劉 旭

(河南省社會科學院 法學所，鄭州 450052)

黨的十九大報告指出，發(fā)展不平衡是未來全面建成小康社會進程中的主要制約因素。發(fā)展不平衡同樣是未來相當長一段時期，我國全面推進依法治國、建成法治國家面臨的主要問題。我國法治建設除了要著力解決法治發(fā)展的區(qū)域性不平衡，還要著眼于法治系統(tǒng)的組成結構，努力化解立法、行政、司法間、中央與地方間以及國家與社會間的不平衡。為此，應當從橫向和縱向兩大維度，對法治系統(tǒng)構成間的關系加以調適和改進，注重各組成部分間權限劃分、關聯互動等方面的制度設計，還要樹立法治供給的競爭、多元和互補的理念，推動建成結構科學、功能補缺、協同增效的法治供給體系。

一、法治發(fā)展不平衡的概念和內涵

探究法治不平衡概念，首先要對平衡這一概念的意義予以剖析。哲學上的平衡概念是指體系內各矛盾構成之間以及體系與外部環(huán)境要素之間的對立統(tǒng)一。[1]心理學的平衡概念表現為動態(tài)變化進程中主體能動補償與外界干擾而形成的穩(wěn)定狀態(tài)。[2]165經濟學中的平衡則強調產業(yè)結構分布和產業(yè)區(qū)域分布在份額和規(guī)模上的相當與均衡。[3]生態(tài)學更是注重平衡視角的研究，生態(tài)平衡是以物質循環(huán)和能量轉換而達成系統(tǒng)結構與功能上的相互制約和協調發(fā)展。[4]歸結這些定義，平衡概念意味著系統(tǒng)在內生演進及與外部環(huán)境交互中所形成的變化與適應、持守與革新、吸納與揚棄的過程中保持形態(tài)穩(wěn)定及結構均衡的狀態(tài)。而不平衡則意味著系統(tǒng)對內部變化及外部影響的難以適應，系統(tǒng)構成間呈現不同步、不協調，以及系統(tǒng)在運行機理上的紊亂和失調。

結合平衡概念多種視角的解析，法治發(fā)展的不平衡意味著法治系統(tǒng)不適應環(huán)境的新變化，法治系統(tǒng)內部矛盾難以有效調適而達成穩(wěn)定，法治系統(tǒng)各組成部分沒有實現同步均衡發(fā)展。法治不平衡進而可以被理解為法治建設進程及法治文明程度在地理區(qū)域、系統(tǒng)構成之間的差距，以及由這種差距而表現出的不匹配和不協調的狀態(tài)。法治不平衡具有常態(tài)性、空間性和結構性的特征，這些特征分別對應于法治系統(tǒng)構成的矛盾形態(tài)、法治系統(tǒng)現實分布形態(tài)以及法治系統(tǒng)內容的分化形態(tài)。

(一)法治發(fā)展不平衡的常態(tài)性

平衡與不平衡是矛盾對立統(tǒng)一在事物結構與形態(tài)上的具體表現。列寧指出，平衡產生于矛盾不平衡的常態(tài)性，“我坦率地說：平衡(或適應)是理論‘假定’的，事實上，它‘經常被破壞著’”。[5]566毛澤東亦指出，平衡在事物矛盾演進過程中是暫時的，平衡“就是矛盾的暫時的相對的統(tǒng)一”。[6]375法治建設領域中的不平衡現象，是經濟社會不平衡的反映，其產生根源可以歸結為經濟發(fā)展水平、社會結構、歷史進程、文化傳統(tǒng)和地理環(huán)境等因素的影響。[7]不平衡本身具有常態(tài)性，法治建設條件及所處環(huán)境的差異性和這種差異的恒定性，決定了法治發(fā)展始終處于不平衡狀態(tài)。

(二)法治發(fā)展不平衡的空間性

法治發(fā)展處在一定的時空環(huán)境中，法治不平衡始終表現為空間樣態(tài)的不平衡，即不同區(qū)域法治發(fā)展量、質、效水平的差異。法治的不平衡性展現為法治的內容、方法、進度等方面的地方性差異。[8]空間維度內的法治不平衡包括城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的不平衡。諸如，當前中國仍面臨著的發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)間法治的不平衡；[9]東、中、西部法律服務水平的差異，典型的是法律從業(yè)人員豐?；蜇毞Φ臓顩r，構成中西法治不平衡的主要表現。[10]普遍認為，東部地區(qū)法治環(huán)境明顯優(yōu)于中西部地區(qū)法治環(huán)境，三大區(qū)域板塊間有著較大的不平衡。[11]

