文 張倩茹 華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院

王 韜 華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院

朱一中 華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士

引言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)違法建設(shè)也呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)。廣州市作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，常住人口與外來務(wù)工人員數(shù)量龐大，各類違法建設(shè)量大面廣。違法建設(shè)不但擾亂了城市的規(guī)劃管理，嚴(yán)重影響了城市建設(shè)品位，同時(shí)造成了城市拆遷建設(shè)成本的增加和建設(shè)資源的大量浪費(fèi)，其普遍存在的工程質(zhì)量問題也是對(duì)公共安全的挑戰(zhàn)。

近幾年來，廣州市政府采取多種途徑解決違法建設(shè)問題。截至2018年， 廣州市共治理違法建設(shè)近7.3萬宗，面積3 600萬平方米。[1]雖然廣州市對(duì)存量違法建設(shè)的治理累積了一定經(jīng)驗(yàn)，取得了不俗的成效，但新增違法建設(shè)仍給違法建設(shè)的治理帶來巨大的壓力。廣州市政府2018年制定了《廣州市違法建設(shè)治理三年行動(dòng)方案（2018-2020年）》，提出要進(jìn)一步完善查控違法建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)決遏制新增違法建設(shè)，實(shí)現(xiàn)違法建設(shè)“零增長(zhǎng)”。[2]這標(biāo)志著針對(duì)新增違法建設(shè)的治理成為未來工作的重點(diǎn)，探討更積極有效的新增違法建設(shè)治理制度成為當(dāng)前迫切需要解決的課題。

一、廣州市新增違法建設(shè)治理現(xiàn)狀

（一）新增違法建設(shè)范圍界定

根據(jù)《廣州市城市管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于印發(fā)廣州市城市建成區(qū)違法建設(shè)專項(xiàng)治理工作五年行動(dòng)方案的通知》（穗城管辦〔2017〕7號(hào)），廣州市違法建設(shè)包括六類情形：1.未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的；2.占用規(guī)劃確定的道路、廣場(chǎng)、公園、綠地、河湖水面、海岸帶、交通、站場(chǎng)、燃?xì)庠O(shè)施、給排水設(shè)施、公共設(shè)施等用地建設(shè)的；3.影響重要城市規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的；4.城市出入口、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)區(qū)及周邊，高快速路、城市主干道、公路、鐵路保護(hù)區(qū)沿線內(nèi)的違法建設(shè)；5.嚴(yán)重影響規(guī)劃實(shí)施、嚴(yán)重影響城市運(yùn)行安全的違法建設(shè)；6.其他造成較大影響的違法建設(shè)。同時(shí)，上述通知對(duì)存量違法建設(shè)與新增違法建設(shè)的區(qū)分是以《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市嚴(yán)查嚴(yán)控違法建設(shè)專項(xiàng)整治工作方案的通知》（穗府辦函〔2015〕45號(hào)）提出的第二階段開始時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，即2015年7月15日以前建設(shè)的為存量違法建設(shè)，2015年7月15日以后建設(shè)的為新增違法建設(shè)。新增違法建設(shè)是與歷史存量違法建設(shè)相對(duì)的概念，具有動(dòng)態(tài)性。為了明確研究對(duì)象，當(dāng)前廣州市已明確以一定時(shí)點(diǎn)區(qū)分新增與歷史違法建設(shè)，也具有合理性。

（二）新增違法建設(shè)總體情況

對(duì)近六年內(nèi)（2013～2018年）全市的新增違法建設(shè)總量進(jìn)行整理，具體情況如表1所示。

廣州市新增違法建設(shè)呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)。第一，類型多樣。廣州市違法建設(shè)類型包括村民宅基地建房、村社集體土地建房、企事業(yè)單位建設(shè)、居民小區(qū)違法建設(shè)、涉軍違法建設(shè)、臨建違法建設(shè)等類型，以村鎮(zhèn)農(nóng)民建房和村集體物業(yè)建設(shè)類型為主。第二，廣州違法建設(shè)行為主要發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部，白云區(qū)、天河區(qū)、番禺區(qū)、黃埔區(qū)是新增違法建設(shè)問題最突出的區(qū)域。第三，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。農(nóng)民和城中村村民的違法建設(shè)，主要原因是為了經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)：一是通過建房出租，獲取租房收益；二是博取高額補(bǔ)償。

