于雪麗

（重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測院，重慶401121）

2015年9月中共中央國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要樹立綠水青山就是金山銀山的理念，必須保護(hù)森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)，要求構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，統(tǒng)一土地分類標(biāo)準(zhǔn)。2019年5月中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確提出“修訂完善國土資源現(xiàn)狀調(diào)查和國土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)”。自然資源分類是國土空間規(guī)劃和管理的前提，有必要對現(xiàn)行自然資源分類體系進(jìn)行梳理分析和系統(tǒng)重構(gòu)。王文玉[1]、張鳳榮[2]等對自然資源分類體系分別從確權(quán)登記、部門職責(zé)整合等視角進(jìn)行了剖析與探討，本文在前人研究的基礎(chǔ)上，以面向國土空間規(guī)劃本底調(diào)查的角度，著重梳理分析現(xiàn)行自然資源分類體系現(xiàn)狀與問題，提出分類重構(gòu)的建議。

1 自然資源分類體系現(xiàn)狀

我國由于歷史原因按照部門來管理各類自然資源，原國土、城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門根據(jù)各自的職能分工和管理需求制定了不同的資源調(diào)查、規(guī)劃分類體系，分別適用于各類自然資源與國土空間的調(diào)查、規(guī)劃、審批、監(jiān)管等，歸納起來主要包括土地利用分類體系、城鄉(xiāng)規(guī)劃分類體系、農(nóng)林資源調(diào)查規(guī)劃分類體系等。

1.1 土地利用分類體系

原國土資源管理部門按照土地的用途對土地進(jìn)行分類，中華人民共和國土地管理法依據(jù)土地用途把土地分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地3個(gè)一級類，主要適用于土地利用規(guī)劃和管理；《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）依據(jù)土地的利用方式、用途、經(jīng)營特點(diǎn)和覆蓋特征等因素，按照主要用途對土地利用類型進(jìn)行劃分，采用一級二級兩個(gè)層次的分類體系，共分為12個(gè)一級類、73個(gè)二級類，適用于土地調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、評價(jià)、統(tǒng)計(jì)、登記及信息化管理等；土地利用總體規(guī)劃分類將土地規(guī)劃用途歸納為三級分類體系：一級類3個(gè)，二級類10個(gè)，三級類25個(gè)，該分類體系是在土地利用現(xiàn)狀分類的基礎(chǔ)上，將有關(guān)地類進(jìn)行歸并或調(diào)整所形成的土地規(guī)劃用途分類，適用于各級土地利用總體規(guī)劃編制。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃分類體系

城鄉(xiāng)規(guī)劃分類體系按照土地使用的主要性質(zhì)來對土地進(jìn)行分類，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137-2011）包涵城鄉(xiāng)用地分類和城市建設(shè)用地分類，城鄉(xiāng)用地分類共分為2 大類（建設(shè)用地和非建設(shè)用地）、9 中類、14 小類，城市建設(shè)用地共分為8 大類、35 中類、43 小類，適用于城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制、用地統(tǒng)計(jì)和用地管理；《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50188-2007）將鎮(zhèn)用地分為9 大類、30 小類，9 大類包括“居住用地”、“公共設(shè)施用地”、“生產(chǎn)設(shè)施用地”、“倉儲用地”、“對外交通用地”，適用于鎮(zhèn)規(guī)劃的編制；《村莊規(guī)劃用地分類指南》將村莊規(guī)劃用地分為3 大類（村莊建設(shè)用地、非村莊建設(shè)用地、非建設(shè)用地）、10 中類、15 小類；為適應(yīng)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、利用、管理、發(fā)展的需要，《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB 50298-1999）按照土地使用的主導(dǎo)性質(zhì)將風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地利用類型劃分為：風(fēng)景游賞用地、游覽設(shè)施用地、居民社會用地、交通與工程用地、林地、園地、耕地、草地、水域、滯留用地10 大類和50個(gè)中類；為滿足我國綠地的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理，《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 85-2002），以綠地的主要功能和用途作為分類的依據(jù)，將綠地分為大類、中類、小類三個(gè)層次，共5 大類、13 中類、11小類。