(三)法治發(fā)展不平衡的結構性

法治系統(tǒng)諸構成內容相區(qū)分及相交互，形成法治系統(tǒng)結構化的面貌。法治系統(tǒng)結構化的展現，在多視角下涵蓋了立法、行政、司法的結構，也涵蓋了法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障的結構。同時，法治系統(tǒng)也包括了法治的國家構成和法治的社會構成，二者締造法治整體格局中二元結構。[12]還有研究者提出分析法治結構的三個視角，即地方法與國家法的視角、實體法與程序法的視角以及軟法與硬法的視角，他們于不同的角度將法治系統(tǒng)結構化。[13]在這種結構化視角下，法治的不平衡現象就涵蓋了國家權力配給與公民權利保障間的不平衡、黨與國家機關權力配置的不平衡、公共安全保護與人身自由保障不平衡，以及權利體系內公民政治、經濟、社會權利間的不平衡。[14]

二、法治發(fā)展不平衡的主要表現

當前法治的不平衡分為縱向、橫向兩個方面，縱向表現為中央與地方法治發(fā)展的不平衡，橫向表現為立法、行政與司法各支系法治發(fā)展的不平衡，以及每一支系內各部門間法治發(fā)展的不平衡等。在法治更為細微的構成層面，不平衡現象也有多種表現形式。在立法方面，不僅有中央、省及地市立法的不平衡，在同一層級的立法制度構成中，立法需求征集、立法論證、立法反饋等多流程之間也存在著不平衡。國家與社會協同推進法治發(fā)展的進程中，我國法治還面臨著國家法治與社會法治的不平衡，政治體與社會體間的法治發(fā)展不均衡，以及法治政府與法治社會的不相協調。[15]

(一)立法、行政、司法間發(fā)展不平衡

以立法、行政、司法的結構化思路來分析，我國以往法治實踐奉行的是形式的立法中心主義，但在實際運行過程中卻是以行政為中心，立法、行政、司法三者存在結構性失衡。首先，立法形式受到重視。改革開放以來對健全完善法制體系的追求，促成大量法律法規(guī)的出臺，成文法規(guī)在較短的時間內大量增加。多個研究將此種現象歸結為“立法中心主義”。(1)見：陳興良.案例指導制度的法理考察[J].法制與社會發(fā)展，2012，(03)；江必新.嚴格依法辦事：經由形式正義的實質法治觀[J].法學研究，2013，(06)；張衛(wèi)平.對民事訴訟法學貧困化的思索[J].清華法學，2014，(02)；翟國強.中國語境下的“憲法實施”：一項概念史的考察[J].中國法學，2016，(02)。我國立法體制雖然宣告著人大立法權的唯一性、正統(tǒng)性，但事實上行政與司法分支均分享了大量的立法權力，這種多分支分布的立法權力的存續(xù)在人大立法權運行邏輯和架構中難以自洽，表明立法中心的形式性。從實際法律運作來看，行政部門掌握各類具體細微事項的立法權力，司法部門憑借擬行政的地位獲得政策立法權，立法機關制定法律高度依賴行政部門的動員和推行，黨政主導下的法治推進模式更多地倚重行政力量。在立法、行政及司法的結構化模塊內，行政主導的傳統(tǒng)得到了強化，行政部門主導法規(guī)草案的制定和提請審議，行政立法異常發(fā)達，地方政府的紅頭文件效力居高。多年來，立法形式化的問題在理論界及實務界得到諸多討論，立法地位及功能薄弱的問題也有大量論證和闡釋(2)諸如：秦小建.立法程序約束的形式化[J].法學，2017，(06)；馬長山.形式化立法背后的部門利益法律化[J].國家檢察官學院學報，2015，(01)；楊海坤.立法聽證制度的形式化問題[J].法學雜志，2013，(10)等。。關鍵還在于，司法在法治體系中的權威及其應有的權能尚未得到完全的確立。司法難以補足立法缺失及規(guī)制立法失誤，且司法難以有效節(jié)制行政。多年來的有關行政訴訟的實踐及研究表明，司法監(jiān)督及制約行政還存在多方面的障礙。立法、行政、司法間的結構性失衡，表明其所依據的人民代表大會制度下的權力分工理論，在理論自洽、實踐應對等方面還有待進一步改革和完善。

