周 佳 松 王 嘉 玨

提 要： 就國家長遠發(fā)展目標而言，廉政治理不僅僅是對某些個人腐敗行為的懲戒，而是要把廉政建設(shè)納入一個更加宏觀高層面的現(xiàn)代化治理體系和政治發(fā)展戰(zhàn)略之中。政府信用是政府自誕生之初就形成的一種價值，政府信用水平的高低決定了政府治理現(xiàn)代化進程。廉政信用治理是根據(jù)當前數(shù)字信息時代背景下廉政建設(shè)的新要求，它以現(xiàn)代性制度變革為契機，以“數(shù)字化信用”為技術(shù)手段的一種廉政治理方式。它通過提高代理人和委托人之間的交易透明度以及政治行為主體預期偏好和利益的理性計算，為現(xiàn)代政治制度安排實現(xiàn)“內(nèi)外兼修”和公共權(quán)力的廉潔運行提供了可能。

黨的十八大以來，我國在黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭上取得了重大成就，有效遏制了腐敗蔓延的趨勢，實現(xiàn)了黨風政風、社風民情風清氣正的巨大轉(zhuǎn)變。但也必須清醒地認識到，隨著中國特色社會主義進入新時代，廉政建設(shè)顯然會面臨新的更高的要求。因此，當下廉政治理工作應(yīng)著眼于更加戰(zhàn)略性、長效化的思考，及時把握當前清廉中國建設(shè)良好時機，從構(gòu)建廉政信用體系這一支撐廉政制度執(zhí)行的基礎(chǔ)性要素和重要支點出發(fā)，使廉政治理具有更強的可操作性和戰(zhàn)略前瞻性，最大程度地釋放廉政制度效能。

一、問題的提出

信用問題是伴隨人類文明進步而產(chǎn)生的，它是社會中人們互動交往產(chǎn)生的必然現(xiàn)象。在現(xiàn)代社會關(guān)系中，信用則愈來愈扮演著舉足輕重的角色，離開信用，一切經(jīng)濟社會活動都將處于無序之中。從現(xiàn)有研究來看，對信用問題的關(guān)注主要體現(xiàn)在經(jīng)濟和社會兩方面的意義上。馬克思曾引用洛克的話指出：“信用，在它的最簡單的表現(xiàn)上，是一種適當?shù)幕虿贿m當?shù)男湃?，它使一個人把一定的資本額，以貨幣形式或以估計為一定貨幣價值的商品形式，委托給另一個人，這個資本額到期后一定要償還。”①《馬克思恩格斯文集》（第七卷），北京：人民出版社，2009年版，第452頁。由此可見，當前政治學領(lǐng)域探討的“政府信用”概念是從經(jīng)濟學“信用”概念范疇上移植過來的。這一思想最早肇始于近代西方的社會契約理論，其中以霍布斯和盧梭為主要代表。他們認為，國家是人們由于理性驅(qū)使，為擺脫無序爭奪狀態(tài)尋求有組織和平生活而相互訂立的一種社會契約，政府實際上是執(zhí)政者與人民訂立契約的產(chǎn)物，人民與政府之間存在著政治委托——代理關(guān)系。而在中國傳統(tǒng)文化中，“誠信”始終是經(jīng)世致用的道德規(guī)范，強調(diào)的是真實不妄、誠實不欺、言行一致、信守承諾，是中國人道德體系的一種基本要素?！罢涡湃危喍灾?，即民眾對政府的認同和支持，作為一宗包含多重因素的政治情感和態(tài)度，政治信任的存在對于一個政體的穩(wěn)定運轉(zhuǎn)以及有效運行是至關(guān)重要的?！雹诒R春龍、嚴挺：《中國農(nóng)民政治信任的來源：文化、制度與傳播》，北京：社會科學文獻出版社，2016年版，第1頁?？偟膩砜矗鳛檎魏戏ㄐ缘脑搭^和基礎(chǔ)，中西方對信用作用的強調(diào)是一致的，都認為信用及其相關(guān)制度建設(shè)對政治信任的形成有著重要的支撐作用。不同的是，西方學者始終是基于“人性惡”的政治價值來考慮制度設(shè)計，中國傳統(tǒng)政治哲學則以“人性善”為價值基點，更容易傾向于通過“善”來指導現(xiàn)實政治和制度設(shè)計，這也是現(xiàn)有研究的一個基本共識。③事實上，政治信任的關(guān)鍵性因素主要包括經(jīng)濟績效、政治績效和公共服務(wù)績效三方面，相關(guān)文獻可參考盧春龍、嚴挺：《中國農(nóng)民政治信任的來源：文化、制度與傳播》，北京：社會科學文獻出版社，2016年版。按此劃分，本文探討的廉政信用可以說是政治績效的一個維度。

