng)土完整，美國與包括歐盟和C5+1機(jī)制各國在內(nèi)的志同道合伙伴進(jìn)行磋商和協(xié)調(diào)，最大限度地開展合作”。②“United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity,”https://www.state.gov/united-states-strategy-for-central-asia-2019-2025-advancing-sovereignty-andeconomic-prosperity/.由此可見，在美國推出中亞戰(zhàn)略的背景下，C5+1 機(jī)制作為美國主導(dǎo)的中亞地區(qū)合作機(jī)制，將成為美國介入中亞事務(wù)的重要工具，尤其是遏制中國與俄羅斯的重要手段，因而有必要對(duì)其發(fā)展歷程作一梳理。

一、C5+1 機(jī)制建立的原因及其目標(biāo)

C5+1 機(jī)制是奧巴馬政府的外交政策成果之一，最早于2015年11月1日在烏茲別克斯坦撒馬爾罕召開第一次六國外長會(huì)議，即美國與中亞五國外長對(duì)話機(jī)制（C5+1）。該機(jī)制的成立旨在建立一個(gè)應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)的對(duì)話平臺(tái)。特朗普總統(tǒng)的一系列退群行動(dòng)反映了其“反建制主義”色彩，然而，在最新的中亞戰(zhàn)略中，明確指出要發(fā)揮C5+1機(jī)制的重要職能，這或許需要重新評(píng)估該機(jī)制的職能定位，尤其需要對(duì)該機(jī)制的形成原因與目標(biāo)做進(jìn)一步分析。具體而言，其成因大致涉及四個(gè)方面：

第一，中亞地區(qū)安全形勢需要美國的積極參與。這里所言的安全形勢既包括中亞國家內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，也涉及周邊地區(qū)形勢的發(fā)展變化，尤其是阿富汗安全狀況直接關(guān)系到中亞地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。首先，恐怖分子的活動(dòng)依然十分猖獗。一方面，中亞有一定數(shù)量的極端分子參與了中東地區(qū)的“圣戰(zhàn)”，并積極響應(yīng)“伊斯蘭國”的號(hào)召，“伊斯蘭國”等極端恐怖組織對(duì)該地區(qū)的滲透不斷加強(qiáng)；另一方面，中亞地區(qū)存在回流的“極端恐怖勢力”，該部分勢力與本土恐怖分子結(jié)合，加劇極端思想的傳播，增加地區(qū)恐怖襲擊的可能。①羅英杰：《中亞安全形勢的變化及其影響》，《國際安全研究》2016年第2期，第107—109頁。其次，阿富汗局勢進(jìn)一步惡化，直接威脅中亞鄰國的安全。阿富汗局勢對(duì)中亞地區(qū)的安全威脅表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是恐怖分子在阿富汗北部臨近中亞的邊境地區(qū)活動(dòng)猖獗，對(duì)中亞國家產(chǎn)生直接影響；二是此前的阿富汗和談面臨諸多因素掣肘，影響了地區(qū)安全形勢。最后，中亞及周邊地區(qū)存在的非傳統(tǒng)安全問題也不容忽視，尤其是毒品走私、跨境犯罪等活動(dòng)依然頻發(fā)，這也是連接中亞與阿富汗恐怖分子的重要利益鏈。

第二，中亞國家有意愿與美國展開合作。在烏克蘭危機(jī)的影響之下，西方對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁也對(duì)獨(dú)聯(lián)體地區(qū)的經(jīng)濟(jì)造成了破壞。中亞國家都屬于內(nèi)陸國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于外部環(huán)境，在此背景之下，中亞國家經(jīng)濟(jì)也面臨諸多問題。②關(guān)于2015年中亞國家經(jīng)濟(jì)形勢的研究，可參考：王海燕：《中亞國家經(jīng)濟(jì)形勢現(xiàn)狀與趨勢》，孫力等主編《中亞國家發(fā)展報(bào)告（2016）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第63—92頁。一是中亞國家經(jīng)濟(jì)增速下降，這與俄羅斯經(jīng)濟(jì)狀況以及國際能源價(jià)格密切相關(guān)。二是中亞國家對(duì)外貿(mào)易額下降，相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自主性較差，在全球經(jīng)濟(jì)形勢影響之下，工業(yè)產(chǎn)值的下降直接影響了雙邊與多邊貿(mào)易。除此之外，由經(jīng)濟(jì)形勢惡化所引發(fā)的其他問題也破壞了該地區(qū)的投資環(huán)境。包括中亞地區(qū)的腐敗問題、金融犯罪問題以及俄羅斯經(jīng)濟(jì)下行造成中亞籍勞動(dòng)力失業(yè)問題，等等，這些因素都促使中亞國家改善與西方國家的關(guān)系，獲得源自西方國家尤其是美國的貿(mào)易投資與經(jīng)濟(jì)援助也成為中亞國家的重要訴求。

第三，美國希望積極參與中亞地區(qū)事務(wù)。盡管奧巴馬政府公開宣稱從阿富汗撤軍，但這并不意味著美國在中亞地區(qū)的利益宣告終結(jié)。與之相反，美國曾多次強(qiáng)調(diào)其在中亞地區(qū)的重要利益，并表示美國不會(huì)退出中亞。③Richard Hoagland,“Central Asia:What’s Next?”Bureau of South and Central Asian Affairs,March 30,2015,https://2009-2017.state.gov/p/sca/rls/rmks/2015/240014.htm.誠如已有學(xué)者指出的，美國在中亞地區(qū)的利益由三部分組成：一般性地區(qū)利益、地緣政治利益和阿富汗戰(zhàn)爭利益。④趙華勝：《后阿富汗戰(zhàn)爭時(shí)期的美國中亞外交展望》，《國際問題研究》2014年第2期，第80—84頁。有鑒于此，美國希望保證自身在中亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益與能源需求，同時(shí)尋求維持地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的大致平衡，并致力于滿足阿富汗戰(zhàn)場的安全需求。在奧巴馬政府看來，加強(qiáng)與中亞國家的合作，不僅能夠保證美國在中亞地區(qū)的長期存在，還有助于平衡中俄在該地區(qū)的影響力，并且強(qiáng)化與中亞各國的經(jīng)濟(jì)安全聯(lián)系，能夠?yàn)槊绹奋姲⒏缓褂?jì)劃提供支持。

第四，中亞地區(qū)大國關(guān)系的變化也具有助推作用。2015年，中亞國家與地區(qū)大國的關(guān)系得以改善并取得一定進(jìn)展。具體表現(xiàn)在：在對(duì)俄關(guān)系方面，中亞國家領(lǐng)導(dǎo)人曾受邀參加莫斯科紅場閱兵、俄羅斯主導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟首腦會(huì)議得以舉辦、普京總統(tǒng)到訪塔吉克斯坦并出席集安組織峰會(huì)、到訪哈薩克斯坦并出席獨(dú)聯(lián)體峰會(huì)；中亞國家與俄羅斯聯(lián)系日益緊密，這也進(jìn)一步強(qiáng)化了俄羅斯在該地區(qū)的地位優(yōu)勢。就對(duì)華關(guān)系而言，自習(xí)近平主席在哈薩克斯坦提出“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議以來，雙方在多領(lǐng)域的交流合作不斷增強(qiáng)。2015年5月，習(xí)近平主席對(duì)哈薩克斯坦進(jìn)行正式訪問，并積極推動(dòng)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”與哈薩克斯坦“光明之路”的對(duì)接。除土庫曼斯坦外，中亞四國領(lǐng)導(dǎo)人均出席了中國紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭勝利的活動(dòng)，同時(shí)就經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)成多項(xiàng)協(xié)議。此外，印度總理莫迪曾于2015年7月對(duì)中亞五國進(jìn)行訪問，積極推動(dòng)與中亞國家在多議題領(lǐng)域的合作，尤其重視中亞與南亞的合作。日本首相安倍晉三也曾于2015年10月到訪中亞五國并與中亞國家簽署多項(xiàng)合作計(jì)劃。