(二)中央地方間發(fā)展不平衡問題

法治供給結構在立體層面可以劃分為中央法治供給與地方法治供給。我國中央與地方間基于憲法設計而在中央、省及直轄市、設區(qū)的市間就立法及其實施形成了層級分工。這一模式具有單一制國家立法及其法律實施體制的特征，即結構上的層次清晰和線條明快，但它同時也暴露出內在機理的紊亂，包括立法中的頭重腳輕現象——偏重于中央立法，而地方立法則空洞化，中央立法內容擴張，過度擠占及篡奪了地方立法，導致地方立法缺乏實質內容，立法重復、立法復制等地方立法缺乏特色的問題較為突出。德國等大陸法國家普遍存在這一問題，在這些國家，中央立法要占到國家立法總量的大部分，這與貼近實際、重心下移的立法內在規(guī)律并不相符。[16]265-266國外實踐表明，單一集中立法時常受到民主多變多樣性訴求的沖擊，導致立法變動不居和循環(huán)往復，高度集中的立法體制難以適應差異化地方實際和多樣化的公眾法治訴求。我國近年來通過設區(qū)的市的立法權限的設計，某種程度上改革及矯正了這一弊端。但是，國家立法在層級上的結構性失衡依然十分明顯，中央立法過度調整和不當干預造成立法單一化及缺乏地方適應性，地方立法自主性及特色不足，同時也導致立法創(chuàng)新的困難。在行政與司法方面，中央與地方層級間也暴露出結構機理的紊亂和結構性的失衡。以案值或影響為標準進行的行政和司法層級間職權的劃分，實質是將中央、省等高層級機構應當履行的執(zhí)法及司法職責，通過法律的形式向低層級機構加以隱性的委托，高層級推卸自身職責，既與人大制度的政治架構邏輯相悖，也與分灶財政的體制不相符合，造成執(zhí)法及司法權能倒掛，地方執(zhí)法及司法在案件辦理、人財物分配等方面不相匹配。

(三)國家社會間發(fā)展不平衡

基于國家與社會二元結構劃分，法治在政府與民間兩大領域也存在著發(fā)展的不平衡。包括過于強調及偏重政治國家在法治供給中的地位和角色，而忽視社會諸領域在法治供給中的重要作用；國家過度干預社會自治，本該由個體間運用契約手段調整的事項過多地納入國家強制調整；強制性的制度供給過多過濫，自發(fā)性制度供給領域受到限制且機理發(fā)揮不足；國家法與民間法之間缺乏調適，國家立法缺乏公民參與，立法協商及討論不足。這一問題在規(guī)則供給和規(guī)則實施的角度也可以得到認識。首先，規(guī)則供給方面，過于注重國家單一主體立法及單邊輸出立法，基層自治、社會自治領域中的規(guī)則供給缺失；其次，規(guī)則實施方面，強調執(zhí)法由政府主導的單邊性、強制性，忽視面向社會的協商性、服務性；專群結合法治戰(zhàn)略中群眾參與及群眾力量重視不夠；司法專業(yè)化發(fā)展過度，陪審參與形式化，庭審形式化；[17]以及調解、仲裁的國家化。

三、推動法治平衡發(fā)展的兩大維度

法治系統(tǒng)在橫向和縱向兩大維度的平衡發(fā)展，關鍵是要確立多中心的發(fā)展理念，構建多元、競爭、交互關系的扁平化法治架構。對于立法、行政、司法三大構成而言，要改革代議制機構單一中心立法供給設計，明確行政機構法治供給的定位，強化司法機構法治供給的權能；對于國家與社會二元結構而言，要大力培育社會自主性及示范性立法，加強在調解、仲裁等領域的社會法規(guī)范供給，建設國家法與社會法互補、協同、增效的法治格局。法治縱向層級間平衡關系的構筑，要求厘定各層級間的差異性，明確各層級的職能定位，同時，又合理地確定交叉領域，在權利救濟領域形成競爭性的運行機制。