然而，政府信用的構(gòu)建主要是由政治代理人這一角色在政治行為中予以體現(xiàn)。在中國現(xiàn)實政治場域中，代理人則可理解為那些負責統(tǒng)籌管理經(jīng)濟社會秩序和國家公共資源，維護國家法律規(guī)定，貫徹執(zhí)行相關(guān)義務(wù)，并納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的公職人員。因此，這些公職人員的廉政行為就顯得尤為重要，自然也構(gòu)成了政治信任的重要來源之一。目前，關(guān)于廉政治理主要有“壓力模式”和“內(nèi)生模式”兩種。前者主要是通過政治壓力傳導，達到匡正官僚體制的作用，公職人員處于一種被動執(zhí)行的狀態(tài)；后者則主要從政治信仰出發(fā)，依靠自身思想覺悟的提升推動廉政內(nèi)生建構(gòu)。不可否認，這兩種方式在克服政府官僚弊病上都有其合理性，而且分別從工具理性和價值理性維度發(fā)揮了一定功用。但是，在現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，個人價值獨立性的凸顯，以及制度設(shè)計先天滯后性的缺陷，很容易導致公共行政價值的偏失。在這種治理結(jié)構(gòu)下，無論是官僚體制的外在匡正還是行為人政治信念的內(nèi)生推動，似乎都顯得“力不從心”。④參見劉杰：《中國式廉政：道路與模式》，上海：學林出版社，2012年版，第4頁。廉政的取向則是主動的、建設(shè)性的和激勵性的政治目標，不僅要最大限度地消除腐敗現(xiàn)象，更要著眼于從根本上鏟除腐敗滋生的土壤，營造清正廉潔的政治生態(tài)。可是，學界對此問題依然缺乏系統(tǒng)而深入的探討，制度設(shè)計本身的缺陷以及現(xiàn)實政治盤根錯節(jié)的阻力，迫切呼喚我們對“廉政治理”探索出一條行之有效的路徑。

廉政信用治理是根據(jù)當前數(shù)字信息時代背景下廉政建設(shè)的新要求，以現(xiàn)代性制度變革為契機，以“數(shù)字化信用”為技術(shù)手段的一種廉政治理方式。同時，它也可視作為“政府信用”中政治代理人在廉政行為上的綜合表現(xiàn)。就國家長遠發(fā)展目標而言，廉政不僅僅是對某些個人腐敗行為的懲戒，而是要把廉政建設(shè)納入一個更加宏觀高層面的現(xiàn)代化治理體系和政治發(fā)展戰(zhàn)略之中。這種治理方式通過提高代理人和委托人之間的交易透明度以及政治行為主體預期偏好和利益的理性計算，為現(xiàn)代政治制度安排實現(xiàn)“內(nèi)外兼修”和公共權(quán)力的廉潔運行提供了可能，亦可以實現(xiàn)廉政治理在工具理性與價值理性上的有機統(tǒng)一。

二、當前廉政治理的行動困境和約束因素

制度本身不產(chǎn)生腐敗，任何一個現(xiàn)代國家和政治共同體都難以容忍腐敗的存在。在此意義上，腐敗與否，事實上與意識形態(tài)相關(guān)的社會制度和政治制度無關(guān)（亦即根本的制度層面），主要仍歸因于問題層面的制度安排。特別是在經(jīng)濟社會大轉(zhuǎn)型的背景下，人情世故與資本涌入交織并存，鄉(xiāng)土習俗與正式規(guī)則交互碰撞，每一樁具體的腐敗行為都嵌入在特定的政治、經(jīng)濟、文化等情境之中。因此，廉政治理存在著自身的行動困境以及在現(xiàn)實環(huán)境下的諸多客觀約束因素。