（三）現(xiàn)行違法建設(shè)管理制度

1.管理體制

廣州市城市管理委員會(huì)自2009年成立；2015年，廣州市城市管理綜合執(zhí)法局與廣州市城市管理委員會(huì)合并，實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理綜合執(zhí)法管理體制：市設(shè)廣州市城市管理委員會(huì)，各區(qū)設(shè)區(qū)城市管理局，街（鎮(zhèn)）設(shè)城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)，街（鎮(zhèn)）執(zhí)法隊(duì)為區(qū)城市管理局的派出機(jī)構(gòu)。

根據(jù)2011年廣州市政府制定的《關(guān)于強(qiáng)化查控違法建設(shè)工作責(zé)任制的實(shí)施意見》（穗府辦〔2011〕29號(hào)），廣州市城管違法建設(shè)縱向管理機(jī)構(gòu)設(shè)置：市政府成立市城市管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為市政府領(lǐng)導(dǎo)全市城市管理工作的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，辦公室設(shè)在市城管委，市城管委可在業(yè)務(wù)上實(shí)行對(duì)各區(qū)政府和其他部門的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)督促督辦工作；市城管委對(duì)各區(qū)局實(shí)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理，僅從業(yè)務(wù)上對(duì)各區(qū)局實(shí)施業(yè)務(wù)指導(dǎo)；各區(qū)人民政府對(duì)各區(qū)局實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)局的干部、財(cái)務(wù)、裝備均由各區(qū)人民政府管理；各街道辦事處實(shí)行對(duì)鎮(zhèn)（街）執(zhí)法隊(duì)實(shí)行直接領(lǐng)導(dǎo)，各鎮(zhèn)（街）執(zhí)法隊(duì)的干部、財(cái)務(wù)、裝備均由各街道辦事處管理。在職能分工上，實(shí)施“屬地管理、誰主管誰負(fù)責(zé)、守土有責(zé)”責(zé)任制，各區(qū)人民政府(特定管理區(qū)管理委員會(huì))、街道辦事處(鎮(zhèn)人民政府)是轄區(qū)內(nèi)查控違法建設(shè)工作的屬地管理責(zé)任主體，其主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是分管責(zé)任人，具體經(jīng)辦人員是直接責(zé)任人。各區(qū)人民政府與市人民政府，鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處與各區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)簽訂年度查控違法建設(shè)工作責(zé)任書，明確責(zé)任目標(biāo)。責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況作為追究查控違法建設(shè)工作責(zé)任的重要依據(jù)。在縱向管理體制上，隨著權(quán)力的層層下放（如從2009年7月開始，白云區(qū)城管綜合執(zhí)法分局將基層執(zhí)法中隊(duì)下放到街鎮(zhèn)），打破了以往一對(duì)一的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)制，確立了違法建設(shè)治理的業(yè)務(wù)部門和地方政府管理部門的雙層領(lǐng)導(dǎo)模式，從而將實(shí)際壓力和責(zé)任推向了街鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)和基層執(zhí)法隊(duì)。

2.新增違法建設(shè)的治理機(jī)制

（1）新增違法建設(shè)的發(fā)現(xiàn)（監(jiān)控）機(jī)制

針對(duì)違法建設(shè)，初步構(gòu)建了群眾舉報(bào)、村社“零報(bào)告”、專業(yè)巡查、視頻監(jiān)控、無人機(jī)巡查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)等“六位一體”的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，形成了“天上看、地上巡、網(wǎng)上查”的多維防控手段。

表1 2013年至2017年廣州市違法建設(shè)基本情況

（2）違法建設(shè)信息管理平臺(tái)