(一)解決橫向不平衡問題

法治系統(tǒng)橫向維度涵蓋了法治內部分工系統(tǒng)和法治空間分布系統(tǒng)，法治在橫向維度的不平衡表現在立法、行政及司法間的不平衡，以及法治建設區(qū)域布局的不平衡。解決立法、行政、司法間的不平衡，要著力于契合法治運行內生邏輯和機理，消除法治系統(tǒng)諸構成間的不當權力關系配置，發(fā)揮各構成在規(guī)則創(chuàng)制、法治實施和法治監(jiān)督方面的優(yōu)勢和潛能。而解決法治區(qū)域布局的不平衡，則首先要界定并區(qū)分區(qū)域間的不平衡性與差異性兩大概念，一方面，正視差異的自然性和長期性，保護法治的地方探索和制度創(chuàng)新，另一方面，致力于推動形成地方間自主協同的良性格局，并且構建針對不平衡的彌補和糾偏機制。

作為通行的法治系統(tǒng)的橫向組成，立法、行政、司法三構成間在法治建設中達成平衡，關鍵在于貫徹多中心發(fā)展方針，打破單一中心性。以往代議制機關在規(guī)則創(chuàng)制中常常居于壟斷性的地位，代議制立法完全籠罩了行政及司法系統(tǒng)的規(guī)則供給，帶來法治供給內在機理的紊亂。因為違背了法治供給的內在運行邏輯，代議制立法不得不大量依靠擬制性的委托及授權機制，將不該做、做不好、做不到位的立法事項交由行政及司法系統(tǒng)完成，以便達成適應性的法治規(guī)則供給，這造成立法權威及其定位的虛偽性。以往基于人民主權理論的代議制立法設計，過于凸顯這一機構的全域性和全能性，而忽略了代議制立法運行機制的缺陷及不足，導致對代議制立法的缺點及不當后果估量不足，因而也無法通過其他規(guī)則創(chuàng)制渠道對其缺陷加以彌補。[18]就我國的實際情況來說，立法單一中心性設計的形式性，一方面表現在代議制立法被賦予神圣性，負責向國家各系統(tǒng)輸出抽象原則及規(guī)則，并負責監(jiān)管國家各系統(tǒng)的規(guī)則輸出；另一方面，通過擬制性的委托或授權，行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)大量行使立法職能，實際規(guī)則運行過程中，代議制機關規(guī)則監(jiān)管功能弱化，而行政系統(tǒng)的規(guī)則創(chuàng)制趨于發(fā)達，低位階部門規(guī)則或紅頭文件規(guī)則因較少受到監(jiān)管規(guī)制而發(fā)揮實際的調整效力。

我國代議制立法的單一中心設計有表面性，它已經為法治運行的現實所突破，在實際狀態(tài)上呈現出多元立法、多渠道運行的狀況。法治內在機理雖頑強照射于現實，但卻受到來自立法中心性正式制度設計的干擾，使國家立法系統(tǒng)表現出內部紊亂。主要表現在：法治供給系統(tǒng)中的權利維護部分發(fā)育不足，代議制機構權利立法不夠，在涉及剝奪人身權利、財產權利的大量事項上，立法協商及立法保障不力，行政機構權利立法內生動力不足，注重強化本機構管理權力而非保障權利，而司法機構維護權利的權能不夠，地位獨立性及裁判手段缺失，行政系統(tǒng)部門規(guī)章及紅頭文件侵權的現象得不到代議制機構的有力規(guī)制以及司法機構的有力監(jiān)督；行政系統(tǒng)立法功能異常發(fā)達，在治安拘留、稅收等剝奪性事項方面享有實際的規(guī)則創(chuàng)制與實施的主導權；[19]司法裁判渠道的規(guī)則創(chuàng)制薄弱，而司法行政化方式的規(guī)則創(chuàng)制發(fā)達，導致司法規(guī)則創(chuàng)制異化，司法系統(tǒng)無法通過實際裁判糾正立法規(guī)則及行政規(guī)則的不當、不適，法治正義進程受到延誤。規(guī)則供給的長級化、長距化，使得司法裁判中遇到的大量實際問題得不到及時有效的規(guī)則供給，公眾的法治訴求在近距離環(huán)節(jié)的保障并不充分。

