李 丹

《中華人民共和國民法典(草案)》(下文簡稱《民法典草案》)三審稿第1232條擬規(guī)定：“侵權(quán)人故意違反國家規(guī)定污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償?！痹摋l款對嚴(yán)懲環(huán)境違法行為無疑是有益的。但由于我國環(huán)境權(quán)益的規(guī)范體系尚不完善，導(dǎo)致環(huán)境損害懲罰性賠償制度存在賠償權(quán)利主體和被侵犯權(quán)益客體范圍不明的爭議，即“被侵權(quán)人”是僅指受到環(huán)境損害的普通民事主體，還是包括維護(hù)環(huán)境公共利益的政府、檢察院和社會組織在內(nèi)？“相應(yīng)的”是僅指人身損害、財產(chǎn)損害，還是包括生態(tài)環(huán)境損害在內(nèi)？對該條款的準(zhǔn)確理解，取決于如何界定環(huán)境損害懲罰性賠償?shù)臋?quán)利主體，其所涉及的實(shí)質(zhì)問題在于，我國對環(huán)境公共利益的保護(hù)是采取公法路徑還是私法路徑，是否需要通過私法路徑來彌補(bǔ)公法保護(hù)環(huán)境公共利益的不足。

一、 環(huán)境損害懲罰性賠償請求權(quán)主體的可能性分析

根據(jù)我國現(xiàn)有法律和政策的規(guī)定，污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為可能造成的環(huán)境損害有三種類型，即人身損害、財產(chǎn)損害和生態(tài)環(huán)境損害。①針對人身損害和財產(chǎn)損害可以提起普通的私益訴訟，針對生態(tài)環(huán)境損害可以提起環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟。那么，可能成為環(huán)境損害懲罰性賠償?shù)恼埱髾?quán)主體有三類：一是提起普通環(huán)境侵權(quán)訴訟的特定民事主體；二是提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察院和社會環(huán)保組織；三是提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牡胤秸?/p>

(一)提起普通環(huán)境侵權(quán)訴訟的特定民事主體

根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第65條，“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！蔽廴经h(huán)境被視為環(huán)境侵權(quán)的原因行為而非結(jié)果行為，即損害賠償只是針對人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益被損害的后果進(jìn)行賠償?！睹穹ǖ洳莅浮返?229條規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！贝藯l款增加了另一種破壞生態(tài)的原因行為，并規(guī)定是造成“他人”損害，明確了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任中不包括對生態(tài)環(huán)境本身造成的損害。生態(tài)環(huán)境的公共性、非獨(dú)占性和非排他性使其難以成為個人權(quán)利的客體，因此我國立法中并未直接規(guī)定環(huán)境權(quán)，未將享受良好生態(tài)環(huán)境作為民事主體享有的一項(xiàng)實(shí)體性民事權(quán)利，只賦予公眾享有程序性的環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。立法中將其作為一種利益而非一項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，意味著受到損害的環(huán)境利益需要轉(zhuǎn)換為受到損害的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，才能獲得請求權(quán)基礎(chǔ)，才能得到法律保護(hù)。換言之，根據(jù)我國既有法律規(guī)定，特定民事主體在請求環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償時，其請求權(quán)基礎(chǔ)依然是人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益的損害，而不能擴(kuò)展到對個人享用生態(tài)環(huán)境利益的損害賠償。

(二)提起環(huán)境民事公益訴訟的檢察院和社會組織

根據(jù)《民事訴訟法》第55條和《環(huán)境保護(hù)法》第58條，我國環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體為檢察院和社會組織。建立環(huán)境民事公益訴訟制度旨在通過司法途徑實(shí)現(xiàn)對環(huán)境公共利益的損害救濟(jì)和重大風(fēng)險預(yù)防?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕1號)(下文簡稱《環(huán)境公益訴訟解釋》)第18至22條對環(huán)境民事公益訴訟中原告的訴訟請求做出了規(guī)定。首先，原告可以請求被告承擔(dān)賠償損失的民事責(zé)任，此處的損失是指環(huán)境公共利益的損失，不包括人身、財產(chǎn)受到的損害，對于私益損害賠償訴求需要另行起訴。其次，在環(huán)境民事公益訴訟中，原告可以請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能的損失。再次，當(dāng)原告的請求不足以保護(hù)社會公共利益時，法院可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等請求。對于原告請求恢復(fù)原狀的，法院可以判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境，同時可以確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。并且生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用還包括了制定、實(shí)施修復(fù)方案和監(jiān)測、監(jiān)管等費(fèi)用。