綜上，中亞地區(qū)安全形勢的迫切需要、中亞國家對(duì)與美國展開合作的現(xiàn)實(shí)愿望、美國所具備的經(jīng)濟(jì)軍事實(shí)力以及地區(qū)國家間關(guān)系的發(fā)展，都推動(dòng)了C5+1 機(jī)制的形成。在此，還需要進(jìn)一步回答的是美國推動(dòng)建立該機(jī)制的目標(biāo)。回顧美國與中亞國家在C5+1 框架下展開的合作，可以認(rèn)為，C5+1 是以往美國與中亞國家年度雙邊磋商機(jī)制的升級(jí)，仍然致力于維護(hù)三方面目標(biāo)：

其一，改善中亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，加強(qiáng)與中亞國家的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作。盡管中亞地區(qū)在美國對(duì)外戰(zhàn)略中的重要性無法與亞太或印太地區(qū)相提并論，但中亞地區(qū)豐富的能源資源，依然吸引了美國的注意力。中亞自獨(dú)立以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r雖已取得明顯改善，但該地區(qū)的投資環(huán)境與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施仍然有待提升。美國希望加強(qiáng)與中亞國家的經(jīng)濟(jì)合作，既是為了在中亞市場獲取經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也能夠推動(dòng)中亞國家參與阿富汗重建，尤其是在經(jīng)濟(jì)上予以必要的支持。

其二，保障中亞地區(qū)的安全穩(wěn)定，推動(dòng)阿富汗問題的解決以及重建工作。中亞國家政權(quán)的平穩(wěn)過渡，使得該地區(qū)內(nèi)部保持了穩(wěn)定狀態(tài)，這將有助于美國自阿富汗戰(zhàn)場撤軍。中亞地區(qū)的安全與穩(wěn)定，既有助于美國在中亞實(shí)施的諸多項(xiàng)目，包括中亞—南亞輸變電項(xiàng)目（CASA-1000）項(xiàng)目與土庫曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然氣管道項(xiàng)目（TAPI）管道建設(shè)，也有助于為美國的阿富汗戰(zhàn)略提供穩(wěn)定的支持，同時(shí)也有助于實(shí)現(xiàn)“新絲綢之路愿景”。

其三，共同應(yīng)對(duì)中亞地區(qū)的挑戰(zhàn)，促進(jìn)該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。C5+1 成立時(shí)的官方宣言明確指出，該機(jī)制是“美國與中亞五國應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)的平臺(tái)”。①U.S.Department of State,“C5+1 Fact Sheet,”https://www.state.gov/c51-fact-sheet/.盡管該機(jī)制的創(chuàng)設(shè)被解讀為是對(duì)抗俄羅斯在中亞地區(qū)影響力的重要工具，但需要注意的是，奧巴馬政府并沒有將該機(jī)制視為一種零和博弈的手段。②John Kerry,“Remarks at the Opening of the C5+1 Ministerial Meeting,”Samarkand,Uzbekistan,November 1,2015; Reid Standish,“U.S.Chases New Role in Central Asia Against Mounting Security Concerns,”Foreign Policy, November 5,2015.因而，合作應(yīng)對(duì)中亞地區(qū)的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，是美國推動(dòng)該機(jī)制的重要目標(biāo)。中亞地區(qū)面臨的非傳統(tǒng)安全威脅涉及氣候變化、能源安全、太空治理、水資源問題、毒品犯罪、人口販運(yùn)等等，美國借此平臺(tái)協(xié)助中亞國家應(yīng)對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，一方面能夠加強(qiáng)中亞國家與美國的聯(lián)系，另一方面也能夠保證美國在該地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮重要影響。

二、C5+1 機(jī)制的發(fā)展歷程及其核心議題

在美國對(duì)外政策與國內(nèi)政治等因素的影響之下， C5+1 機(jī)制的發(fā)展并非一帆風(fēng)順?；仡櫾摍C(jī)制的發(fā)展過程，并結(jié)合美國的中亞政策，該機(jī)制的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是機(jī)制初創(chuàng)期，主要是奧巴馬政府時(shí)期（2015年至2016年）；第二階段則是緩慢發(fā)展期，大致是特朗普政府初期（2016年至2019年）；第三階段則是調(diào)整轉(zhuǎn)型期（2019年至今）。

（一）初創(chuàng)時(shí)期：以實(shí)用主義為原則，強(qiáng)化美國與中亞的聯(lián)系

自奧巴馬政府建立C5+1 對(duì)話機(jī)制以來，該機(jī)制便在美國的中亞事務(wù)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，并產(chǎn)生了積極影響。在該機(jī)制框架之下，美國與中亞五國外長分別于2015年11月于撒馬爾罕召開第一屆會(huì)議、2016年8月于華盛頓召開第二屆會(huì)議，兩次會(huì)議期間均發(fā)布了聯(lián)合聲明，并就相關(guān)領(lǐng)域的合作達(dá)成了共識(shí)。具體而言，第一次會(huì)議期間，各成員國一致認(rèn)為：在安全方面，共同應(yīng)對(duì)跨界威脅和挑戰(zhàn)，維持阿富汗局勢的穩(wěn)定；在經(jīng)濟(jì)方面，積極改善地區(qū)貿(mào)易投資環(huán)境，加強(qiáng)中亞國家與美國的商業(yè)和投資聯(lián)系；在環(huán)境方面，協(xié)助應(yīng)對(duì)該地區(qū)面臨的氣候問題、清潔能源問題等；同時(shí)強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)在人權(quán)和民間交流領(lǐng)域的合作。①“Joint Declaration of Partnership and Cooperation by the Five Countries of Central Asia and The United States of America,Samarkand,Uzbekistan,”November 1,2015,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2015/11/249050.htm.然而，在第二次會(huì)議期間，美國采取了更為實(shí)用主義的行動(dòng)。美國國會(huì)撥款1500 萬美元，并依托美國國際開發(fā)署（USAID）的支持，致力于推行五項(xiàng)合作計(jì)劃：全球反恐論壇區(qū)域?qū)υ挘℅CTF,Global Counterterrorism Forum Regional Dialogue）、中亞商業(yè)競爭力計(jì)劃（CABC,Central Asia Business Competitiveness）、交通走廊發(fā)展計(jì)劃（TCD,Transport Corridor Development）、電力未來項(xiàng)目（Power the Future）、支持國家和區(qū)域適應(yīng)規(guī)劃（Supporting National and Regional Adaptation Planning）。②“U.S.-Central Asia（C5+1）Joint Projects,” August 3,2016,https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/08/260805.htm.就第一階段的發(fā)展而言，既是該機(jī)制的初創(chuàng)階段，也是機(jī)制發(fā)展最為活躍的時(shí)期。與此同時(shí)，美國為中亞五國提供了諸多合作機(jī)遇，這有助于贏得中亞國家的信任，同時(shí)將推動(dòng)C5+1 機(jī)制的持續(xù)發(fā)展。