解決立法、行政、司法在法治建設體系中的不平衡，要著眼于明晰三者在法治架構中的職能定位，分別明確行政系統(tǒng)法治供給的效率性定位、代議制系統(tǒng)法治供給的權利保障定位，以及司法系統(tǒng)法治供給的裁判性定位?；谛市枰肮芸仫L險的要求，應當賦予行政系統(tǒng)先行創(chuàng)制規(guī)則的權力，同時，明確剝奪性事項保留原則，由代議制機構行使權利立法的職能，在剝奪人身自由、財產等重要事項方面強化協商和議決。同時，賦予司法機構通過案件裁判對行政系統(tǒng)規(guī)則及司法系統(tǒng)規(guī)則進行調適、糾正的權力，矯正二者在規(guī)則創(chuàng)制中的不適、滯后、缺漏以及失當現象。

同時，法治系統(tǒng)橫向構成在區(qū)域空間中展現為多區(qū)域、板塊性的法治單元。解決法治橫向的不平衡，首先要將不平衡性與區(qū)域地方法治發(fā)展的差異性相區(qū)分。各地方經濟社會現狀以及公眾需要與偏好的不同，決定各地方法治建設必然呈現出差異性，而基于地方事務探索的復雜性、長期性和漸進性，不同地方條件下的法治差異必將長久存在。區(qū)域間的不同是天然的、必然的，貫穿于長久而沒有終點的人類進化進程中，發(fā)展的差異性并不代表發(fā)展的先進落后或者好壞優(yōu)劣。而解決法治區(qū)域空間維度中的不平衡，就是要解決法治區(qū)域間的好壞優(yōu)劣問題。為此，要拓展區(qū)域間自主性的法治協同，通過區(qū)域間的自主交流和協商，發(fā)展保障便利和有效交往的協同性規(guī)則，同時，要著力解決地方侵權問題，發(fā)展縱向規(guī)則供給，通過統(tǒng)一規(guī)則的制定和實施，解決地方性治理中出現的問題，強化人口跨區(qū)域頻繁流動環(huán)境中的權利保障。

解決法治在政治國家領域與市民社會領域二元結構中的不平衡，在法治供給的視角下，就是要糾正國家作為法治供給單一主體的思路，糾正國家立法記載作為法規(guī)范存在要件的認識，確立國家與社會多元供給的理念。事實上，在國家正式成文立法記載之外，社會領域還分布著大量的法規(guī)范，它們統(tǒng)合于整體的法秩序之內，構成法律適用的重要來源。社會軟法規(guī)范因其規(guī)范、指引和約束功能而成為公共治理的重要依據。[20]國家與社會相配合、相平衡的法治供給不僅表現在立法、行政、司法諸環(huán)節(jié)系統(tǒng)性地聽取社會意見，吸收公眾參與到法治產品的供給進程中，還表現在發(fā)展多種形式的社會自治性規(guī)則供給，開展社會自發(fā)渠道的示范性立法，發(fā)展社會性的調解領域立法、仲裁領域立法。一直以來，在缺乏統(tǒng)一主權管制的條件下，國際上在雙邊及多邊領域就民商事、仲裁等方面制定大量示范性的立法，它們成為推進當前社會領域法治供給的重要參照。

(二)解決縱向不平衡問題

解決縱向維度下法治發(fā)展的不平衡，首先要求對縱向層級關系加以厘清，明確各自的職能定位以及相互間關系?？v向層級設置有著與區(qū)域空間范圍及其事務相關性范圍相適應的內在邏輯。公共事務治理往往與區(qū)域單元范圍及其人員群體規(guī)模相關聯，即與縣域或省域民眾相關的事務，由該縣域或該省域的民眾來行使治理權力，“只與幾個人有關的事情，只能由那幾個人來決定；只與個人有關的事情也只能由那個人單獨決定”。[21]152與地方自治事務相對應的地方自治權，不受來自縱向層級的干涉。以往高層級權力寬泛、并對低層級各領域事務實施普遍干預的現象，需要在厘清地方自治權力和縱向層級監(jiān)管權力的基礎上加以矯正。地方治理要擁有實質性的權能處理地方性事務，并就近向公眾提供公共服務，縱向層級不對地方區(qū)域的治理給予不當的干涉?！凹偃缢麄兏缮娴貐^(qū)公社和個人的利益，那這是越權?！盵21]153