《民法典草案》侵權(quán)責(zé)任編中沒有明確規(guī)定作為環(huán)境公共利益代表的檢察院和社會組織能否以被侵權(quán)人身份請求懲罰性賠償。但從草案條文的順序來看，第1232條的懲罰性賠償條款位于第1234條和第1235條的生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)條款之前；從立法邏輯看，應(yīng)該是補(bǔ)償性賠償在懲罰性賠償之前，不可能先規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償，而后規(guī)定補(bǔ)償性賠償。由此僅從形式上即可推論，檢察院和社會組織不能根據(jù)《民法典草案》侵權(quán)責(zé)任編第1232條請求懲罰性賠償。

(三)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的地方政府

我國建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)始于2015年，2018年起在全國開始試行。目前，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有兩個重要的文件，一是《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(中辦發(fā)〔2017〕68號)(下文簡稱《改革方案》)，二是《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(法釋〔2019〕8號)(下文簡稱《生態(tài)環(huán)境損害賠償解釋》)。根據(jù)這兩個文件的內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境損害是因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成環(huán)境要素和生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。生態(tài)環(huán)境損害賠償是單純針對環(huán)境、生物要素和生態(tài)系統(tǒng)造成損害的賠償，不包括對人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失的賠償?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償解釋》第16條至第18條對環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟的銜接關(guān)系做出了規(guī)定，即在二者互補(bǔ)性的基礎(chǔ)上，賦予生態(tài)損害賠償訴訟優(yōu)先性。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶蜋?quán)利主體，《民法典草案》第1235條規(guī)定了五項(xiàng)范圍，且由國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的組織作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼埱髾?quán)主體，這給目前的國家試點(diǎn)和將來的專門立法留出了空間。

綜上，前述第一類訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)是環(huán)境私人利益，第二、三類訴訟的請求權(quán)基礎(chǔ)是環(huán)境公共利益。筆者認(rèn)為，環(huán)境損害懲罰性賠償制度主要是在遏制環(huán)境違法行為的同時，加強(qiáng)對弱勢受害者的環(huán)境私人利益的賠償，而保護(hù)環(huán)境公共利益的重任應(yīng)當(dāng)主要由公法承擔(dān)。因此，《民法典草案》中環(huán)境損害懲罰性賠償?shù)恼埱髾?quán)主體應(yīng)當(dāng)是第一類主體，而非第二、三類主體。

二、 環(huán)境民事公益訴訟原告不宜提起懲罰性賠償?shù)睦碛?/h2>

(一)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)方式應(yīng)以修復(fù)責(zé)任而非賠償責(zé)任為中心

根據(jù)《環(huán)境公益訴訟解釋》第1條，環(huán)境民事公益訴訟保護(hù)的是環(huán)境公共利益。根據(jù)訴訟理由的不同，可以將其分為救濟(jì)性環(huán)境公益訴訟和預(yù)防性環(huán)境公益訴訟兩大類，即對已經(jīng)損害環(huán)境公共利益行為提起的救濟(jì)性訴訟，以及對可能引發(fā)環(huán)境公共利益損害重大風(fēng)險的行為提起預(yù)防性訴訟。對預(yù)防性環(huán)境公益訴訟而言，因損害尚未發(fā)生，只是存在損害風(fēng)險，根據(jù)無損害即無賠償原則，原告無法請求賠償損失，更遑論懲罰性賠償。對救濟(jì)性環(huán)境公益訴訟而言，應(yīng)建立以修復(fù)責(zé)任為中心的救濟(jì)方式，而非以賠償責(zé)任為中心。