（二）緩慢發(fā)展：以“美國優(yōu)先論”為宗旨，維持與中亞國家的合作

美國的政府換屆直接影響著對(duì)外政策，對(duì)中亞地區(qū)政策尤為明顯。特朗普政府自上臺(tái)以來表現(xiàn)出鮮明的反建制特征，突出強(qiáng)調(diào)“美國優(yōu)先論”，都影響了美國在中亞地區(qū)的投入。尤其是執(zhí)政第一年，特朗普政府明確宣稱削減對(duì)中亞地區(qū)的援助，這也致使美國的中亞外交陷入了“低迷”。③這一時(shí)期美國的中亞政策參見：肖斌：《低迷中的暗斗：特朗普政府的中亞外交》，孫力等主編：《中亞國家發(fā)展報(bào)告2018》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第124頁；陳亞州、曾向紅：《特朗普政府的中亞政策：繼承與調(diào)整》，《國際問題研究》2018年第4期，第82—98頁。C5+1 機(jī)制作為聯(lián)系美國與中亞國家的重要橋梁，其發(fā)展也陷入了緩慢狀態(tài)。這種緩慢主要表現(xiàn)在：2017年的C5+1 會(huì)議不僅未能夠達(dá)成有效的合作計(jì)劃，也沒有發(fā)布公開的聲明。這或許可以看出該機(jī)制在特朗普政府時(shí)期并未得到重用。2018年并沒有舉行六國外長級(jí)會(huì)議，轉(zhuǎn)而召開了C5+1 機(jī)制下設(shè)的工作組會(huì)議。2018年7月20日，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)中亞事務(wù)的副助理國務(wù)卿亨利·恩施爾（Henry Ensher）率團(tuán)在阿拉木圖舉行了環(huán)境工作組會(huì)議，重點(diǎn)介紹了中亞區(qū)域電力市場項(xiàng)目（Central Asian Regional Electricity Market，CAREM）。7月20日，美國負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的助理國務(wù)卿曼妮莎·辛格（Manisha Singh）在阿拉木圖召開了經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通工作組會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要通過加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系來促進(jìn)互聯(lián)互通和貿(mào)易對(duì)話。7月23日，亨利·恩施爾曾率團(tuán)出席在塔什干召開的安全工作組會(huì)議，旨在加強(qiáng)反恐與打擊暴力極端主義領(lǐng)域的合作，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要圍繞阿富汗問題展開積極合作。①“C5+1 Working Group Meetings a Success in Almaty,Tashkent,”July 23,2018,https://www.state.gov/c51-working-group-meetings-a-success-in-almaty-tashkent/.在第二階段，該機(jī)制的作用十分有限，發(fā)展速度緩慢甚至陷入停滯狀態(tài)。與此同時(shí)，美國官方對(duì)該機(jī)制的重視程度明顯降低，這既表現(xiàn)在美國參與該機(jī)制的官方代表級(jí)別降低，也表現(xiàn)在機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，尤其是美國未曾提出有效推進(jìn)該地區(qū)發(fā)展的互惠項(xiàng)目，并且將中南亞政策的戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了印度。②趙華勝：《印太戰(zhàn)略與大歐亞：認(rèn)知與應(yīng)對(duì)》，《俄羅斯東歐中亞研究》2019年第2期，第27—46頁。這也從側(cè)面反映了特朗普政府對(duì)中亞地區(qū)政策的調(diào)整，其根源在于美國全球戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。

（三）調(diào)整轉(zhuǎn)型：以遏制競爭者為目標(biāo)，保證美國在中亞地區(qū)的地位

2019年至今，美國中亞政策的調(diào)整也預(yù)示著C5+1 機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期。這種轉(zhuǎn)型不僅是針對(duì)中亞地區(qū)的政策調(diào)適，也意味著美國介入中亞地區(qū)事務(wù)的方式轉(zhuǎn)變。自2018年美國與哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦雙邊伙伴關(guān)系得到提升以后，美國逐漸明確了在中亞、南亞等地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，這一規(guī)劃既涉及美國在阿富汗問題上的立場，也涉及美國對(duì)中亞地緣戰(zhàn)略意義的重新評(píng)估。事實(shí)上，在該合作機(jī)制下，2019年美國與中亞五國在C5+1 框架下召開了兩次會(huì)議。一是2019年8月21日，美國副國務(wù)卿戴維·黑爾（David Hale）曾到訪塔什干和努爾蘇丹，并與中亞五國外長召開六國高級(jí)別安全磋商會(huì)議，該會(huì)議主要討論了如何更好地支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和區(qū)域合作，應(yīng)對(duì)地區(qū)安全挑戰(zhàn)，以及促進(jìn)中亞與阿富汗的和平與繁榮。③“Joint Statement on the C5+1 High-Level Security Discussion in Nur-Sultan,Kazakhstan,”August 21,2019,https://www.state.gov/joint-statement-on-the-c51-high-level-security-discussion-in-nur-sultan-kazakhstan/.簡而言之，此次會(huì)議的核心議題是經(jīng)濟(jì)合作、中亞安全與阿富汗安全。二是2019年9月23日，美國與中亞五國外長在紐約舉行C5+1 會(huì)談，并發(fā)表《聯(lián)合聲明》，明確強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化C5+1 機(jī)制的對(duì)話和聯(lián)合行動(dòng)職能、發(fā)展區(qū)域貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、深化打擊恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題，同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)要支持阿富汗問題的和平解決，并擴(kuò)大與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。④“Joint Statement on the Fourth C5+1 Ministerial,”September 24,2019,https://www.state.gov/jointstatement-on-the-fourth-c51-ministerial/.2020年，美國國務(wù)卿邁克爾·蓬佩奧首次訪問中亞并出席C5+1 外長會(huì)議，這也是繼克里到訪中亞國家之后第二位到訪中亞的美國國務(wù)卿。此次會(huì)議討論了C5+1框架下的合作計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)上要根據(jù)《貿(mào)易投資框架協(xié)定》促進(jìn)與美國的商業(yè)聯(lián)系，加強(qiáng)互信與互聯(lián)互通；能源與環(huán)境問題上，要大力發(fā)展中亞地區(qū)的能源并提高清潔能源技術(shù)，應(yīng)對(duì)氣候變化；在安全問題上，既要加強(qiáng)邊境安全合作，打擊跨境犯罪，又要加強(qiáng)反恐合作，加強(qiáng)反恐和反極端主義問題上的對(duì)話，也要支持并推進(jìn)阿富汗和平進(jìn)程，加強(qiáng)中亞與阿富汗之間的聯(lián)系。除此之外，人文交流、教育文化以及人權(quán)等領(lǐng)域也成為該會(huì)議的主題。①“Joint Statement on the Ministerial Meeting in the C5+1 Format,”February 5,2020,https://www.state.gov/joint-statement-on-the-ministerial-meeting-in-the-c51-format/.就在C5+1 會(huì)議之后，美國正式發(fā)布了未來五年的中亞戰(zhàn)略，明確強(qiáng)調(diào)C5+1 機(jī)制在中亞事務(wù)中的重要性及其取得的進(jìn)展。②可參考：曾向紅：《美國“新中亞戰(zhàn)略”：調(diào)整還是繼承？》，中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng)，2020年3月16日，http://www.cssn.cn/gjgxx/gj_els/202003/t20200316_5101787.html?COLLCC=2625829969。有鑒于此，C5+1 機(jī)制的發(fā)展方向有所調(diào)整，該機(jī)制不僅僅是美國參與中亞區(qū)域治理的重要方式，同時(shí)也將成為美國遏制中國與俄羅斯等戰(zhàn)略競爭對(duì)手的重要平臺(tái)。③Jeffrey Mankoff,“Trump’s New Central Asia Strategy Aims to Be Realist.But It’s Unrealistic,”World Politics Review, March 25,2020；曾向紅：《美國新中亞戰(zhàn)略評(píng)析》，《國際問題研究》2020年第2期，第33—52頁。

