(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 北京 102206)

近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的迅猛發(fā)展，創(chuàng)新型的金融工具、多元化的投資手段和融資方式紛紛出現(xiàn)，呈現(xiàn)出金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)復(fù)雜、社會(huì)公眾性較強(qiáng)等特點(diǎn)。一定程度上，為傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式帶來(lái)了監(jiān)管難題和制度挑戰(zhàn)。在金融工具、金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新的同時(shí)，金融監(jiān)管模式亦不能固步自封，應(yīng)積極尋求突破與改變。由此，穿透式金融監(jiān)管模式應(yīng)運(yùn)而生。這一監(jiān)管模式在我國(guó)尚處于理論研究與制度探索階段，散見(jiàn)于個(gè)別監(jiān)管部門(mén)政策的行文中，還未形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系，需要結(jié)合當(dāng)前的金融發(fā)展背景及外國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)制度構(gòu)建提供思路。

一、穿透式金融監(jiān)管的提出背景

近年來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)金融為特點(diǎn)的金融交易的發(fā)展為我國(guó)當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管模式帶來(lái)一定的制度難題，穿透式監(jiān)管的提出符合當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需要。

(一)互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展特點(diǎn)

1．互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品種類繁多，公眾參與門(mén)檻低

金融科技的興起及互聯(lián)網(wǎng)移動(dòng)支付的發(fā)展，為P2P網(wǎng)貸、大數(shù)據(jù)金融、第三方支付等多樣化的融資投資模式的發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇?；ヂ?lián)網(wǎng)具有涉眾廣泛、傳播速度快、信息真實(shí)性不易甄別等特點(diǎn)，由此，互聯(lián)網(wǎng)金融公眾參與門(mén)檻低，容易吸收龐大的資金，也容易引發(fā)較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。正如P2P網(wǎng)貸平臺(tái)其作為信息中介，不應(yīng)成為信用擔(dān)保的屏障，但面對(duì)廣泛的網(wǎng)絡(luò)主體，平臺(tái)不具有獲取用戶信用評(píng)級(jí)的權(quán)限，一旦貸方無(wú)法及時(shí)還款資金斷裂，平臺(tái)又無(wú)相應(yīng)的擔(dān)保措施，導(dǎo)致無(wú)法還款，極易演化為社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)。

2．互聯(lián)網(wǎng)金融資金體量龐大，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣

互聯(lián)網(wǎng)金融參與主體眾多，在短期內(nèi)能迅速集聚大量資金，金融泡沫被不斷放大。而資管計(jì)劃、理財(cái)產(chǎn)品的多層級(jí)嵌套，雖設(shè)置一定的增信措施，但并未規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而是將風(fēng)險(xiǎn)在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等主體內(nèi)轉(zhuǎn)移，容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。資管產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)復(fù)雜，可將表內(nèi)業(yè)務(wù)出表，一定程度上具有規(guī)避金融監(jiān)管的嫌疑。

(二)混業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)監(jiān)管難題

現(xiàn)代金融交易的無(wú)紙化、金融衍生結(jié)構(gòu)化的嬗變?yōu)閭鹘y(tǒng)金融監(jiān)管帶來(lái)了制度挑戰(zhàn)。

1.與國(guó)際的監(jiān)管模式接軌

資金組織及流通構(gòu)成了金融交易的基礎(chǔ)，也成為金融監(jiān)管防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)公共利益的基礎(chǔ)。[1]經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展使得美國(guó)次貸危機(jī)突破地緣限制，給全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)一定的震動(dòng)和沖擊。而由金融創(chuàng)新引發(fā)的交易糾紛極易在經(jīng)濟(jì)危機(jī)前后爆發(fā)，帶來(lái)監(jiān)管失靈的問(wèn)題。各國(guó)學(xué)者進(jìn)行理論研究，認(rèn)為危機(jī)爆發(fā)的原因除了經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)之外還在于金融監(jiān)管存有缺失。在此危機(jī)之后，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛走上了金融監(jiān)管改革的道路。