根據(jù)《環(huán)境公益訴訟解釋》第18至24條對環(huán)境民事公益訴訟中原告訴訟請求的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)的追責(zé)方式有預(yù)防性責(zé)任、賠償性責(zé)任和修復(fù)性責(zé)任三類。從環(huán)境效益角度而言，預(yù)防性責(zé)任方式優(yōu)于修復(fù)性責(zé)任方式，修復(fù)性責(zé)任方式優(yōu)于賠償性責(zé)任方式。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的難以恢復(fù)性和不可逆性，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟有其必要性，可以在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之前，從源頭上制止污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，降低生態(tài)環(huán)境修復(fù)的技術(shù)難度和經(jīng)濟(jì)成本；因?yàn)樯鷳B(tài)價值的難以替代性和無價性，在對環(huán)境公共利益進(jìn)行救濟(jì)時，以填補(bǔ)損害為原則的賠償損失方式，難以全面覆蓋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)功能的損害價值；又因以懲罰加害人為目的的懲罰性賠償方式，雖在金錢價值上加重了違法人的負(fù)擔(dān)，但是對于不可逆的生態(tài)環(huán)境功能永久性損害，再多金錢賠償也于生態(tài)環(huán)境本身無補(bǔ)，賠償損失是一種退而求其次的選擇。不過，三種責(zé)任方式在環(huán)境公益訴訟中的適用受到一定的條件限制。預(yù)防性責(zé)任適用于具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為；修復(fù)性責(zé)任方式適用于已經(jīng)損害了社會公共利益，且具有修復(fù)可能性的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為；賠償性責(zé)任方式適用于已經(jīng)損害了社會公共利益的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。

我國立法層面對生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任尚未做出具體規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》第32條只是籠統(tǒng)提出了要建立和完善大氣、水、土壤等修復(fù)制度。雖然《民法總則》一審草案中曾增加“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的民事責(zé)任形式，但最終頒布時第179條還是沒有單列出修復(fù)生態(tài)環(huán)境。筆者對此表示認(rèn)同，不單列修復(fù)責(zé)任形式并不是指恢復(fù)原狀的民事責(zé)任能夠涵蓋修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任，而是因?yàn)閺纳鷳B(tài)環(huán)境功能和服務(wù)的系統(tǒng)性角度出發(fā)，采用一體化方式對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行整體性修復(fù)，這需要以專業(yè)技術(shù)方案為基礎(chǔ)、以行政監(jiān)管為保障才能更好地實(shí)施。因此，不宜在私益環(huán)境訴訟中判決被告承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任，因?yàn)榉稚⑹叫迯?fù)和分割式修復(fù)不僅效率低，且可能有礙生態(tài)系統(tǒng)的整體性。修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟中救濟(jì)環(huán)境公共利益時的主要責(zé)任形式。

我國司法層面對生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的規(guī)定，主要源于最高人民法院的三個司法解釋，具體為《環(huán)境公益訴訟解釋》第20 條、《環(huán)境侵權(quán)解釋》第14 條、《生態(tài)環(huán)境損害賠償解釋》第11條。前兩個司法解釋中將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任與恢復(fù)原狀責(zé)任進(jìn)行關(guān)聯(lián)規(guī)定，是對恢復(fù)原狀責(zé)任在環(huán)境訴訟領(lǐng)域的“擴(kuò)充性解釋”②，第三個司法解釋中將修復(fù)生態(tài)環(huán)境與其他傳統(tǒng)民事責(zé)任并列規(guī)定，即在生態(tài)環(huán)境損害案件中，直接用修復(fù)生態(tài)環(huán)境取代了恢復(fù)原狀的責(zé)任形式。在政策層面，2016年最高人民法院提出“落實(shí)以生態(tài)環(huán)境修復(fù)為中心的損害救濟(jì)制度”，③2017年《改革方案》中提出“逐步建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度”的要求。