為有效解決違法建筑底數(shù)不清、情況不明、數(shù)據(jù)模糊的問題，廣州市查違辦整合現(xiàn)有城管執(zhí)法信息系統(tǒng)平臺(tái)資源，積極研發(fā)違法建設(shè)查控信息管理平臺(tái)。2015年7月20日，全市違法建設(shè)查控信息管理平臺(tái)（第一期）已正式運(yùn)行。目前正在建設(shè)的查控系統(tǒng)平臺(tái)的主要功能包括直報(bào)查控功能、投訴舉報(bào)受理功能和各部門信息共享、協(xié)同查控功能。

（3）新增違法建設(shè)執(zhí)法手段

目前針對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建設(shè)以及違法用地上的違法建設(shè)，執(zhí)法手段分為兩種。一種是包括罰款、限期拆除、沒收違法所得及沒收實(shí)物等措施在內(nèi)的行政處罰手段，另一種行政強(qiáng)制手段則包括查封施工現(xiàn)場(chǎng)，停電、停水、停氣、停止供應(yīng)混凝土，查封施工工具及強(qiáng)制拆除等措施。

二、廣州市新增違法建設(shè)治理存在的問題

（一）法規(guī)制度不健全

1.法規(guī)制度建設(shè)滯后

目前廣州市村民建房的審批條件嚴(yán)苛，花都、番禺等區(qū)甚至出現(xiàn)重點(diǎn)規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)連續(xù)數(shù)年村民建房申請(qǐng)審批零通過的情形，導(dǎo)致村民建房難以報(bào)建和不愿報(bào)建，轉(zhuǎn)而以拆舊建新、拆小建大、拆低建高、加層加建的形式建設(shè)而形成違法建設(shè)；一些由外來投資與村民合伙建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房以“村民建房”的名目入市，獲利高風(fēng)險(xiǎn)低，屢禁不止，致使違法建設(shè)之風(fēng)愈演愈烈。此外，一些村社由于急于上項(xiàng)目、發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)，等不及辦理規(guī)劃報(bào)批手續(xù)，就以拆舊建新、“三舊”改造為名先行動(dòng)工。還有一些市政建設(shè)項(xiàng)目征地后，遲遲不能兌現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的留用地指標(biāo)。

2.執(zhí)法程序流程復(fù)雜

《行政處罰法》《行政訴訟法》《行政強(qiáng)制法》的頒布，為規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)力、保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益免受不當(dāng)行政執(zhí)法的侵害提供了有力的法律保障，對(duì)推進(jìn)依法行政具有重要的進(jìn)步意義；但同時(shí)也由于執(zhí)法程序漫長(zhǎng)，流程復(fù)雜，導(dǎo)致部分違法建設(shè)鉆法律的空子，給違法建設(shè)的查處帶來了非常消極的影響。

3.違法成本和處罰標(biāo)準(zhǔn)低

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在違法建設(shè)查處的罰則上規(guī)定不夠詳細(xì)，在具體實(shí)踐中難以界定，其中的相關(guān)概念如什么樣的“違法建設(shè)”才是“影響城鄉(xiāng)規(guī)劃，尚可采取改正措施”、什么樣的“違法建設(shè)”才是“嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃”等都沒有詳細(xì)的規(guī)定，也沒有相關(guān)的司法解釋或者具體實(shí)施辦法，不同的地區(qū)在法律的具體落實(shí)上也各有差別。處罰標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于違法用地和違法建設(shè)的獲利來說太低，過低的違法成本成為助長(zhǎng)違法建設(shè)的一個(gè)重要?jiǎng)右?。此外，目前?guó)土部門因種種原因，只對(duì)占用農(nóng)用地、未利用地的違法用地行為進(jìn)行查處，而對(duì)占用建設(shè)用地違法建設(shè)的違法用地行為則移交城管執(zhí)法部門查處。城管執(zhí)法部門依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》查處違法建設(shè)，只能對(duì)違法建筑物進(jìn)行處理，沒有對(duì)人的強(qiáng)制權(quán)，無法追究違法當(dāng)事人的刑事責(zé)任，執(zhí)法震懾作用不大，致使違法分子逃脫法律制裁。