（一）權(quán)力監(jiān)督設(shè)計存在內(nèi)在缺陷

有效控權(quán)是遏制腐敗的關(guān)鍵，其重點是強調(diào)權(quán)力運行過程的正當性。約翰·羅爾斯認為：“只有公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當過程，正當過程又主要通過程序來體現(xiàn)?！雹貸ohn Rawls,A Theory of Justice Mass,The Belknap Press of Harvard University Press,1971,p.239.這充分說明了缺乏嚴密、科學、合理的權(quán)力監(jiān)督程序設(shè)計極易導致權(quán)力運行的異化。對于中國目前而言，監(jiān)督控權(quán)是我國控權(quán)制度的主導形式。②參見陳國權(quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2013年第6期。可以發(fā)現(xiàn)的是，權(quán)力監(jiān)督作為一種制度設(shè)計，在現(xiàn)有的廉政監(jiān)督體系實踐中由于自身內(nèi)在設(shè)計的缺陷，可能存在一定程度的效能失靈。首先，在黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督等“體制內(nèi)”監(jiān)督上，經(jīng)常存在相互之間信息溝通不暢、各自為政的現(xiàn)象，各種監(jiān)督主體橫向之間的制約和監(jiān)督環(huán)節(jié)明顯缺失；在權(quán)力運行的監(jiān)督過程中，往往停留在靜態(tài)層面，動態(tài)監(jiān)督嚴重不足——司法和審計都屬于事后監(jiān)督，行政監(jiān)察雖然具有事中監(jiān)督的性質(zhì)，但其權(quán)限只能針對一些具體事務(wù)，發(fā)揮不了對于重大決策的執(zhí)行監(jiān)督作用。其次，政協(xié)、民主黨派和群眾團體作為廉政監(jiān)督的主要外部力量，但它們的監(jiān)督功能更多的是在建議性監(jiān)督層面，缺乏剛性的強制力和約束力。再者，各級紀委雖然被賦予廉政建設(shè)的核心地位，但在實踐中往往受同級黨委重視程度的影響，黨委受到監(jiān)督的主要途徑是上級黨委與紀委，黨代會、普通黨員監(jiān)督黨委的途徑和渠道還有待拓展。

（二）廉政檔案制度功能性相對有限

在廉政治理中，廉政檔案制度是不可或缺的重要組成部分，也是公職人員信用的重要體現(xiàn)，它同樣是作為評價領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部選拔任用、獎懲和責任追究的重要依據(jù)之一。作為一種信用制度，廉政檔案歷來是開展反腐前端監(jiān)督的有效手段。不可否認，現(xiàn)行廉政檔案制度在廉政監(jiān)督和預防職務(wù)犯罪中有著積極作用，但由于受政治因素和技術(shù)因素的影響，其承載的特有反腐功能卻尚未真正有效發(fā)揮。例如，有些廉政檔案中只有公職人員的社會關(guān)系登記和簡歷式任職記錄，沒有其履職中廉潔從政正反兩方面的實質(zhì)性內(nèi)容，檔案內(nèi)容陳舊，更新速度慢甚至從不更新，最終往往成了公職人員監(jiān)督的一種擺設(shè)；甚者，不少登記表上雖然包含了個人及家庭財產(chǎn)情況、廉潔從政信息、婚喪喜慶事宜情況等，但內(nèi)容幾乎全憑個人隨意填寫，大部分都避重就輕、避實就虛，人事管理過程中也缺乏核實、檢查程序和失信的懲處，不真實或是少報、漏報較為普遍。據(jù)有關(guān)資料顯示，腐敗分子的腐敗行為80%都是由群眾舉報后得以查處的?？梢姡n案中公職人員個人信息的真實性有待商榷，關(guān)鍵環(huán)節(jié)信息往往成為了盲區(qū)、死角。而且，作為廉政檔案制度核心部分的公務(wù)員財產(chǎn)公示制度還遠未真正落實，最終使得這一制度的功能性大為削弱，制度設(shè)立之初的防范功能也不復存在，形同虛設(shè)，很難成為有效的廉政治理工具。

（三）信息征集機制缺乏科學性與嚴密性

廉政信用體系是一個龐雜的系統(tǒng)，而信用信息則是這一系統(tǒng)得以有效運行的基礎(chǔ)。對于廉政信用信息如何構(gòu)成，學界已作了不少探索，目前大致也趨于一致，認為廉政信用制度的建立不應(yīng)與社會信用體系割裂開來，而是要與社會信用機制的要素有機對接。有學者在梳理眾人成果的基礎(chǔ)上，并根據(jù)以往中共中央關(guān)于公務(wù)員廉政行為的各項規(guī)定作了進一步整理，主要包含五個方面：1.個人基本信息，2.經(jīng)濟信息，3.家庭信息，4.職業(yè)信息，5.社會信息。①參見劉圣中：《廉政信用機制：防治腐敗的新思路》，北京：中國社會科學出版社，2017年版，第79、187頁。筆者認為以上五方面信息實際上可歸納為三大類，主要包括個人基本信息、財產(chǎn)收入信息和公共行政信息。前兩者只需與公安和銀行即時對接獲取即可，基本不存在制度性和技術(shù)性問題。需要注意的是，個人財產(chǎn)收入信息主要依靠個人填報并非通過調(diào)查和高度真實的途徑來生成，并未有強有力的問責機制，不能產(chǎn)生強大的威懾效果。而公共行政信息的征集則難度較大，它大體包括個人工作表現(xiàn)信息和司法行政處分信息等。由于公共行政信息分布在若干個部門，各個部門又自成體系，所以很容易導致標準寬嚴不一，信息獲取不夠準確等問題。而且這其中，工作表現(xiàn)信息只能用一個粗略的標準來要求，特別是有時候為了政治和政績的需要，政府管理指標往往取代信用評級指標，②參見周錦堂：《對構(gòu)建我國個人信用體系的思考》，《時代金融》，2014年第26期。直接影響了信用評價的公正性，最終往往流于形式和表面化。此外，由于缺乏一個具有高度權(quán)威性的信息管理機構(gòu)，這三類信息在標準、技術(shù)、資源等方面都存在對接連通和交換約束的障礙。