2．監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管真空帶來(lái)監(jiān)管困境

我國(guó)當(dāng)前的監(jiān)管架構(gòu)為“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式，監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行劃分，監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職，信息共享成本較高，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。

而混業(yè)經(jīng)營(yíng)則成為金融業(yè)發(fā)展的主流趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下方面。第一，商業(yè)銀行、保險(xiǎn)、證券在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中突破了各自的業(yè)務(wù)界限，如銀行發(fā)行的理財(cái)產(chǎn)品涉足證券、保險(xiǎn)領(lǐng)域，形成層層嵌套的資管產(chǎn)品，影子銀行，信托公司的通道業(yè)務(wù)屢見(jiàn)不鮮。第二，金融控股公司的設(shè)立使得經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品十分復(fù)雜，龐大的資金涉足所有的金融行業(yè)。

混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管帶來(lái)制度碰撞。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式下，一方面，金融機(jī)構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容的不同可能同時(shí)受到多方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。另一方面，也存在各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互推諉的現(xiàn)象，認(rèn)為內(nèi)容涉及他方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，從而造成監(jiān)管真空。一定程度上，也給相關(guān)金融交易規(guī)避監(jiān)管的空間。

(三)穿透式監(jiān)管制度概述

穿透式監(jiān)管理念的提出有效的應(yīng)對(duì)當(dāng)前金融創(chuàng)新型交易的監(jiān)管困境，為金融業(yè)的健康發(fā)展具有十分重要意義。

1．穿透式監(jiān)管概念

穿透式監(jiān)管這一理念在2016年中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)上由中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)潘功勝首次提出，即透過(guò)互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品表面形態(tài)看清業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，將資金來(lái)源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透聯(lián)接起來(lái)，這一監(jiān)管理念核心概括為“實(shí)質(zhì)重于形式”針對(duì)特定的業(yè)務(wù)種類進(jìn)行功能監(jiān)管，改變以往監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能劃分的橫向監(jiān)管。[2]

“穿透式監(jiān)管”一詞是一種手段，在法學(xué)中尚無(wú)明確含義，也無(wú)法在成文法中找到依據(jù)。但最早出現(xiàn)于美國(guó)的稅務(wù)看透(Look-Through)。結(jié)合企業(yè)管理中常見(jiàn)的穿透分析法來(lái)理解，即是一種自上而下的高效管理系統(tǒng)，解決企業(yè)執(zhí)行力較弱的問(wèn)題。“穿透”強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)作的過(guò)程，是一種由外而內(nèi)的穿破，與“刺破公司面紗”制度有異曲同工之妙。創(chuàng)新了金融監(jiān)管模式。

2．穿透式監(jiān)管特點(diǎn)

穿透式監(jiān)管具備的特點(diǎn)對(duì)于金融交易的監(jiān)督和管理來(lái)說(shuō)具有十分重要的意義

從監(jiān)管主體來(lái)看，建立“一行三會(huì)”的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，由央行負(fù)責(zé)主導(dǎo)，由三會(huì)負(fù)責(zé)具體的實(shí)施，在宏觀與微觀層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。央行進(jìn)行監(jiān)管政策的制定，牽頭行政、司法等職能部門(mén)承擔(dān)監(jiān)管的執(zhí)行，形成監(jiān)管合力。[3]

從監(jiān)管對(duì)象來(lái)看，應(yīng)從資產(chǎn)端及資金端考量。將監(jiān)管重點(diǎn)放在底層資產(chǎn)的識(shí)別上，揭開(kāi)層層嵌套的復(fù)雜化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，看到資金的最初來(lái)源，審查資金來(lái)源主體是否為合格投資者。透視金融產(chǎn)品的中間過(guò)程，審視資金流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)有無(wú)違規(guī)之處。從資金的最終投向來(lái)看，是否符合制度規(guī)定和投資合同的約定，審查投資風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體是否合規(guī)。加強(qiáng)信息披露，使投資者充分了解資金投向，規(guī)范金融交易秩序。