總的來看，C5+1 機(jī)制作為美國與中亞國家合作的多邊舞臺(tái)，其發(fā)展雖具有明顯的階段性特征，但該機(jī)制所涉及的核心議題十分明確：一是安全問題仍然是維持機(jī)制運(yùn)行的核心因素。二是阿富汗問題在該機(jī)制中的重要性不斷上升。三是經(jīng)濟(jì)議題日益成為多邊合作的重點(diǎn)方向。中亞地區(qū)的安全問題不僅為美國介入中亞事務(wù)提供了重要理由，也是促進(jìn)美國與中亞國家深化合作的影響因素之一。無論是初創(chuàng)期強(qiáng)調(diào)合作應(yīng)對(duì)跨界安全威脅，還是在發(fā)展緩慢期召開高級(jí)別安全會(huì)議，抑或是調(diào)整轉(zhuǎn)型期推動(dòng)中亞地區(qū)發(fā)展，安全問題始終都是六國討論的主要議題。尤其強(qiáng)調(diào)的是：在應(yīng)對(duì)跨境安全威脅和共同挑戰(zhàn)方面，加強(qiáng)各國在多層面展開合作；同時(shí)要積極探討打擊恐怖主義和極端分子的最佳做法。因此，維持中亞地區(qū)的穩(wěn)定與繁榮是C5+1 機(jī)制的主要特征之一。

盡管初創(chuàng)伊始，C5+1 并未將阿富汗問題作為機(jī)制運(yùn)行的核心議題，但不容忽視的是，阿富汗問題不僅影響著中亞地區(qū)的安全與穩(wěn)定，也對(duì)美國的中亞戰(zhàn)略具有重要影響。簡單來看，阿富汗議題隨著C5+1 機(jī)制的運(yùn)行而日趨重要。在初創(chuàng)時(shí)期，該機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是“支持阿富汗作為獨(dú)立、和平、繁榮國家的發(fā)展，并且要認(rèn)識(shí)到阿富汗局勢仍是整個(gè)地區(qū)安全與穩(wěn)定的重要因素。”然而，在發(fā)展緩慢期，尤其是調(diào)整轉(zhuǎn)型期以后，C5+1 聯(lián)合聲明已經(jīng)明確指出要“支持并促進(jìn)阿富汗和平進(jìn)程，加強(qiáng)互利合作，并強(qiáng)化中亞各國與阿富汗之間的貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)、運(yùn)輸、和基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)系”。①可參考：“Joint Statement on the Fourth C5+1 Ministerial,”September 24,2019;“Joint Statement on the Ministerial Meeting in the C5+1 Format,”February 5,2020,https://www.state.gov/joint-statementon-the-ministerial-meeting-in-the-c51-format/.由此可以看出，阿富汗問題在C5+1 機(jī)制以及美國中亞政策中占有舉足輕重的地位。

經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通是推動(dòng)C5+1 機(jī)制發(fā)展的關(guān)鍵因素，經(jīng)濟(jì)合作對(duì)于維系該機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要。在初創(chuàng)階段，美國不僅力所能及地向中亞國家提供資金支持與項(xiàng)目援助，同時(shí)也促進(jìn)區(qū)域內(nèi)交通走廊建設(shè)，提升貿(mào)易便利化；在發(fā)展緩慢時(shí)期，不僅促進(jìn)達(dá)成了《美國與中亞國家貿(mào)易投資框架》，同時(shí)也進(jìn)一步加強(qiáng)了美國與中亞國家經(jīng)濟(jì)的互聯(lián)互通程度；如今進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)議題的重要性更是日益凸顯，聯(lián)合聲明不僅強(qiáng)調(diào)中亞地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，同時(shí)突出強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)中亞與阿富汗經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的重要性。2020年2月3日，C5+1 會(huì)議期間，美國國務(wù)卿蓬佩奧明確表示向?yàn)跗潉e克斯坦提供經(jīng)濟(jì)援助，以增強(qiáng)阿富汗與烏茲別克斯坦之間的聯(lián)系。②U.S.Department of State,“Secretary Michael R.Pompeo and Uzbekistan Foreign Minister Abdulaziz Kamilov at a Press Availability,”February 3,2020,https://www.state.gov/secretary-michael-rpompeo-and-uzbekistan-foreign-minister-abdulaziz-kamilov/.2020年6月30日，C5+1 高級(jí)別對(duì)話也圍繞疫情期間的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與經(jīng)貿(mào)合作展開重點(diǎn)討論。③U.S.Department of State,“U.S.Chair Statement of the June 30,2020,C5+1 High-Level Dialogue,”June 30,2020,https://www.state.gov/bureau-of-south-and-central-asian-affairs-releases/u-s-chair-statementof-the-june-30-2020-c51-high-level-dialogue/.因此，以中亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)阿富汗甚至中南亞地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，也已成為C5+1 機(jī)制的鮮明特點(diǎn)。

三、影響C5+1 機(jī)制發(fā)展的因素

C5+1 機(jī)制從建立以來，不僅經(jīng)歷了曲折的歷程，同時(shí)也受到諸多因素的掣肘?？梢詫?duì)影響C5+1 機(jī)制發(fā)展的因素加以梳理，主要涉及四個(gè)方面的變化：阿富汗安全形勢的變化、美國與中亞國家間關(guān)系的變化、中亞地區(qū)大國關(guān)系的變化以及中亞與美國國內(nèi)政治的變化。