4.執(zhí)法方式簡(jiǎn)單，執(zhí)法手段不足

當(dāng)前城管部門針對(duì)違法建設(shè)的行政執(zhí)法權(quán)力包括針對(duì)違法建筑物本身進(jìn)行“責(zé)令自行整改”“強(qiáng)制拆除”“沒收”，或?qū)`法建設(shè)當(dāng)事人進(jìn)行不同金額的“罰款”，僅有一條對(duì)違法當(dāng)事人“提出處分建議”的條款。在實(shí)際執(zhí)法過程中，由于罰款數(shù)額偏低，責(zé)令自行整改的措施往往不奏效，在面臨上級(jí)部門檢查的情況下，城管執(zhí)法部門往往以采用強(qiáng)拆的方式對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行處置。事實(shí)上，違法建設(shè)產(chǎn)生的原因多種多樣，簡(jiǎn)單采用強(qiáng)拆的方式也帶來了執(zhí)法不公、抗法風(fēng)險(xiǎn)大、社會(huì)整體效益受損等多種問題，研究更精細(xì)的執(zhí)法手段也是一個(gè)迫在眉睫的課題。

（二）管理體制障礙

1.責(zé)任主體過多，責(zé)任機(jī)制難以落實(shí)

雖然廣州市已通過《廣州市違法建設(shè)查處條例》《關(guān)于強(qiáng)化查控違法建設(shè)工作責(zé)任制的實(shí)施意見》等法規(guī)政策明確屬地政府是查控違法建設(shè)的責(zé)任主體，嚴(yán)格落實(shí)區(qū)、街（鎮(zhèn)）屬地主體責(zé)任，但仍然存在區(qū)街政府和職能部門對(duì)查控違法建設(shè)工作重視不夠、執(zhí)行不力的問題，“屬地管理，誰主管、誰負(fù)責(zé)，守土有責(zé)”的根本原則難以徹底落實(shí)。

在執(zhí)法過程中，仍然存在著多頭執(zhí)法的情況，對(duì)違法建設(shè)的查處涉及到規(guī)劃部門、土地管理部門、房管部門、市容環(huán)衛(wèi)部門等多個(gè)部門，存在職能交叉、主體不明確的問題。有的職能部門認(rèn)為查控違法建設(shè)只是城管一家之事，合理規(guī)避責(zé)任甚至成為執(zhí)法部門心照不宣的規(guī)則；有的控違共同責(zé)任單位，不能及時(shí)落實(shí)區(qū)查違辦的轉(zhuǎn)辦函，或者查處后未能跟進(jìn)復(fù)查，存在推諉扯皮埋怨情緒，對(duì)違法建設(shè)停水、停電、停止行政審批許可等工作措施落實(shí)不到位。在整治違法建設(shè)的過程中，執(zhí)法部門在自由裁量權(quán)的使用上也存在不規(guī)范的問題，出現(xiàn)包庇放任的現(xiàn)象。市、區(qū)、街查違辦也存在運(yùn)作不暢的問題，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級(jí)政府查違工作。

2.執(zhí)法力量不足，整合不夠

基層執(zhí)法隊(duì)不僅僅需要將精力投入在應(yīng)對(duì)拆除違法建筑的工作中，而且除了規(guī)定的執(zhí)法任務(wù)外，還承擔(dān)著城市巡查管理、國(guó)土圖斑整改、綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、掃黃打非、創(chuàng)衛(wèi)、創(chuàng)文、整治“六亂”、管理工地等大量日常管理性任務(wù)，以及參與街鎮(zhèn)的各項(xiàng)專項(xiàng)整治行動(dòng)。而這些工作又分屬不同的上級(jí)部門管理，部門之間由于缺乏協(xié)調(diào)以及對(duì)現(xiàn)實(shí)情況的了解，往往將相互沖突或難以短期完成的任務(wù)施加給基層執(zhí)法人員，因此，城管執(zhí)法隊(duì)員長(zhǎng)期處于高壓、超負(fù)荷的工作狀態(tài)，存在著顧此失彼難以全面落實(shí)“拆違控違”責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