除了對各層級治理事務的范圍及其內容加以厘定以外，還要縱向上對下層級間的監(jiān)管方式予以明確?，F代治理層級搭建及其相互間關系的調適，是以法律為中介和載體的，各層級間職權關系及相互間聯系由法律界定，縱向層級實施監(jiān)管主要通過立法、行政、司法三大渠道，即通過有著廣泛區(qū)域代表和群體代表的代議制機構所制定的法律，通過效力范圍擴大了的行政、立法和執(zhí)法機構，以及通過跨越地方行政區(qū)劃單元設置并開展獨立裁判的司法機構。它排除了通過人事任免、政策訓導及責任督導來實施的縱向層級間的整合，也排除了通過人的控制、財政經費的控制以及責任的控制所形成的非法治性的層級間的控制?？v向層級通過立法、行政、司法的整合性治理，表現為通過立法對范圍和規(guī)模擴大了的公共事務予以調整，對跨區(qū)域流動頻繁環(huán)境下的個體權利保障予以規(guī)定，就剝奪性事項在更大范圍和規(guī)模的公眾及代表之間進行討論和協商，使立法對權利的剝奪謹慎進行以達成公義的程度；在行政方面，則是設置跨越各區(qū)域單元的執(zhí)法機構，糾正及懲治區(qū)域單元內的違法行為，推進法律的統(tǒng)一實施；在司法方面，建設跨地方行政區(qū)劃的法院機構，抑制地方板塊化司法的中立性風險，創(chuàng)造更具超脫性的司法平臺，為權利提供進一步的救濟。

法治縱向層級間平衡體制的構建，以扁平化為重要指針，通過壓縮不必要的管理層級和環(huán)節(jié)，減少供給與需求之間的距離，提升法治服務供給的效率。扁平化的法治供給以重心下移、重心前移為結構特征，即法治供給機制的設計是貼近于法治需要發(fā)生的前端位置和初始環(huán)節(jié)。在需求產生的微小單位內，法治供給機制便予以及時的反饋和應對，包括相關訴求得到快速有效的吸納，相關投訴或起訴得到快捷的受理和處理。并且法治相關保障舉措和資源配置是與這種結構相匹配的，即應對及處理公眾法律訴求的人才、設施、資金投入等，都集中于訴求產生之初端，在投訴或者起訴提起的近距離內，都得到專門設施、專業(yè)人才的受理和處置。從而，使優(yōu)質高效的資源著力于需求初始環(huán)節(jié)的處理，保證各類法治需要在初訪、初訴階段便得到受理和解決。

形成平衡化的法治供給架構，要確立直接供給的原則，盡量減少長環(huán)節(jié)供給和長距離供給，以及減少委托供給等間接性供給。當前，國內外普遍存在的重訪重訴現象，帶有自上而下的結構建構性，是金字塔型架構運行邏輯的反映。[22]法治供給層級間直接面向公眾需求的供給，有利于壓縮層級結構的空間距離，使法治層級展現平行競爭關系，進而可以矯正供給結構不適，促使服務質效增加。這體現在，多層級立法、行政及司法系統(tǒng)均要面向公眾法治需求，直接聽取公眾意見并反饋公眾訴求。高層級立法不僅有選舉代表的參與，更要直接面向公眾，貼近公眾法治需要開展立法活動。在行政及司法系統(tǒng)，要改革按照案件標的額進行層級劃分的傳統(tǒng)做法，糾正案件受理領域中的金字塔型結構，各層級行政及司法系統(tǒng)均彰顯對公眾服務負責的政治倫理，面向公眾直接予以執(zhí)法反饋及提供司法服務，治理層級間共同面向不特定個體權利保障的命題，展開具有平行性制度及其績效的競爭。