1.3 農(nóng)林資源調(diào)查規(guī)劃分類體系

原林業(yè)、農(nóng)業(yè)管理部門按照林地、濕地、草地等的主要用途、覆蓋特征、地貌特征、植被類型等對林地、草地等資源進(jìn)行分類，《中華人民共和國森林法》（1984年）依據(jù)主要用途把森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林五大類；為便于在全國范圍內(nèi)進(jìn)行森林資源調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、規(guī)劃設(shè)計(jì)和經(jīng)營管理等林業(yè)活動，《林地分類》（LY/T 1812-2009）以林地的覆蓋類型分類為主、林地規(guī)劃利用分類為輔將林地劃分為8個(gè)一級類（包括有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、無立木林地、宜林地、輔助生產(chǎn)林地）、13個(gè)二級類；為掌握全國森林資源及其生態(tài)狀況的現(xiàn)狀與動態(tài)，國家林業(yè)局制定了《國家森林資源連續(xù)清查技術(shù)規(guī)定》（2014），根據(jù)土地的覆蓋和利用狀況綜合劃定土地類型，將土地劃分2個(gè)一級類（林地和非林地），其中林地劃分為8個(gè)二級類和13個(gè)三級類；《濕地分類》（GB/T 24708-2009）適用于濕地的綜合調(diào)查、監(jiān)測、管理、評價(jià)和保護(hù)規(guī)劃，綜合考慮濕地成因、地貌類型、水文特征、植被類型將濕地分為三級：一級按成因分為自然濕地和人工濕地，自然濕地分為4個(gè)二級類、30個(gè)三級類，人工濕地分為12個(gè)二級類；為統(tǒng)一草地資源調(diào)查，草地資源分類系統(tǒng)按類、亞類、組、型4個(gè)分類級，將覆蓋全國的天然草地劃分為18個(gè)類、21個(gè)亞類、128個(gè)組、813個(gè)型。

2 現(xiàn)行自然資源分類體系存在的不足

根據(jù)上述對我國現(xiàn)行自然資源分類體系進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)各分類體系均有各自獨(dú)立的分類標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，土地利用分類體系主要強(qiáng)調(diào)土地的自然、社會、經(jīng)濟(jì)綜合屬性，城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類體系側(cè)重土地社會經(jīng)濟(jì)屬性，農(nóng)林等部門分類體系側(cè)重自然屬性[3]。

2.1 主要以資源開發(fā)利用為導(dǎo)向，生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向不突出

現(xiàn)行用地分類體系未將自然生態(tài)用地單獨(dú)列為與農(nóng)用地、建設(shè)用地同一層級的地類，而是將其粗略地歸入農(nóng)用地、其他土地、非建設(shè)用地中。一方面表現(xiàn)在對河流山川等自然生態(tài)用地的劃分，土地規(guī)劃分類將河流、湖泊、灘涂、沼澤、沙地、裸地等用地歸入其他土地中，并且這類土地對應(yīng)土地管理法中的“未利用地”，被當(dāng)做有待開發(fā)的資源且轉(zhuǎn)作他用不需要審批，容易導(dǎo)致未利用地中的自然生態(tài)用地得不到有效保護(hù)[4]；城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類以土地使用的主要性質(zhì)劃分地類，重點(diǎn)對建設(shè)用地進(jìn)行了細(xì)分，將河流、湖泊和林地等自然生態(tài)用地分別歸入其它非建設(shè)用地下的二級地類水域、農(nóng)林用地中，并且沒有進(jìn)行細(xì)分。另一方面現(xiàn)行規(guī)劃分類對林地、綠地的生態(tài)功能考慮也不充分，土地規(guī)劃用途分類對林地的劃分不夠細(xì)致，并且未區(qū)分經(jīng)濟(jì)林與生態(tài)林，將所有林地歸入具有生產(chǎn)功能的“農(nóng)用地”，未凸顯林地的生態(tài)功能。城市建設(shè)用地分類對城市建設(shè)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系考慮不足，“公園綠地”、“防護(hù)綠地”具有生態(tài)功能的土地歸為建設(shè)用地不符合地類功能。

2.2 各分類體系之間銜接不充分，不適應(yīng)自然資源統(tǒng)一管理

一是各分類標(biāo)準(zhǔn)由各部門相對獨(dú)立的制定，分類依據(jù)、原則不同，適用范圍不同。土地規(guī)劃用途分類依據(jù)土地利用方式、用途分類，城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類主要依據(jù)土地的社會功能劃分地類，而林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門的林地、濕地、草地分類主要依據(jù)資源的自然屬性分類，各分類體系分別適用于相應(yīng)的土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等不同規(guī)劃的編制工作。二是各分類標(biāo)準(zhǔn)之間存在矛盾沖突，土地規(guī)劃用途分類與林業(yè)分類中“林地”含義不一致，原國土部門與林業(yè)部門對林地的認(rèn)定方式不同，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃中的林地與林地保護(hù)利用規(guī)劃中的林地范圍、面積不一致，以致管理過程中存在諸多矛盾。土地規(guī)劃用途分類與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類中的“特殊用地”、“采礦用地”、“交通用地”等含義也不同。