從監(jiān)管方式來(lái)看，穿透式監(jiān)管不是摒棄原有的行業(yè)監(jiān)管、功能監(jiān)管等傳統(tǒng)監(jiān)管方式，而是作為一種手段發(fā)現(xiàn)事實(shí)，追本溯源。將“被動(dòng)適用”與“主動(dòng)出擊”相結(jié)合，明確穿透式監(jiān)管的啟動(dòng)程序、厘清監(jiān)管的實(shí)施主體和監(jiān)管邊界。

二、穿透式金融監(jiān)管的域外經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)濟(jì)危機(jī)后引發(fā)學(xué)者的反思，對(duì)金融監(jiān)管的不足進(jìn)行審慎思考，各個(gè)國(guó)家紛紛采取措施，以應(yīng)對(duì)過(guò)高杠桿及資本泡沫，減緩金融發(fā)展“脫實(shí)向虛”，重振市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

(一)美國(guó)

2010年《多德—弗蘭克》法案的通過(guò)標(biāo)志著美國(guó)金融監(jiān)管改革完成，由此進(jìn)入了金融監(jiān)管的新時(shí)代。該法案以提高透明度為宗旨，提高美聯(lián)儲(chǔ)等機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的權(quán)限，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定性。[4]

其一，設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)。該委員會(huì)的職責(zé)在于全方位協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和部門(mén)的運(yùn)行，通過(guò)全方位多角度的收集訊息識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。監(jiān)管委員會(huì)的成員由十家不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)選派人員，共同受財(cái)政部長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。工作內(nèi)容是收集、整合、分析易產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)的信息并將分析結(jié)果上報(bào)美聯(lián)儲(chǔ)；對(duì)各監(jiān)管部門(mén)的管轄爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，以明確監(jiān)管邊界；促成信息的共享，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，尋找監(jiān)管漏洞并向國(guó)會(huì)匯報(bào)。

其二，提高金融衍生品的透明度。要求將場(chǎng)外衍生品合約納入中央統(tǒng)一清算，對(duì)于未被納入的需繳納保證金，從而增強(qiáng)監(jiān)管透明度。

其三，建立消費(fèi)者金融保護(hù)局，加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)力度。這一機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)，可以制定監(jiān)管條例，采取充分進(jìn)行信息披露、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試等手段，對(duì)信用卡消費(fèi)、抵押貸款等服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，并具有對(duì)金融交易投訴進(jìn)行調(diào)查的權(quán)利。

(二)英國(guó)

英國(guó)為加強(qiáng)金融交易監(jiān)管，重振金融消費(fèi)者的信心，撫慰金融消費(fèi)者不安的情緒，采取了一系列金融監(jiān)管改革。

其一，加強(qiáng)英格蘭銀行的中心地位。賦予央行一定的監(jiān)管職能，采取調(diào)整利率、貼現(xiàn)率等手段加強(qiáng)宏觀管控。在央行的職能框架內(nèi)下設(shè)政策委員會(huì)、監(jiān)管局等部門(mén)，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和應(yīng)對(duì)。

其二，成立金融消費(fèi)保護(hù)機(jī)構(gòu)。向金融消費(fèi)者提供投資咨詢，向其傳授金融投資知識(shí)，對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行解釋和告知，加強(qiáng)投資者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。

(三)澳大利亞

澳大利亞采用學(xué)者泰勒提出的雙峰監(jiān)管模式，將審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合。

在審慎監(jiān)管模式下，將各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的職能集中到一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)中，降低了信息傳遞的成本，使得信息共享更加便捷，提高了監(jiān)管效率。