如今，《民法典草案》第1234條和第1235條分別規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)責(zé)任和賠償責(zé)任。將修復(fù)責(zé)任規(guī)定在賠償責(zé)任之前，表明了環(huán)境損害救濟(jì)從損害賠償為主到損害修復(fù)為主的變化，即生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任首先應(yīng)當(dāng)是修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，不及時修復(fù)或不能夠修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害的，需承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以作為替代性修復(fù)方式。此處需要明確的是，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用不能等同于賠償損失。在我國民事責(zé)任立法中恢復(fù)原狀與賠償損失是兩種獨(dú)立的責(zé)任形式，即賠償損失的范疇不包括恢復(fù)原狀，但實(shí)踐中大多數(shù)時候卻將恢復(fù)原狀的費(fèi)用歸入到了賠償損失的范圍之內(nèi)。對于這一悖論，應(yīng)當(dāng)區(qū)分開恢復(fù)原狀請求權(quán)、恢復(fù)原狀花費(fèi)的請求權(quán)以及金錢賠償請求權(quán)。④生態(tài)環(huán)境修復(fù)與恢復(fù)原狀責(zé)任雖不能完全等同，但二者也有同理之處。借此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的支付也不該被納入賠償損失范疇，“支付恢復(fù)費(fèi)用不是賠償損失”，⑤“生態(tài)修復(fù)費(fèi)用充其量只是生態(tài)修復(fù)成本的體現(xiàn)”，⑥生態(tài)環(huán)境功能的損失需另行計算。對此，《生態(tài)環(huán)境損害賠償解釋》第12條和第13條規(guī)定：當(dāng)生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任并賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失；當(dāng)生態(tài)環(huán)境不能修復(fù)時，應(yīng)當(dāng)賠償生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失。該規(guī)定明確區(qū)分了修復(fù)責(zé)任和賠償責(zé)任，當(dāng)被損害的生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)時，請求修復(fù)生態(tài)環(huán)境及支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用都是旨在保護(hù)生態(tài)利益；當(dāng)被損害的生態(tài)環(huán)境無法修復(fù)時，則請求權(quán)人喪失了修復(fù)請求權(quán)的客觀基礎(chǔ)，只能轉(zhuǎn)而請求生態(tài)環(huán)境永久性損害造成的損失，以經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償生態(tài)利益。

3.4.4 秋季降水量各地出現(xiàn)異常的年份有所不同，茶卡、天峻1967年出現(xiàn)了異常偏多，剛察、天峻、茶卡1971年出現(xiàn)了異常偏多現(xiàn)象，天峻、共和1989年出現(xiàn)異常偏多現(xiàn)象。秋季降水量出現(xiàn)異常偏少的年份較少，僅海晏1991年和共和1984年出現(xiàn)。

(二)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的倍數(shù)計算方法帶有一定懲罰性

《環(huán)境公益訴訟解釋》第20條、第23條和第24條是關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用是環(huán)境民事公益訴訟原告在提出恢復(fù)原狀訴求時，法院做出的賠償性修復(fù)的判決內(nèi)容。除修復(fù)費(fèi)用外，原告還可以請求被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失賠償，以及賠償性責(zé)任方式中的其他賠償款。生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任在理論上本不具有懲罰性，并且因其是補(bǔ)償性民事責(zé)任，才可以通過替代性修復(fù)、賠償性修復(fù)來代替履行。⑦但在司法實(shí)務(wù)中生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的計算卻采取了虛擬治理成本的倍數(shù)計算方法，對其懲罰性質(zhì)有不同觀點(diǎn)。有多起環(huán)境公益訴訟案件對生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的判決均考慮污染者的過錯程度、污染物性質(zhì)、周邊環(huán)境敏感度等因素，酌情確定以虛擬治理成本3-5倍計算賠償數(shù)額。⑧最高人民法院發(fā)布的環(huán)境公益訴訟典型案例中，評價一起案件的典型意義時，指明該案合理確定了“帶有一定懲罰性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”。⑨也有法院判決認(rèn)為“虛擬治理成本中不包含懲罰性賠償因素”。⑩