3.依賴運(yùn)動(dòng)式查違，長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)不夠

近年來，廣州市針對(duì)違法建設(shè)治理的問題采取了多次行動(dòng)，取得了較好成效。然而，也應(yīng)該看到，這種運(yùn)動(dòng)式查違，也存在執(zhí)行成本較高、短期見效快而長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)不夠的問題。首先，運(yùn)動(dòng)式的整治手段見效快，但難以發(fā)揮深入和長(zhǎng)久的效果。清拆專項(xiàng)行動(dòng)看似覆蓋面廣，實(shí)際上是撒胡椒面，不能精確打擊，有些違法建設(shè)多的地方打擊力度不夠，并且部分具有特殊性質(zhì)的區(qū)域難以深入工作。其次，執(zhí)行中的困難。“城中村”村（居）民加層加建投訴多、隱患大、查控難（門難進(jìn)），成為控制違建新建筑的重點(diǎn)。最后，運(yùn)動(dòng)式的整治手段在沒有認(rèn)清問題產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性原因的時(shí)候，容易簡(jiǎn)化問題的處理，反而造成基層群眾與政府不必要的沖突。

（三）監(jiān)控機(jī)制的問題

由于違法建設(shè)的復(fù)雜性、隱秘性、專業(yè)性，導(dǎo)致違法建設(shè)的發(fā)現(xiàn)與查處較之一般的城市管理問題尤為困難，目前廣州市綜合運(yùn)用遙感和無人機(jī)巡查等現(xiàn)代信息技術(shù)、傳統(tǒng)的行政執(zhí)法巡查和群眾參與等多種手段，有效地提高了違法建設(shè)的監(jiān)控能力，但不同監(jiān)控手段尚未有效整合形成合力，并且信息管理平臺(tái)在違建識(shí)別速度、數(shù)據(jù)挖掘分析等方面也有待加強(qiáng)。

三、新增違法建設(shè)治理的對(duì)策建議

（一）管理體制的創(chuàng)新

1.創(chuàng)新農(nóng)地使用和建設(shè)許可審批制度

村民建房缺乏有效疏導(dǎo)是違法建設(shè)產(chǎn)生的主要根源之一。廣州市從1998年之后就沒有審批過宅基地建房，村民建房剛性需求大。雖出臺(tái)了《廣州市農(nóng)村村民住宅規(guī)劃建設(shè)工作指引（試行）》，但由于規(guī)劃報(bào)建門檻高，實(shí)操性不強(qiáng)，無論是對(duì)于村民還是改制后的居民來說，建房手續(xù)都比較難辦。農(nóng)地使用制度的改革既要與國(guó)家大政方針的方向保持一致，也要與當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐相結(jié)合，制定針對(duì)性的改革計(jì)劃和措施。一是要考慮農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)制度改革、農(nóng)村宅基地制度改革和土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策背景，保護(hù)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益和合理的建房需求；二是要針對(duì)目前對(duì)農(nóng)村土地利用規(guī)劃和宅基地審批中基層政府和村干部濫用權(quán)力普遍，決策不夠民主，農(nóng)民參與不足的問題，從規(guī)劃管理制度、一戶一宅與人均用地和建筑面積標(biāo)準(zhǔn)等方面多管齊下，提出解決農(nóng)地和宅基地使用問題的系統(tǒng)思路。此外，規(guī)范建設(shè)用地許可和建筑工程許可審批制度，通過流程再造，“并聯(lián)審批”，解決建設(shè)項(xiàng)目審批流程過長(zhǎng)、導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”的痼疾。

2.構(gòu)建垂直管理制度、派駐監(jiān)管員制度和異地督查機(jī)制

現(xiàn)行街（鎮(zhèn)）城管執(zhí)法支隊(duì)實(shí)施的雙重管理模式，由于執(zhí)法隊(duì)伍與街鎮(zhèn)和區(qū)的利益關(guān)聯(lián)，難以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的公平性和有效性，建議如下：第一，將違法建設(shè)治理轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪惫芾砟Ｊ?，由城管委進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一方面更有利于業(yè)務(wù)指導(dǎo)和指令傳達(dá)，另一方面將有效斷絕利益輸送。第二，如果短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法隊(duì)伍的完全垂直管理，建議在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增設(shè)派駐監(jiān)管員制度，由城管委向各街道（鎮(zhèn)）委派一名城管執(zhí)法監(jiān)管員，與同級(jí)行政長(zhǎng)官共同領(lǐng)導(dǎo)組織實(shí)施違法建設(shè)的查處工作。第三，如果短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法隊(duì)伍的完全垂直管理，也可以考慮定期組織城管異地執(zhí)法和異地督查機(jī)制，通過異地執(zhí)法和督查有效打擊違法建設(shè)的少報(bào)、瞞報(bào)等問題。