2.3 分類粗略，與今后差異化、精細(xì)化管理的要求存在差距

現(xiàn)行自然資源分類體系中土地用途分類與城鄉(xiāng)規(guī)劃用途分類雖然覆蓋全域全類型國土空間，但分類各有側(cè)重點(diǎn)，兩分類體系仍存在不足之處，尚不能滿足今后土地的差異化、精細(xì)化管理。一是分類體系較為粗略，分類層級少，不能適應(yīng)土地差異化管理，土地規(guī)劃用途分類主要從農(nóng)用地開發(fā)利用與耕地保護(hù)的角度出發(fā)，對農(nóng)用地劃分較為細(xì)致，對城鎮(zhèn)、村建設(shè)用地以及林地、濕地、草地、水域等自然生態(tài)用地分類較為粗略，分類層級較少；城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類重點(diǎn)關(guān)注城市建設(shè)用地的開發(fā)，對城市內(nèi)部用地分類較為細(xì)致，對農(nóng)用地、自然生態(tài)用地劃分較為粗略。二是部分地類細(xì)化不足，不能適應(yīng)土地的精細(xì)化管理，雖然土地規(guī)劃用途分類與城市建設(shè)用地分類分別重點(diǎn)對農(nóng)用地、城市建設(shè)用地進(jìn)行了細(xì)分，但是仍不能滿足精細(xì)化、多元化的管理需求，如土地規(guī)劃用途分類中耕地未體現(xiàn)質(zhì)量等別屬性，城市建設(shè)用地分類對產(chǎn)業(yè)用地的劃分體現(xiàn)不了企業(yè)研發(fā)中心、科技孵化園等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地，無法滿足新時(shí)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化對國土空間規(guī)劃與管理提出的新要求。

3 新時(shí)代構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源分類體系建議

3.1 凸顯自然生態(tài)用地分類

將“生態(tài)用地”提到與“農(nóng)用地”、“建設(shè)用地”并列的一級地類，將自然資源分類體系分為“農(nóng)用地”、“建設(shè)用地”、“生態(tài)用地”三大類。生態(tài)用地下二級地類包括水域、荒地、生態(tài)林地、生態(tài)草地，將林地、草地區(qū)分生態(tài)與農(nóng)業(yè)用途，將紅樹林等生態(tài)林地以及沼澤草地等生態(tài)草地歸入生態(tài)用地。同時(shí)，將用材林等經(jīng)濟(jì)林、牧草地歸入農(nóng)用地。

3.2 整合現(xiàn)行自然資源分類體系

整合土地用途分類體系與城鄉(xiāng)規(guī)劃分類體系，健全農(nóng)用地與建設(shè)用地分類結(jié)構(gòu)。農(nóng)用地以土地利用現(xiàn)狀分類為基礎(chǔ)，二級地類分為耕地、園地、經(jīng)濟(jì)林地、牧草地、設(shè)施農(nóng)用地等。建設(shè)用地以城鄉(xiāng)規(guī)劃用途分類為基礎(chǔ)，吸收土地利用現(xiàn)狀分類體系中對特殊用地、交通運(yùn)輸用地、公園與綠地等地類的內(nèi)涵，如對建設(shè)用地分類進(jìn)行補(bǔ)充與細(xì)化，將具有公共服務(wù)性質(zhì)的綠地與廣場用地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地歸入公共管理與公共服務(wù)用地；交通用地根據(jù)其用途與形式，綜合考慮城市與鄉(xiāng)村，劃分為10個(gè)三級類，包括鐵路、公路、機(jī)場、港口碼頭、軌道交通、城市道路、鄉(xiāng)村道路等；特殊用地以土地利用現(xiàn)狀分類為基礎(chǔ)分為軍事設(shè)施用地、使領(lǐng)館用地、監(jiān)教場所用地、宗教用地、殯葬用地5個(gè)三級類。

3.3 細(xì)化分類，增加分類層級

為適應(yīng)精細(xì)化、多元化管理需要，細(xì)化三級地類，形成四級分類。如耕地充分考慮耕地質(zhì)量等別評價(jià)，將水田、水澆地、旱地分別按照質(zhì)量等別進(jìn)行細(xì)化，園地、林地、牧草地、設(shè)施農(nóng)用地參考國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類進(jìn)行細(xì)化，建設(shè)用地分類在城鄉(xiāng)用地分類與城市建設(shè)用地分類基礎(chǔ)上按照其內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，并適當(dāng)增加新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地以適應(yīng)差異化、精細(xì)化管理的要求，如公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)用地中增加新能源充電設(shè)施用地。