在行為監(jiān)管模式下，從市場(chǎng)交易的行為角度進(jìn)行劃分，設(shè)立監(jiān)管局、證券投資委員會(huì)、儲(chǔ)備銀行、財(cái)政部四個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別在各自權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管。

這一監(jiān)管模式將整體與部分相集合，不僅從微觀層面兼顧各方交易行為也能從宏觀視角預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，將資金來(lái)源、資金流向做到充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

三、穿透式金融監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)

針對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家采取的改革措施來(lái)看，擴(kuò)大監(jiān)管范圍、預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)投資者保護(hù)成為監(jiān)管改革的主要方向，與穿透式監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)相契合。

(一)穿透式監(jiān)管現(xiàn)有政策

穿透式監(jiān)管在我國(guó)金融監(jiān)管的實(shí)踐中不是全新的理念，在銀監(jiān)會(huì)下發(fā)的文件中已有所涉及，并向股市、投資領(lǐng)域滲透，在各省的地方性文件中也有所體現(xiàn)。由此可見(jiàn)，穿透式監(jiān)管的實(shí)施是十分必要的，需要一定的發(fā)展空間。

2016年，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)42號(hào)文，旨在加強(qiáng)信用風(fēng)險(xiǎn)管理。其中明確要求采用“穿透式監(jiān)管”的方法，對(duì)各類表內(nèi)外業(yè)務(wù)納入集中管理，將SPV項(xiàng)目穿透至最終債務(wù)人。將基礎(chǔ)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行核查做好評(píng)級(jí)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

2016年，國(guó)發(fā)辦下發(fā)21號(hào)文，部署互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)整治方案。其中對(duì)利用互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展資產(chǎn)管理和跨界金融服務(wù)需采用穿透式監(jiān)管的方法，根據(jù)業(yè)務(wù)的屬性判斷業(yè)務(wù)的實(shí)質(zhì)，禁止將私募產(chǎn)品拆分打包轉(zhuǎn)向公募化，對(duì)從事互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的資管產(chǎn)品應(yīng)透視中間多層環(huán)節(jié)，厘清資金來(lái)源與流向，判斷投資主體是否為合格投資者。

在證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也紛紛下發(fā)通知對(duì)資管產(chǎn)品的資金池、交易結(jié)構(gòu)及杠桿率進(jìn)行重點(diǎn)核查。與此同時(shí)，各級(jí)地方的規(guī)范性文件中也發(fā)布了征求意見(jiàn)稿，重點(diǎn)針對(duì)網(wǎng)絡(luò)信貸平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，要求采取穿透式的監(jiān)管方式，加強(qiáng)信息披露，保護(hù)中小投資者的利益。

(二)穿透式監(jiān)管發(fā)展方向

穿透式監(jiān)管的原則和理念，已被一些監(jiān)管機(jī)關(guān)所采納，散見(jiàn)在規(guī)范性文件中。針對(duì)金融違規(guī)現(xiàn)象，一行三會(huì)制定相關(guān)的專項(xiàng)整治活動(dòng)，但尚不具有健全的制度設(shè)計(jì)，尚未形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的聯(lián)動(dòng)體系，為此應(yīng)明晰穿透式監(jiān)管的方向。

1．堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式的監(jiān)管理念，采取橫向監(jiān)管和縱向監(jiān)管相結(jié)合的方式方法。

與傳統(tǒng)金融業(yè)相比當(dāng)今金融產(chǎn)品創(chuàng)新性大大增加，提升了監(jiān)管的難度和復(fù)雜性。[5]金融產(chǎn)品的創(chuàng)新打破了原有的行業(yè)界限，多個(gè)金融行業(yè)交叉融合，導(dǎo)致以分業(yè)監(jiān)管為主導(dǎo)的制度遇到窘境，監(jiān)管邊界的模糊性被增加，金融產(chǎn)品被層層包裝具備了一定的形式外觀，將內(nèi)在的實(shí)質(zhì)隱蔽其中，監(jiān)管的難度被大大增加。形式與實(shí)質(zhì)的偏差更需要監(jiān)管部門(mén)看清業(yè)務(wù)本質(zhì)，由表及里，抓住業(yè)務(wù)的核心和根本。