3.制定違法建設(shè)分類處理制度

由于違法建設(shè)產(chǎn)生的原因、影響程度差異很大，應(yīng)針對(duì)不同類型的違法建設(shè)（包括歷史違法建設(shè)和新增違法建設(shè)，違法用地上的違法建（構(gòu)）筑物和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)的違法建設(shè)，農(nóng)村集體土地上的違法建設(shè)和國(guó)有土地上的違法建設(shè)，影響嚴(yán)重應(yīng)拆除的違法建設(shè)和可進(jìn)行更新改造投入再利用的違法建設(shè)等，程序性違法建設(shè)和實(shí)體性違法建設(shè)）制定詳細(xì)的分類處理制度，明確處理的基本原則和方法，形成標(biāo)準(zhǔn)化的分類處置流程，并以立法的形式進(jìn)行規(guī)范。對(duì)于更新改造類的違法建設(shè)，要結(jié)合城市更新規(guī)劃制定處置辦法。

4.構(gòu)建行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制

構(gòu)建違法建設(shè)治理的分級(jí)負(fù)責(zé)制，即村（居委）—鎮(zhèn)（街道）—區(qū)三級(jí)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制，由各級(jí)主要行政領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)違法建設(shè)治理的主要職責(zé)，包括：代表責(zé)任區(qū)與上級(jí)管理部門簽訂違法建設(shè)治理責(zé)任合同書；負(fù)責(zé)組織實(shí)施行政管理區(qū)域內(nèi)的日常巡查與聯(lián)合執(zhí)法制度；組織實(shí)施對(duì)所負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的行政區(qū)域違法建設(shè)情況進(jìn)行臺(tái)賬管理，掌握違法建設(shè)治理情況進(jìn)行實(shí)施評(píng)估；對(duì)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的違法建設(shè)治理情況實(shí)施“日匯報(bào)”。

（二）新增違法建設(shè)發(fā)現(xiàn)機(jī)制的創(chuàng)新

1.構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、立體化違法建設(shè)發(fā)現(xiàn)機(jī)制

目前無人機(jī)和專業(yè)化城管執(zhí)法巡查屬于城管部門內(nèi)部的監(jiān)控手段，遙感衛(wèi)星、視頻監(jiān)控、多部門聯(lián)合巡查、網(wǎng)格化巡查屬于與其他部門協(xié)調(diào)合作共享的監(jiān)控手段，群眾舉報(bào)屬于外圍的社會(huì)支持手段，應(yīng)明確各種發(fā)現(xiàn)機(jī)制的應(yīng)用范圍，形成合力，構(gòu)建新增違法建設(shè)多元監(jiān)控機(jī)制（圖1）。

2.規(guī)范施工場(chǎng)所公告信息，方便群眾舉報(bào)和巡查

基于智慧城市建設(shè)的需要，打通部門壁壘，構(gòu)建建設(shè)項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)。建議要求施工單位必須在施工場(chǎng)地公示張貼二維碼，執(zhí)法巡查人員或普通市民均可以通過掃描二維碼獲知開工項(xiàng)目的基本信息，了解其是否獲得了建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程許可證（鄉(xiāng)村建設(shè)許可證）及其許可內(nèi)容，從而在第一時(shí)間即可了解項(xiàng)目是否屬于違法建設(shè)，極大地降低違法建設(shè)調(diào)查的成本。