第一，阿富汗安全形勢變化直接影響該機(jī)制的作用發(fā)揮。自美國發(fā)動(dòng)全球反恐戰(zhàn)爭以來，打擊阿富汗恐怖主義，維護(hù)該地區(qū)的安全便已成為美國的重要目標(biāo)，但是隨著阿富汗戰(zhàn)場的情勢變化，奧巴馬政府曾于2014年宣布撤出阿富汗戰(zhàn)場的軍隊(duì)。①Thomas Lynch III,“After ISIS:Fully Reappraising U.S.Policy in Afghanistan,”The Washington Quarterly,Vol.38,No.2,2015,p.122.北約也正式宣布“要建立一個(gè)新的非戰(zhàn)斗的、培訓(xùn)、咨詢和援助的特派團(tuán)，并將于2015年開始運(yùn)作”。②“Afghanistan:Security Council Backs Agreement on New Non-Combat NATO Mission,”UN News,December 12,2014.然而，這一撤軍歷程并未順利進(jìn)行。美國在阿富汗地區(qū)的反恐目標(biāo)在于，避免使阿富汗成為國際恐怖組織的避風(fēng)港，因此，恐怖分子回流至阿富汗的可能性也引發(fā)了美國的擔(dān)憂，這直接推動(dòng)美國創(chuàng)立了C5+1 機(jī)制。美國在阿富汗的大量投入并未有效改善該地區(qū)的安全態(tài)勢，加之需要保證美國在阿富汗駐軍的安全，都恐將使美國陷入戰(zhàn)爭泥潭。值得關(guān)注的是，阿富汗在2014年9月完成了民主選舉，阿什拉夫·加尼（Ashraf Ghani）就任阿富汗總統(tǒng)，這意味著阿富汗實(shí)現(xiàn)了一次和平的權(quán)力過渡?；诖耍绹诎⒏缓沟貐^(qū)的目標(biāo)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，由打擊恐怖主義（塔利班）轉(zhuǎn)向了阿富汗重建工作，旨在提升阿富汗內(nèi)部治理能力。由此，美國希望借助C5+1 機(jī)制推動(dòng)上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

自奧巴馬政府宣布“撤軍”計(jì)劃以來，中亞地區(qū)在美國對(duì)外政策中的地緣意義有所提升，這也為C5+1 機(jī)制提供了發(fā)展契機(jī)。自特朗普上臺(tái)以來，美國對(duì)外政策發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變，尤其是對(duì)外政策中更加強(qiáng)調(diào)“印太”的重要性。伴隨著美國對(duì)中亞地區(qū)投入的縮減，中亞在美國戰(zhàn)略計(jì)劃中的“通往阿富汗之門”作用被進(jìn)一步弱化。③Richard Sokolsky,Paul Strongski,“How Much Should the United States Still Care About Central Asia?”January 25,2016,https://carnegieendowment.org/2016/01/25/how-much-should-united-states-still-careabout-central-asia-pub-62575.在2017年《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中，美國在中南亞地區(qū)更加強(qiáng)調(diào)印度的重要地位，希望借助印度保證地區(qū)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)印太戰(zhàn)略構(gòu)想。這意味著阿富汗在美國中南亞戰(zhàn)略中的地位有所下降，進(jìn)而導(dǎo)致C5+1 機(jī)制的作用十分有限，甚至進(jìn)入了發(fā)展緩慢階段。然而，2018年以來，美國及時(shí)調(diào)整了對(duì)阿富汗戰(zhàn)略，積極促進(jìn)與塔利班的和談，包括重啟“多哈進(jìn)程”（The Doha Process）、達(dá)成關(guān)于結(jié)束戰(zhàn)爭、撤軍及反恐的相關(guān)協(xié)定。④相關(guān)研究可參考：錢雪梅：《21世紀(jì)阿富汗的政治和解》，《中國國際戰(zhàn)略評(píng)論2019（上）》，第173—175頁；鄭海琦：《特朗普政府阿富汗戰(zhàn)略調(diào)整的動(dòng)因與前景》，《國際論壇》2019年第5期，第42—45頁；王世達(dá)：《阿富汗和平進(jìn)程新態(tài)勢及前景》，《國際問題研究》2019年第1期，第123—125頁。這不僅是特朗普政府“美國優(yōu)先論”對(duì)外政策宗旨的現(xiàn)實(shí)要求，也是美國從阿富汗撤軍的必要條件。因而，美國希冀實(shí)現(xiàn)阿富汗局勢的扭轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)而加快針對(duì)阿富汗的重建計(jì)劃，以確保美國在撤軍之后該地區(qū)仍能維持安全與穩(wěn)定。在敦促阿富汗和平進(jìn)程之余，美國認(rèn)為，一個(gè)穩(wěn)定和繁榮發(fā)展的中亞地區(qū)將通過新的商業(yè)機(jī)會(huì)和貿(mào)易聯(lián)系促進(jìn)阿富汗的發(fā)展。①參考美國國際發(fā)展援助署的規(guī)劃：“Regional Development Cooperation Strategy 2015-2020,”USAID, October 2014,p.8。借助中亞五國力量，既有助于保證阿富汗與中亞地區(qū)的穩(wěn)定，也能為美國擺脫戰(zhàn)爭泥潭提供便利。由此，C5+1 機(jī)制進(jìn)入了調(diào)整轉(zhuǎn)型期，正如2020年發(fā)布的《中亞戰(zhàn)略》所強(qiáng)調(diào)的，“中亞將成為美國穩(wěn)定、安全、積極互動(dòng)的伙伴”，“加大對(duì)維持阿富汗穩(wěn)定的支持力度”。②參見：“United States Strategy for Central Asia 2019-2025:Advancing Sovereignty and Economic Prosperity”。如今，美國已開始履行與塔利班之間的和平協(xié)議，逐步從阿富汗戰(zhàn)場撤軍，這意味著阿富汗地區(qū)安全的短暫實(shí)現(xiàn)。在此背景之下，美國明確強(qiáng)調(diào)阿富汗重建的重要性，并希望借助中亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮推進(jìn)阿富汗地區(qū)的發(fā)展。2020年6月30日，C5+1 高級(jí)別磋商會(huì)議也明確表示要繼續(xù)支持阿富汗與中亞的互聯(lián)互通，并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)人文教育聯(lián)系，包括向阿富汗學(xué)生提供教育機(jī)會(huì)。③U.S.Department of State,“U.S.Chair Statement of the June 30,2020,C5+1 High-Level Dialogue,”June 30,2020.