筆者認(rèn)為，我國實(shí)踐中采取的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用計算方法，有一定的懲罰性。根據(jù)《環(huán)境公益訴訟解釋》第23條，當(dāng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或鑒定費(fèi)用明顯過高時，法院擁有生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的自由裁量權(quán)，可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素來合理確定。另外，《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅱ版)》中指出，恢復(fù)成本遠(yuǎn)大于其收益或缺乏生態(tài)環(huán)境損害評價指標(biāo)的情形，可適用虛擬成本治理法計算修復(fù)費(fèi)用。例如，Ⅲ類地表水污染參照虛擬治理成本的4.5-6倍計算修復(fù)費(fèi)用。倘若生態(tài)修復(fù)費(fèi)用不具有懲罰性，為何法院在確定該費(fèi)用時，需要考慮污染者的過錯程度？一方面，在《侵權(quán)行為法》中傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)的構(gòu)成要件并不包括行為人的主觀過錯，即行為人的主觀過錯并不影響環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的定性，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的定量是根據(jù)污染物的種類、排放量等因素確定；另一方面，《民法典草案》中規(guī)定環(huán)境侵權(quán)的懲罰性賠償以侵權(quán)人故意違反國家規(guī)定為責(zé)任要件，《改革方案》中規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償也以賠償義務(wù)人違反法律法規(guī)為要件，但這兩個規(guī)定也僅能表明賠償義務(wù)人的主觀過錯只是影響侵權(quán)責(zé)任定性的要件之一。換言之，傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任并未將主觀過錯作為侵權(quán)責(zé)任的定性或定量考慮因素，懲罰性賠償責(zé)任與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任也未將主觀過錯作為其責(zé)任的定量考慮因素。然而，我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的計算方法，是將污染者的過錯程度等因素作為生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的定量考慮因素之一，由此，可以認(rèn)為其具有一定的懲罰性。

此外，根據(jù)既有環(huán)境民事公益訴訟案件所涉及的訴訟標(biāo)的額來看，請求或判決超千萬甚至過億的“天價賠償”并非個案。在尚未制定懲罰性賠償制度的情形下，環(huán)境公益訴訟中的涉訴標(biāo)的額已如此之高，企業(yè)難以承受巨額賠償費(fèi)用，可知對其適用懲罰性賠償后，賠償費(fèi)用只會更高出數(shù)倍。那么，巨額的懲罰性賠償能否得到切實(shí)執(zhí)行，倘若能夠執(zhí)行其效果又如何，都有待考證。并且《環(huán)境公益訴訟解釋》第24條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和損失賠償都應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。即超出修復(fù)成本之外多余的賠償金，也應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)生態(tài)環(huán)境而不能補(bǔ)償受害人的人身財產(chǎn)損失。當(dāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益之間失去平衡，也有礙于社會的可持續(xù)發(fā)展。

三、 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告不宜提起懲罰性賠償?shù)睦碛?/h2>

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男再|(zhì)兼具“行政性”和“協(xié)議性”

生態(tài)環(huán)境損害賠償能否適用懲罰性賠償，首先要厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男再|(zhì)，這取決于對以下三個問題的認(rèn)識，即生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利主體性質(zhì)、生態(tài)環(huán)境損害侵犯的利益歸屬、以及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆绞搅鞒獭?/p>

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利主體是民事主體身份。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w包括賠償權(quán)利主體和賠償義務(wù)主體。根據(jù)《改革方案》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利主體是省級、市地級政府，義務(wù)主體是違反法律法規(guī)造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或個人。影響生態(tài)環(huán)境損害賠償性質(zhì)的主要是權(quán)利主體的性質(zhì)判斷，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利主體是以民事權(quán)利主體而非行政管理主體的身份參與賠償工作。理由有三：其一，從制度設(shè)計初衷來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度旨在通過私法手段加強(qiáng)對環(huán)境公共利益的保護(hù)，以彌補(bǔ)行政處罰強(qiáng)制性和環(huán)境公益訴訟效率性兩個方面的不足。其二，《改革方案》中規(guī)定由國務(wù)院授權(quán)的省級、市地級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，倘若省級、市地級政府是以行政管理主體身份參與賠償工作，那么表述上應(yīng)該是“權(quán)力”而非“權(quán)利”，加之地方政府的環(huán)境管理職權(quán)已有法律規(guī)定，也無需再經(jīng)由國務(wù)院授權(quán)。其三，根據(jù)《改革方案》中工作原則之二的內(nèi)容，“賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任”，可以表明生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是一種民事責(zé)任，而非行政責(zé)任或刑事責(zé)任。