從監(jiān)管方法上，應(yīng)實(shí)施橫向與縱向相結(jié)合的方式方法。橫向方式要求對(duì)業(yè)務(wù)涉及的法律屬性進(jìn)行甄別，對(duì)多行業(yè)交叉的金融產(chǎn)品需打破“身份”標(biāo)簽，看透金融產(chǎn)品的內(nèi)核，從而劃分監(jiān)管主體，在整體中突出重點(diǎn)與關(guān)鍵?？v向的監(jiān)管方式強(qiáng)調(diào)金融產(chǎn)品交易全過(guò)程，聚焦每一個(gè)交易環(huán)節(jié)，不僅關(guān)注資金的層層流向，也應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)的拆分進(jìn)行關(guān)注。審核資金來(lái)源主體是否為合格投資者，對(duì)自然人、法人的資質(zhì)進(jìn)行審查。對(duì)資金的最終投向也要進(jìn)行審查，緩解因信息披露不到位而產(chǎn)生的信息偏差，保護(hù)投資者的利益。

2．穿透式監(jiān)管應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)主體進(jìn)行劃分。

穿透式監(jiān)管不是推翻原有的監(jiān)管方式而另辟蹊徑，也不是新瓶裝舊酒，而是在傳統(tǒng)的監(jiān)管方式上創(chuàng)新監(jiān)管手段，因此應(yīng)將行業(yè)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合。對(duì)業(yè)務(wù)主體進(jìn)行穿透主要體現(xiàn)在對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融等行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，關(guān)注業(yè)務(wù)不同的側(cè)重點(diǎn)。

對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管應(yīng)將重心放在針對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)的資管計(jì)劃的監(jiān)管，相對(duì)于法律關(guān)系較為清晰的標(biāo)準(zhǔn)化理財(cái)，其他機(jī)構(gòu)的資管計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)較大。銀行將募集的資金打包投向證券及保險(xiǎn)業(yè)，銀信合作、通道業(yè)務(wù)的出現(xiàn)使得投資主體并不能在信息披露平臺(tái)上查找具體的資金流向，投資者喪失了對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判和掌控。期限錯(cuò)配，場(chǎng)外配資則增加了監(jiān)管的難度，因此對(duì)于資管產(chǎn)品的解包是十分重要的。對(duì)證券業(yè)的監(jiān)管應(yīng)將監(jiān)管重心放在股票發(fā)行主體的審查及私募產(chǎn)品公募化等問(wèn)題上。對(duì)于公開(kāi)股票交易市場(chǎng)上，一個(gè)公司的股票發(fā)行主體不能超過(guò)200人，對(duì)于人數(shù)不能合并計(jì)算，應(yīng)進(jìn)行拆分，穿透到每一個(gè)內(nèi)部的主體。[6]因此對(duì)于私募產(chǎn)品的人數(shù)限制應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，以防將產(chǎn)品包裝分解而最終流向公眾投資者，對(duì)提交資料的真實(shí)性進(jìn)行審查，防止利益輸送等違規(guī)情況的發(fā)生。對(duì)于保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管應(yīng)將監(jiān)管重心放在公司股權(quán)結(jié)構(gòu)及股東的穿透上。對(duì)自然人股東、上市公司股東進(jìn)行審核，對(duì)持股比例、投資情況、投資來(lái)源進(jìn)行監(jiān)管，以識(shí)別資本金來(lái)源的合規(guī)性。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)金融的穿透，則應(yīng)對(duì)具有牌照資質(zhì)的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行審核，建立防火墻，防止多個(gè)金融產(chǎn)品的混合。對(duì)平臺(tái)的中介性質(zhì)要進(jìn)行審查，防止向非法集資等違法違規(guī)行為轉(zhuǎn)變。