第二，美國與中亞國家之間關(guān)系的提升是C5+1 機(jī)制發(fā)展的推手。C5+1 機(jī)制創(chuàng)設(shè)以來，美國開啟了以多邊形式參與中亞地區(qū)事務(wù)的新步伐，但就其本質(zhì)而言，C5+1 機(jī)制的運(yùn)行仍然依賴于美國與中亞國家的雙邊關(guān)系。這不僅表現(xiàn)在美國尤為重視發(fā)展雙邊關(guān)系的發(fā)展，同時(shí)C5+1 框架下的具體合作仍在雙邊層面實(shí)施。盡管在特朗普政府初期，該機(jī)制的運(yùn)行進(jìn)入了發(fā)展緩慢期，但毋庸置疑的是，美國并未退出中亞地區(qū)，而是積極借助雙邊關(guān)系維持對(duì)中亞事務(wù)的參與。如2018年1月，美國與哈薩克斯坦兩國元首簽署《哈薩克斯坦與美國：面向21世紀(jì)的加強(qiáng)型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系》，就美國與哈薩克斯坦在地區(qū)貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源合作以及人力資源提升多領(lǐng)域議題達(dá)成共識(shí)，旨在強(qiáng)化美國與哈薩克斯坦兩國的戰(zhàn)略合作。④The White House,“The United States and Kazakhstan-An Enhanced Strategic Partnership for the 21st Century,”January 16,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/united-states-kazakhstanenhanced-strategic-partnership-21st-century/.2018年5月，美國與烏茲別克斯坦兩國元首也簽署了《美國和烏茲別克斯坦：開啟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系新時(shí)代》，圍繞地區(qū)安全、經(jīng)濟(jì)合作與人文交流展開合作。①The White House,“The United States and Uzbekistan:Launching a New Era of Strategic Partnership,”May 16,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/united-states-uzbekistanlaunching-new-era-strategic-partnership/.由此可見，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦是美國推動(dòng)C5+1 機(jī)制的重要依托。不僅如此，美國也希望改善與中亞國家的關(guān)系，如向塔吉克斯坦提供技術(shù)與設(shè)備援助，以協(xié)助穩(wěn)定其邊界安全，同時(shí)也十分關(guān)注吉爾吉斯斯坦國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。②Paul Stronski,“Uncertain Continuity:Central Asia and the Trump Administration,”July 27,2017,https://carnegieendowment.org/2017/07/27/uncertain-continuity-central-asia-and-trump-administration-pub-72677.2020年中亞戰(zhàn)略發(fā)布以來，美國仍然致力于提升與中亞國家之間的關(guān)系。2020年5月27日，美國敦促達(dá)成“美—烏—阿”三邊會(huì)晤機(jī)制，承諾加強(qiáng)彼此之間的合作與互聯(lián)互通。美國負(fù)責(zé)中亞事務(wù)的副助理國務(wù)卿喬納森·亨尼可（Jonathan Henick）表示，三邊會(huì)晤是為了解決阿富汗問題而進(jìn)行的新嘗試，但仍將致力于維護(hù)C5+1 機(jī)制的運(yùn)行。③“U.S.Experiments with Three-way Dialogue with Uzbekistan,Afghanistan,”Eurasianet,May 28,2020,https://eurasianet.org/us-experiments-with-three-way-dialogue-with-uzbekistan-afghanistan.這表明，美國與中亞國家關(guān)系的提升將不斷助推C5+1 機(jī)制的發(fā)展。

與此同時(shí)，中亞國家內(nèi)部關(guān)系的提升也有助于強(qiáng)化C5+1 機(jī)制的功能。事實(shí)上，C5+1 并非是美國主動(dòng)創(chuàng)設(shè)，而是在中亞五國的努力推動(dòng)下得以形成的，中亞五國國內(nèi)政治變化對(duì)該機(jī)制和美國中亞政策產(chǎn)生了重要影響。以烏茲別克斯坦為例，2016年米爾濟(jì)約耶夫就任總統(tǒng)以來，不僅積極改善與中亞國家關(guān)系，包括推動(dòng)中亞地區(qū)一體化進(jìn)程，召開中亞五國元首峰會(huì)；同時(shí)也積極協(xié)助美國進(jìn)行地區(qū)合作，以促進(jìn)中亞經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展；此外，米爾濟(jì)約耶夫總統(tǒng)明確表示積極維護(hù)阿富汗安全與穩(wěn)定，并與阿富汗總統(tǒng)簽署了備忘錄與合作協(xié)議。④Navbahor Imamova,“What’s New in U.S.Policy towards Central Asia?”https://www.amerikaovozi.com/a/pdas-alice-wells-central-asia-us-uzbekistan/4268676.html.上述積極因素的出現(xiàn)，不僅有助于改善中亞地區(qū)的政治生態(tài)，也增強(qiáng)了美國參與并支持中亞地區(qū)發(fā)展的信心，同時(shí)也塑造了C5+1 機(jī)制的發(fā)展方向。

第三，中亞地區(qū)的大國關(guān)系變化將影響C5+1 的地區(qū)合作。中亞地區(qū)雖深處歐亞大陸中心，但其在全球政治中的地緣戰(zhàn)略意義不容忽視。無論是美國、俄羅斯、中國等大國，還是印度、日本等地區(qū)強(qiáng)國，都十分關(guān)注中亞地區(qū)的合作。由此，大國之間的關(guān)系也將制約C5+1 機(jī)制的運(yùn)行。一是中美俄大三角關(guān)系的變化直接加速了C5+1機(jī)制的調(diào)整轉(zhuǎn)型。自烏克蘭危機(jī)以來，美俄關(guān)系明顯交惡，美俄不僅在中東地區(qū)展開角逐，中亞地區(qū)也成為重要的競爭區(qū)域。在C5+1 創(chuàng)設(shè)初期，奧巴馬政府曾希望通過支持中國的“一帶一路”來維持中亞權(quán)力格局的平衡，但隨著中俄關(guān)系的提升，美國借中國維持中亞地區(qū)均勢的想法落空。在特朗普政府時(shí)期，直接將中俄視為戰(zhàn)略競爭者，并希望借助C5+1 機(jī)制避免任一大國在該地區(qū)的主導(dǎo)地位。二是中俄印關(guān)系變化刺激了C5+1 機(jī)制合作水平的提升。2017年6月上海合作組織阿斯塔納峰會(huì)上，印度成為該組織的正式成員，這意味著中俄印將借助該平臺(tái)強(qiáng)化與中亞地區(qū)的聯(lián)系。①吳兆禮：《印度“連接中亞政策”：推進(jìn)路徑與成效》，《國際問題研究》2019年第6期，第67—83頁。在特朗普政府積極打造印太戰(zhàn)略的背景下，提升C5+1 機(jī)制的合作水平，以加速對(duì)中亞與南亞地區(qū)的整合并保持地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的均衡也成了必然趨勢。三是美印關(guān)系的提升推動(dòng)了C5+1 機(jī)制的完善。自特朗普上臺(tái)以來，美印關(guān)系全面提升，這為印度參與其他地區(qū)事務(wù)提供了支持。印度加入上海合作組織之后，美印在維持中亞地區(qū)權(quán)力均勢，尤其是制衡中國方面存在共同利益。與此同時(shí)，印度積極展開與中亞國家的合作，并于2019年1月召開了C5+1（印度）的部長級(jí)會(huì)議，并且在阿富汗問題上發(fā)揮了重要作用，同期召開了第一屆印度—中亞—阿富汗部長級(jí)對(duì)話（India-Central Asia-Afghanistan Ministerial Dialogue），這也為美國完善C5+1 機(jī)制提供了借鑒。②Ministry of External Affairs,Government of India,“Joint Statement on the Outcome of the First Meeting of the Foreign Ministers of Dialogue‘India-Central Asia’with Participation of Afghanistan,”January 13,2019,https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/30908/Joint_Statement_on_the_outcome_of_the_First_meeting_of_the_Foreign_Ministers_of_Dialogue_India__Central_Asia_with_participation_of_Afghanistan.