2.生態(tài)環(huán)境損害侵犯的利益客體具有公共性。對于生態(tài)環(huán)境損害的利益客體，學(xué)界目前較為一致認(rèn)可的是，生態(tài)環(huán)境損害是針對生態(tài)環(huán)境本身的價值損害。但對生態(tài)環(huán)境利益歸屬于公共利益還是國家利益則有不同觀點(diǎn)，多數(shù)認(rèn)為生態(tài)環(huán)境利益是公共利益，也有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害是對公共利益和國家利益的損害。筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人以行使全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的身份要求賠償，那么可以認(rèn)為其維護(hù)的是憲法意義上全民所有的國家環(huán)境利益。但是從所有權(quán)角度并不能涵蓋大氣、陽光這類無法成為所有權(quán)客體的環(huán)境要素，對此仍需從維護(hù)不特定多數(shù)人的公共利益角度進(jìn)行保護(hù)。不論是全民所有的國家利益還是不特定多數(shù)人的公共利益，生態(tài)環(huán)境利益的公共性是不容置疑的，生態(tài)環(huán)境利益不具有私益性，不容隨意處置。

3.生態(tài)環(huán)境損害的賠償方式帶有行政性。提請生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆绞绞谴枭袒蛟V訟。具體而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧鞒贪ㄇ捌谡{(diào)查、中期磋商和后期執(zhí)行三個環(huán)節(jié)。第一個環(huán)節(jié)的前期調(diào)查是行政職責(zé)所在，賠償權(quán)利人及其指定的相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)，在發(fā)現(xiàn)或得知生態(tài)環(huán)境損害案件后，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)及時啟動調(diào)查。第二個環(huán)節(jié)的中期磋商是達(dá)成賠償協(xié)議的過程，若達(dá)不成協(xié)議則磋商成為賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟的前置條件。賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動時間和期限、賠償責(zé)任方式和期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商。第三個環(huán)節(jié)的后期執(zhí)行可以通過司法強(qiáng)制執(zhí)行、修復(fù)效果評估和信息公開監(jiān)督三種方式確保生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的落實(shí)。即經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)對磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果也要公開接受公眾監(jiān)督。由此可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)娜齻€環(huán)節(jié)兼具了“行政性”和“協(xié)議性”，在前期調(diào)查和后期執(zhí)行過程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人以環(huán)境管理者身份履職；而在中期磋商過程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人不是以管理者身份作出命令或決定，而是與賠償義務(wù)人處于平等的法律地位進(jìn)行磋商。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償與懲罰性行政罰款不宜重疊和混同

1.環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)闹饕康膽?yīng)當(dāng)是救濟(jì)個體受害人?！傲⒎ǖ睦碛墒欠傻撵`魂”，立法的理由即立法的目的，立法目的決定立法內(nèi)容。從目的論角度闡釋環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償?shù)臋?quán)利主體設(shè)定更具現(xiàn)實(shí)意義。起初在英美法系侵權(quán)領(lǐng)域中適用的懲罰性賠償制度，立法目的原是為了彌補(bǔ)受害人難以計算的精神痛苦，后來轉(zhuǎn)向遏制加害人的不法行為。我國于1994年實(shí)行對消費(fèi)欺詐行為“假一賠二”的規(guī)定，是我國確立懲罰性賠償制度的開端，隨后又拓展到若干領(lǐng)域，該制度突破了大陸法系原本主導(dǎo)的補(bǔ)償性賠償理念。但需要注意的是，不同領(lǐng)域適用懲罰性賠償制度所追求的制度功能的側(cè)重點(diǎn)有所不同，比如賠償受害人、鼓勵維權(quán)、懲罰違法行為、遏制低成本侵權(quán)等。環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償制度雖有懲治損害生態(tài)環(huán)境責(zé)任者的效果，但從民法的目的性價值和權(quán)益保護(hù)位階來看，更重要的是救濟(jì)和彌補(bǔ)處于弱勢地位的個體受害人。理由有二：其一，環(huán)境損害中，加害人與受害人往往具有現(xiàn)實(shí)不平等性，且損害結(jié)果的影響常常具有間接性和長久性。侵權(quán)法總體傾向于保護(hù)受害人，不排除侵權(quán)法發(fā)揮對環(huán)境公共利益的保護(hù)功能，但原則上仍該遵循民法保護(hù)個人利益和個人自由的根本價值，對整體價值的維護(hù)交由公法更為恰當(dāng)。其二，環(huán)境侵權(quán)受害人的損害賠償請求權(quán)基礎(chǔ)是法定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，而生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼埱髾?quán)基礎(chǔ)是生態(tài)環(huán)境利益，暫未能升格為正式的環(huán)境權(quán)利。生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)固然重要，但保護(hù)方式可以多樣化，倘若侵權(quán)法對權(quán)利和利益不加區(qū)別地施以同等保護(hù)，則會造成侵犯權(quán)利要件與侵犯利益要件重合。立法應(yīng)當(dāng)平衡法益的保護(hù)限度，避免過于加重侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。