圖1 新增違法建設(shè)多元監(jiān)控機(jī)制

（三）新增違法建設(shè)處理機(jī)制的創(chuàng)新

1.快速拆除機(jī)制

在當(dāng)前新增違法建設(shè)壓力巨大的非常時(shí)期，非常有必要建立一套切實(shí)可行的新增違建快速拆除機(jī)制，同時(shí)也必須確保是在依法行政的范圍之內(nèi)，因此，建議學(xué)習(xí)上海市的經(jīng)驗(yàn)，從立法與政策實(shí)施方案等層面對(duì)快速拆除機(jī)制進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，并特別注意：（1）由于“在建違法建設(shè)”是未完工的建筑，應(yīng)從立法上界定其不屬于《行政強(qiáng)制法》等法規(guī)中的“違法建設(shè)”的范疇，從而避免相關(guān)的立法規(guī)定與上位法出現(xiàn)沖突的情形。（2）應(yīng)將停電、停水、停混凝土供應(yīng)等作為限制新增違建繼續(xù)施工的重要手段列入查處程序，對(duì)于新增違建來說，由于沒有人員入住，因次不會(huì)產(chǎn)生《行政強(qiáng)制法》第四十三條中所出現(xiàn)的“影響居民生活”的情形。（3）補(bǔ)充設(shè)立快速拆除的違法建設(shè)的補(bǔ)充救濟(jì)機(jī)制，在拆除完成之后，保持當(dāng)事人請(qǐng)求行政訴訟的相關(guān)權(quán)利，如果依法裁決快速拆除的確屬于不當(dāng)行政執(zhí)法，應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的救濟(jì)措施；（4）針對(duì)搶建行為，應(yīng)制定相應(yīng)的應(yīng)急處置措施，如綜合運(yùn)用夜間巡查、群眾舉報(bào)等方式加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地段的防控。

2.提高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中，針對(duì)違法建設(shè)的處罰標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，處罰內(nèi)容基本是拆除違法建設(shè)或者限期整改，部分條款有規(guī)定并處罰款但額度基本是在違法建設(shè)工程造價(jià)的10%以內(nèi)。違法建設(shè)業(yè)主通過各種方式保留了違法建設(shè)，即使是繳納了罰款，其違法建設(shè)的收益仍然十分可觀，這使得違法建設(shè)查處問題上的尋租空間非常巨大。建議采取以下措施提高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)：（1）修改當(dāng)前相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)違法建設(shè)的處罰額度不應(yīng)以違法建筑工程造價(jià)作為設(shè)定處罰額度的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)估算其經(jīng)濟(jì)收益設(shè)定處罰額度；實(shí)施罰款與賠償并用的辦法，在提高罰款額度、執(zhí)行按日連續(xù)處罰等的同時(shí)，并測(cè)評(píng)違法行為所帶來的社會(huì)和環(huán)境影響，建立和完善環(huán)境損害賠償制度。（2）提高違法成本，爭(zhēng)取將違法建設(shè)當(dāng)事人入刑，研究入刑標(biāo)準(zhǔn)，以當(dāng)事人如果超過一定的經(jīng)濟(jì)獲益程度為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)按經(jīng)濟(jì)犯罪追究刑事責(zé)任；建設(shè)單位或個(gè)人如不服從城管部門機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施，繼續(xù)偷建、搶建，甚至存在暴力抗法等行為并構(gòu)成犯罪的，應(yīng)追究其妨礙公務(wù)罪。

3.行政執(zhí)法與司法的銜接機(jī)制

應(yīng)進(jìn)一步制定行政執(zhí)法與刑事司法銜接的工作指引，明確違法建設(shè)與違法用地的執(zhí)法主體，針對(duì)違法建設(shè)入刑的犯罪要件和案件移送程序進(jìn)行研究，其中需要重點(diǎn)考慮的情況包括：導(dǎo)致重大責(zé)任事故，危害公共安全；非法占用耕地，破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境；暴力抗拒執(zhí)法，妨礙公務(wù)與社會(huì)管理秩序；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，獲取非法利益；非法吸收公眾存款；偽造宅基地證等國(guó)家機(jī)關(guān)公文、印章；玩忽職守、收受賄賂，縱容、助長(zhǎng)違法建設(shè)不正之風(fēng)。