自美國倡議建立C5+1 合作機(jī)制以來，該機(jī)制就具有一定的制衡意義。就初創(chuàng)時(shí)期而言，俄羅斯作為中亞地區(qū)事務(wù)的主要參與國之一，致力于推廣歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，以期推進(jìn)中亞地區(qū)的一體化；中國也在積極推進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議，這有助于加強(qiáng)中亞國家與中國的互聯(lián)互通；印度、日本也都積極參與到中亞地區(qū)事務(wù)之中，這種大國競相介入的局面促使美國借助C5+1 來確保自身在中亞地區(qū)事務(wù)中的作用。即便是發(fā)展緩慢時(shí)期，美國也依然十分關(guān)注中亞地區(qū)的大國關(guān)系變化。有必要指出的是，特朗普總統(tǒng)發(fā)布的2017年《國家安全戰(zhàn)略》中明確將中國和俄羅斯視為修正主義強(qiáng)權(quán)，并強(qiáng)調(diào)這是美國最主要的威脅。①The White House,“National Security Strategy of the United States of America,”December 2017,p.25,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.《2018年美國國防戰(zhàn)略》也已明確指出中國和俄羅斯是戰(zhàn)略競爭者，并強(qiáng)調(diào)這種競爭范圍日趨擴(kuò)大。②Jim Mattis,“Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,”2018,pp.1-2,https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.自此，在中俄主導(dǎo)的地區(qū)合作機(jī)制不斷取得進(jìn)展的背景下，美國在該地區(qū)的政策目標(biāo)從離岸平衡走向了戰(zhàn)略遏制。美國在中亞地區(qū)制衡其他大國的意圖不斷增強(qiáng)，并逐步公開。誠如最新頒布的《美國中亞戰(zhàn)略》所顯示的，該戰(zhàn)略在推進(jìn)中亞地區(qū)合作之余，也明確了制衡俄羅斯與中國的目的。因此，轉(zhuǎn)型時(shí)期的C5+1 將在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，而周邊大國對(duì)中亞事務(wù)的參與將直接影響該機(jī)制的運(yùn)行。

第四，美國與中亞國家內(nèi)部政治局勢的變化也將影響C5+1 的運(yùn)行。C5+1 作為中亞與美國合作對(duì)話的多邊機(jī)制，其運(yùn)行受到成員國國內(nèi)政治的影響。美國作為該機(jī)制的重要支持力量，在機(jī)制運(yùn)行和發(fā)展過程中具有關(guān)鍵意義。首先，在初創(chuàng)階段，作為奧巴馬政府末期的外交政策產(chǎn)物，該機(jī)制不僅是美國希望早日實(shí)現(xiàn)阿富汗撤軍的重要依托，同時(shí)也是美國“新絲綢之路愿景”的進(jìn)一步實(shí)施，這符合美國的南亞—中亞政策目標(biāo)。③曾向紅：《遏制、整合與塑造：美國中亞政策的戰(zhàn)略目標(biāo)》，《俄羅斯研究》2013年第5期，第130—163頁。其次，在發(fā)展緩慢時(shí)期，特朗普政府的“退群行為”也在中亞合作中得以呈現(xiàn)，尤其是曾宣稱要削減對(duì)中亞地區(qū)的投入，這不僅使奧巴馬政府推行的諸多中亞項(xiàng)目陷入了停滯，也使得C5+1 進(jìn)入了發(fā)展瓶頸。④Alyssa Ayres,“Trump to Cut Foreign Aid Budgets,Opening South and Central Asia’s Door to Chinese Influence,”Forbes, May 4,2017; Kamila Aliyeba,“U.S.Slashes Aid to Central Asian Nations,”Azernews,April 27,2017.加之，美國國內(nèi)民眾對(duì)阿富汗戰(zhàn)爭的消極看法、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的衰退，都對(duì)美國參與中亞事務(wù)產(chǎn)生負(fù)面影響。2018年中期選舉改變了兩黨的政治力量結(jié)構(gòu)，加劇了美國的政治極化，這使得國內(nèi)政策難以順利推進(jìn)?；诖?，特朗普政府在2019年之后便積極爭取外交政策的主動(dòng)權(quán)，尋求在外交領(lǐng)域取得進(jìn)展，C5+1 機(jī)制也在此背景下獲得了再次發(fā)展的契機(jī)。但是，“美國優(yōu)先論”決定了美國對(duì)外政策仍將服務(wù)于美國的國內(nèi)利益，因此，轉(zhuǎn)型期的C5+1 機(jī)制將走向何方，仍將取決于美國的利益訴求。

中亞五國之間日益密切的交流與合作也為C5+1 的機(jī)制化提供了支持。自2016年以來，在烏茲別克斯坦總統(tǒng)米爾濟(jì)約耶夫的推動(dòng)之下，中亞五國之間關(guān)系出現(xiàn)了明顯改善。①相關(guān)研究可參考：周明：《烏茲別克斯坦新政府與中亞地區(qū)一體化》，《俄羅斯研究》2018年第3期，第76—104頁。這也為初創(chuàng)階段C5+1 機(jī)制的運(yùn)行提供了條件。在特朗普政府初期，盡管美國對(duì)中亞地區(qū)的關(guān)注度有所降低，但中亞國家仍十分重視地區(qū)內(nèi)部的合作與發(fā)展，如2018年中亞五國元首峰會(huì)在阿斯塔納舉辦，并就中亞地區(qū)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)成共識(shí)，同時(shí)圍繞跨境水資源問題、簽證制度方面都達(dá)成了合作。②參考：“Central Asia Leaders Confab but Stop Short of Binding Commitments,”Eurasianet,March 16,2018; Benno Zogg,“Central Asian States:Is Intra-Regional Integration Possible?”Italian Institute for International Political Studies, October 3,2019。2018年聯(lián)合國大會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)地區(qū)和國際合作，維護(hù)中亞地區(qū)和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的決議》，這將進(jìn)一步強(qiáng)化中亞內(nèi)部的合作。③Batir Tursunov,“UNGA Adopts Resolution on Strengthening Cooperation in Central Asia,”The Central Asia-Caucasus Analyst, September 5,2018.2019年中亞五國塔什干元首峰會(huì)決定推進(jìn)中亞區(qū)域合作的進(jìn)程，以擴(kuò)大中亞地區(qū)內(nèi)部的多方面聯(lián)系，促進(jìn)國家間的交流與合作，推動(dòng)具體優(yōu)先領(lǐng)域的對(duì)話與合作。④“Joint Statement of the Consultative Meeting of the Heads of States of Central Asia,”November 29,2019,https://www.un.int/uzbekistan/news/joint-statement-consultative-meeting-heads-states-central-asia.與此同時(shí)，中亞五國元首峰會(huì)還將進(jìn)一步機(jī)制化，包括通過元首峰會(huì)的工作條例，以及定期舉行外長會(huì)議和專家會(huì)議等。⑤“Joint Statement of the Consultative Meeting of the Heads of States of Central Asia,”November 29,2019.中亞國家內(nèi)部聯(lián)系日益緊密，合作水平不斷提升，這也為美國借助C5+1 機(jī)制發(fā)展多邊合作提供了機(jī)遇。其中，烏茲別克斯坦不僅是中亞地區(qū)一體化的重要推動(dòng)者，也是美國實(shí)施中亞戰(zhàn)略的關(guān)鍵支撐，中亞地區(qū)內(nèi)部關(guān)系的改善有助于深化C5+1 多邊機(jī)制下的合作。