2.私法懲罰性賠償與公法懲罰性罰款的界分。嚴(yán)格追究生態(tài)環(huán)境損害者的經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任，包括民事賠償、行政罰款和刑事罰金三種手段。一般而言，人身財產(chǎn)的私益損害救濟(jì)以私法機(jī)制為主，生態(tài)環(huán)境的公益損害救濟(jì)應(yīng)以公法機(jī)制為主。當(dāng)單一救濟(jì)機(jī)制不足以保護(hù)某項(xiàng)權(quán)益時，則會產(chǎn)生多種機(jī)制的合作共治，但應(yīng)當(dāng)以必要性為限。正如有學(xué)者提出，“懲罰性賠償實(shí)質(zhì)上是公法私法二分體制下以私法機(jī)制執(zhí)行由公法擔(dān)當(dāng)?shù)膽土P與威懾功能的特殊懲罰制度?！币?yàn)閷λ饺死鎿p害的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)主要是來自加害人的民事賠償，那么當(dāng)補(bǔ)償性賠償難以彌補(bǔ)受害人的長久損失時，就有必要在民事賠償中設(shè)置懲罰性賠償。而對生態(tài)環(huán)境公共利益的損害救濟(jì)除了正在試點(diǎn)的民事賠償外，還有傳統(tǒng)的行政罰款和刑事罰金手段可用，即懲罰性賠償和懲罰性罰款具備同樣功能，這會對侵權(quán)人產(chǎn)生雙重懲罰效果，造成實(shí)質(zhì)上的“一事多罰”。雖應(yīng)當(dāng)對生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格追究責(zé)任，但也不宜矯枉過正。

倘若對環(huán)境公共利益損害提起懲罰性賠償訴求，可能產(chǎn)生三種影響：其一，如若懲罰性賠償和懲罰性罰款擇一適用，將本應(yīng)由公法擔(dān)當(dāng)?shù)膽土P功能過度轉(zhuǎn)移到私法中，容易造成公權(quán)力不作為。而且在環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟中適用懲罰性賠償，除了運(yùn)用檢察監(jiān)督權(quán)、社會監(jiān)督權(quán)、行政權(quán)之外，還耗用了司法權(quán)，其效率性不如直接由行政權(quán)實(shí)施懲罰性罰款高。其二，如若懲罰性賠償和懲罰性罰款互為補(bǔ)充適用，容易造成侵權(quán)與違法界線的混淆。因?yàn)椤睹穹ǖ洳莅浮非謾?quán)責(zé)任編中規(guī)定了懲罰性賠償和生態(tài)環(huán)境損害賠償均以侵權(quán)人違反法律規(guī)定為責(zé)任要件，此處的“法律規(guī)定”主要指的是環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律，這意味著侵權(quán)人同時也已違反了環(huán)境管理秩序，可能承擔(dān)環(huán)境行政責(zé)任。但民事侵權(quán)行為和行政違法行為所侵害的法益不同，前者是私主體的利益，后者是公共性的環(huán)境利益和環(huán)境管理秩序。在保護(hù)法益和責(zé)任性質(zhì)均不相同的情況下，懲罰性賠償和懲罰性罰款無法互換補(bǔ)充適用。同時也應(yīng)當(dāng)避免違法者逃避行政或刑事責(zé)任，以民事賠償換取行政或刑事上免于懲罰。其三，如若懲罰性賠償和懲罰性罰款同時適用，未免存在重復(fù)追責(zé)之嫌，導(dǎo)致被侵權(quán)人責(zé)任過重。且《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定了按日連續(xù)處罰，相當(dāng)于在罰款處罰基礎(chǔ)上，再增加了具有懲罰性質(zhì)的按日連續(xù)罰款，是對環(huán)境行政處罰功能的增強(qiáng)。行政罰款制度可以達(dá)到對生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)功能，例如美國環(huán)境行政罰款數(shù)額的確定要考慮違法情節(jié)、違法所得、生態(tài)環(huán)境損失等因素，是通過行政罰款承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的例證。