3．明確穿透式監(jiān)管邊界

金融創(chuàng)新型交易增加了監(jiān)管難度和監(jiān)管成本。穿透式監(jiān)管應(yīng)在一定的合理界限范圍內(nèi)進(jìn)行，明確各監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)范圍，不能濫用監(jiān)督權(quán)力。[7]穿透式監(jiān)管應(yīng)考慮監(jiān)管的成本和人員的投入，將信息的披露和審查控制在一定的界限范圍內(nèi)，否則影響金融市場(chǎng)的運(yùn)行效率。明確穿透式監(jiān)管的邊界有利于在控制風(fēng)險(xiǎn)的情境下保持金融工具和金融產(chǎn)品的創(chuàng)新力，激發(fā)市場(chǎng)活力，過(guò)于嚴(yán)格的監(jiān)管審查策略將會(huì)影響企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展。對(duì)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)應(yīng)由法律賦予，法無(wú)授權(quán)不可為，避免因監(jiān)管邊界不明而造成行政部門(mén)權(quán)力尋租等腐敗行為。

四、落實(shí)穿透式監(jiān)管的方法與建議

穿透式的監(jiān)管方式對(duì)于金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的常態(tài)來(lái)講具有必要性，盡快制定和完善相關(guān)法律法規(guī)推進(jìn)穿透式監(jiān)管的實(shí)施，對(duì)于金融行業(yè)健康有序發(fā)展具有十分重要的意義。

1．建立統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)

金融監(jiān)管的邏輯在于對(duì)交易信息披露的有效性。[8]分業(yè)監(jiān)管模式不利于信息的共享，對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別的時(shí)效性較差，建立統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，有助于降低信息傳遞成本，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急效率。

2．強(qiáng)化央行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一職能

對(duì)此可以借鑒雙峰監(jiān)管模式和英國(guó)的監(jiān)管模式，將宏觀和微觀監(jiān)管方式相協(xié)調(diào)，加強(qiáng)央行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管權(quán)限，制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)監(jiān)管的管轄存在的異議可以進(jìn)行處理和界定。協(xié)調(diào)各級(jí)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)范圍，重點(diǎn)對(duì)監(jiān)管真空和重復(fù)性監(jiān)管進(jìn)行梳理。

3．建立健全穿透式監(jiān)管的法律法規(guī)

盡快落實(shí)穿透式監(jiān)管的重要舉措還在于法律法規(guī)的完善，明確各類金融產(chǎn)品、金融工具在具體實(shí)施過(guò)程中應(yīng)遵循的細(xì)則和規(guī)范，根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同規(guī)范業(yè)務(wù)流程，不僅讓監(jiān)管機(jī)關(guān)有法可依，也讓從事金融活動(dòng)的主體對(duì)從事的金融活動(dòng)有所依據(jù)。[9]對(duì)于監(jiān)管政策和法規(guī)的制定不是一蹴而就的，而應(yīng)當(dāng)由一行三會(huì)聯(lián)合制定，對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、互聯(lián)網(wǎng)金融等重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行關(guān)注。按金融產(chǎn)品的發(fā)售到承兌的具體流程進(jìn)行規(guī)范化管理。制定完善的穿透式監(jiān)管法律法規(guī)，將促進(jìn)金融系統(tǒng)穩(wěn)定有序發(fā)展、保護(hù)金融投資主體的權(quán)利。

4．對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的運(yùn)行應(yīng)加強(qiáng)穿透式監(jiān)管

針對(duì)第三方支付、小額網(wǎng)貸等從事金融活動(dòng)的平臺(tái)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)平臺(tái)的資質(zhì)進(jìn)行核查，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)金融業(yè)的交叉融合進(jìn)行穿透，關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全過(guò)程。