四、余論

截至目前，C5+1 機(jī)制在中亞事務(wù)中的作用十分有限，尤其是該機(jī)制的制度化水平較低，相關(guān)議程設(shè)置與決策程序等都有待完善。但不容忽視的是，C5+1 作為美國參與中亞事務(wù)的重要平臺(tái)將在未來一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮作用。回顧C(jī)5+1 機(jī)制從初創(chuàng)到緩慢發(fā)展再到如今的調(diào)整轉(zhuǎn)型，我們可以發(fā)現(xiàn)這一發(fā)展過程中的鮮明特征，以及影響該機(jī)制作用的多方面因素。這不僅有助于理解當(dāng)前美國參與中亞地區(qū)事務(wù)的具體方式及特點(diǎn)，同時(shí)也能為未來中亞地區(qū)的合作提供啟示。可以預(yù)見的是，C5+1 機(jī)制在今后的發(fā)展中將呈現(xiàn)以下趨勢：

第一，美國借該機(jī)制遏制其他國家的意圖將進(jìn)一步凸顯。無論是奧巴馬政府推進(jìn)“新絲綢之路愿景”，還是如今特朗普政府倡議實(shí)施的“中亞戰(zhàn)略”，都表明了美國對(duì)中亞與南亞地區(qū)事務(wù)的重視。在特朗普政府頒布的多項(xiàng)國家戰(zhàn)略中，都強(qiáng)調(diào)俄羅斯和中國是美國的“戰(zhàn)略競爭者”，在中亞地區(qū)也不例外。更為關(guān)鍵的是，2020年初召開的C5+1 會(huì)議上，美國也曾嘗試炒作中國國內(nèi)問題以贏得中亞國家的積極回應(yīng)。美國的新中亞戰(zhàn)略也明確表示要“平衡地區(qū)鄰國對(duì)中亞國家的影響”，這預(yù)示著美國介入中亞事務(wù)的戰(zhàn)略手段已經(jīng)從接觸走向了遏制，美國的角色也已經(jīng)從離岸平衡手演變?yōu)閼?zhàn)略遏制者。由此可以判斷，在未來一段時(shí)間內(nèi)，美國將繼續(xù)借助C5+1 機(jī)制在中亞地區(qū)制衡其他國家，以捍衛(wèi)美國在該地區(qū)的權(quán)力地位，這意味著C5+1 機(jī)制所具有的競爭色彩將不斷凸顯。

第二，中亞國家將繼續(xù)奉行更加靈活的對(duì)外政策。盡管美國的新中亞戰(zhàn)略暗含了地緣政治競爭的博弈思維，但這一邏輯對(duì)美國在中亞地區(qū)的影響力過分樂觀。在特朗普政府看來，借助中亞國家遏制俄羅斯與中國，這種競爭邏輯能夠被中亞國家所接受。①Jeffrey Mankoff,“Trump’s New Central Asia Strategy Aims to Be Realist.But It’s Unrealistic,”World Politics Review, March 25,2020.然而，奉行多元平衡的大國外交政策，已成為中亞國家的共識(shí)。中亞國家越來越意識(shí)到，只有在中美俄等大國之間保持政策平衡，才能為自身的發(fā)展提供契機(jī)。因此，中亞國家既積極參與中國倡議的“一帶一路”建設(shè)，同時(shí)也在美國倡議的C5+1 對(duì)話機(jī)制中發(fā)揮著積極作用，面對(duì)具有傳統(tǒng)聯(lián)系的俄羅斯，中亞國家在安全上雖依賴于俄羅斯，但也對(duì)俄羅斯倡導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟采取謹(jǐn)慎立場。此外，中亞國家內(nèi)部關(guān)系的提升也將進(jìn)一步增強(qiáng)中亞國家對(duì)外政策的靈活性，尤其是自中亞元首峰會(huì)創(chuàng)辦以來，中亞國家將更加重視地區(qū)內(nèi)部的合作，并逐漸強(qiáng)化內(nèi)部的聯(lián)系。

第三，在美國與中亞國家的區(qū)域合作中，阿富汗的重要性將不斷提升。2019年塔什干元首峰會(huì)上，中亞五國元首一致表示，要促使阿富汗參與到有助于該地區(qū)和平進(jìn)程的區(qū)域貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中來，并且積極支持國際社會(huì)協(xié)作解決阿富汗問題。②“Joint Statement of the Consultative Meeting of the Heads of States of Central Asia,”November 29,2019.如今，美國與阿富汗塔利班的和解進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，這意味著阿富汗問題的解決將在美國中亞與南亞政策中占據(jù)重要地位。事實(shí)上，美國中亞研究專家弗雷德里克·斯塔爾（Frederick Starr）曾在美國外交委員會(huì)聽證會(huì)上建議，美國應(yīng)將阿富汗地區(qū)視為中亞地區(qū)的組成部分，同時(shí)建議將現(xiàn)有的“C5+1”發(fā)展為“6+1”。①Frederick Starr,“The Emergence of Central Asia,2018,and U.S.Strategy,”Hearing Before House Committee on Foreign Affairs, July 18,2018,https://docs.house.gov/meetings/FA/FA14/20180718/108568/HHRG-115-FA14-Wstate-StarrS-20180718.pdf.盡管當(dāng)時(shí)該提議并沒有完全貫穿在美國的中亞政策之中，但2020年中亞戰(zhàn)略中的諸多內(nèi)容與斯塔爾的建議存在相似之處。因而，或許可以預(yù)見的是，C5+1 機(jī)制在未來一段時(shí)間的作用將有所強(qiáng)化，同時(shí)，阿富汗在該機(jī)制中的地位將進(jìn)一步提升。

盡管C5+1 作為美國主導(dǎo)的中亞地區(qū)合作機(jī)制取得了一定進(jìn)展，但是該機(jī)制的發(fā)展依然遲緩，尤其是與該機(jī)制希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)存在一定距離。結(jié)合美國新中亞戰(zhàn)略，可以明確的是，該機(jī)制在中亞地區(qū)安全問題上將發(fā)揮重要作用，尤其是在阿富汗重建方面，美國將不斷強(qiáng)化中亞與阿富汗的聯(lián)系。事實(shí)上，美國對(duì)于中亞地區(qū)的實(shí)際投入十分有限，特朗普政府對(duì)于美國在該地區(qū)的影響力過于樂觀，同時(shí)過分夸大地緣政治競爭的零和思維，不僅會(huì)讓中亞國家面臨在大國之間選邊站的難題，同時(shí)也將使該機(jī)制的發(fā)展陷入窘境。短期來看，C5+1 機(jī)制的合作水平難以得到顯著提高，美國雖然對(duì)該機(jī)制的重視程度明顯提高，但未來的發(fā)展前景將受到美國國內(nèi)政治以及中亞政策的目標(biāo)、中亞國家對(duì)外政策的優(yōu)先方向、阿富汗安全形勢等因素的制約。2020年7月16日，中國與中亞國家也決定建立“中國+中亞五國”外長會(huì)晤機(jī)制，致力于推動(dòng)互利合作，攜手應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，維護(hù)共同利益。對(duì)“中國+中亞五國”外長會(huì)晤機(jī)制而言，其發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)并存。面對(duì)美國對(duì)華遏制戰(zhàn)略的升級(jí)，周邊安全形勢的變化，我們應(yīng)審慎客觀地推進(jìn)“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)，理性看待中國與中亞國家的合作，積極吸取C5+1 機(jī)制發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)密切關(guān)注C5+1 機(jī)制與美國中亞政策的發(fā)展方向，提升與中亞國家的合作水平。