四、 結(jié) 語

環(huán)境損害中懲罰性賠償請求權(quán)的主體應(yīng)限定為受到人身財產(chǎn)損害的特定民事主體，而不包括環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中以保護(hù)環(huán)境公共利益為己任的原告。當(dāng)前我國《環(huán)境保護(hù)法》并未對環(huán)境侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行直接規(guī)定，而是采用轉(zhuǎn)致規(guī)定，由《侵權(quán)責(zé)任法》加以規(guī)范，《民法典草案》發(fā)揮對生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)功能值得肯定。不可否認(rèn)的是，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性和迫切性正在引起立法觀念和思路的重大變化，面臨著公法和私法的路徑選擇與合作銜接的問題，從而帶來環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律制度的破與立，但制度創(chuàng)新也需要審慎，對環(huán)境公共利益的保護(hù)雖需借助私法，但更應(yīng)倚重公法。

①環(huán)保部《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》第4.1條表明“環(huán)境損害”是因污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為導(dǎo)致人體健康、財產(chǎn)價值或生態(tài)環(huán)境及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可觀察的或可測量的不利改變。第4.5條表明“生態(tài)環(huán)境損害”是指由于污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為直接或間接地導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的物理、化學(xué)或生物特性的可觀察的或可測量的不利改變，以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷。由此，本文將“環(huán)境損害”作為“生態(tài)環(huán)境損害”的上位概念，即環(huán)境損害包括了人身損害、財產(chǎn)損害和生態(tài)環(huán)境損害。

②參見呂忠梅、竇海陽：《修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)證解析》，北京：《法學(xué)研究》，2017年第3期，第126頁。

③最高人民法院《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》(法發(fā)〔2016〕12號)第2點(diǎn)。

④參見程嘯、王丹: 《損害賠償?shù)姆椒ā罚本骸斗▽W(xué)研究》，2013 年第3 期，第54～71頁。

⑤張梓太、李晨光：《生態(tài)環(huán)境損害賠償中的恢復(fù)責(zé)任分析——從技術(shù)到法律》，南京：《南京大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))，2018年第4期，第47頁。

⑥陳紅梅：《生態(tài)修復(fù)的法律界定及目標(biāo)》，廣州：《暨南學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2019年第8期，第60頁。

⑦李摯萍：《生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任法律性質(zhì)辨析》，武漢：《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2018年第2期，第55頁。

⑧詳見連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會訴王升杰環(huán)境污染損害賠償公益訴訟案【(2014)連環(huán)公民初字第00002號】，江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙環(huán)境公益訴訟糾紛案【(2015)常環(huán)公民初字第1號】等判決書。

⑨詳見最高法發(fā)布十起環(huán)境公益訴訟典型案例之八：江蘇省徐州市人民檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司水污染民事公益訴訟案，最高人民法院：《環(huán)境公益訴訟典型案例(下)》，北京：《人民法院報》，2017年3月9日，第003版。

⑩詳見中華環(huán)保聯(lián)合會訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣環(huán)境污染責(zé)任糾紛公益訴訟案【(2015)德中環(huán)公民初字第1號】判決書。