（四）廉政投訴舉報機制保障存在不足

在整個廉政治理體系中，公共權(quán)力的評價反饋是公職人員權(quán)力執(zhí)行是否得當?shù)纳鐣灾苯臃从常庞门c這種評價反饋有著很強的契合性，兩者在現(xiàn)實社會生活中存在著密切聯(lián)系——投訴情況越嚴重，其信用度越低。③參見劉圣中：《廉政信用機制：防治腐敗的新思路》，北京：中國社會科學出版社，2017年版，第79、187頁。但這種機制保障的不足，使得信用杠桿難以有效充分發(fā)揮，外在的制約力度自然削弱。行政投訴和舉報作為最為常見的反饋形式，是實現(xiàn)廉政外在監(jiān)督的關(guān)鍵手段之一。從理論上說，一個有效的公務(wù)員投訴舉報機制應(yīng)該保證社會公眾在大多數(shù)情況和最便利的地方能夠及時地向有關(guān)部門反映公職人員的失職行為和其受到的不當對待。然而，在當前的實踐中，這種社會性的監(jiān)督反饋與理想標準存在較大距離，效果很不明顯。具體來說主要包括以下兩方面：一是投訴程序不明確、成本高、舉證難度大。目前很多地方的投訴舉報程序規(guī)定非常復雜，等待處理結(jié)果的過程也特別長，有時候要跑多次多個部門才有回應(yīng)，甚至有些采用各種搪塞推衍的方法來給投訴人設(shè)置障礙；并且，現(xiàn)行的各種投訴舉報制度都規(guī)定了必須舉證，這使得處于弱勢地位的行為人不敢輕易地進行投訴。二是投訴缺乏反饋。盡管目前各級部門都規(guī)定可以通過各種途徑來投訴公職人員的不當行為，但在實際工作中，大量投訴并沒有得到足夠重視，長時間得不到回復，往往最后都是石沉大海，遲遲沒有回應(yīng)，大大削弱了社會性監(jiān)督的積極性。

三、廉政信用治理的實現(xiàn)邏輯與效用

制度在本質(zhì)上是特定價值理念和意識形態(tài)的外化形式。中國“取信于民”的傳統(tǒng)正是強調(diào)了政治信任對一國穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要性。長期以來我國形成的包括思想教育、刑罰震懾、制度控制等在內(nèi)的反腐敗模式往往存在“教育失靈”、功能滯后、規(guī)章制度難以操作、社會公眾隔絕在外等現(xiàn)象。①參見徐祥軍、廖曉明、劉圣中：《我國反腐敗的既有模式與制度創(chuàng)新》，《江西社會科學》，2014年第5期。廉政信用治理正是從信用出發(fā)，以廉政信用信息數(shù)字化體系建構(gòu)為基礎(chǔ)，利用透明化的信用網(wǎng)絡(luò)平臺和信用杠桿動態(tài)調(diào)控公職人員的信用評價，以信用的力量來規(guī)范公共權(quán)力的運行，最終實現(xiàn)克服以往常用模式的種種不足，使公職人員真正在陽光下接受監(jiān)督，從而達到提高腐敗治理效能的目的。其效用主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）促進廉政治理網(wǎng)絡(luò)全域連通

黨的十九大報告指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！雹诹暯剑骸稕Q勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日。顯然，按照黨的十九大報告的精神，在反腐敗工作的實際運行過程中，各級紀委與政府監(jiān)察部門合署辦公將成為實踐常態(tài)，這對于黨紀與國法的有效統(tǒng)一起到了一定的積極作用，但不可避免地也會帶來職權(quán)行使的分工與融合、紀法的銜接以及監(jiān)督對象的迅速擴大等運行機制和技術(shù)層面的諸多問題。③需要說明的是，紀委與監(jiān)察部門合署辦公涉及更深層次公權(quán)力改革的問題，并不在此探討范圍內(nèi)，我們關(guān)注的是在合署辦公趨勢下廉政治理過程中的治理問題。而且整體來看，盡管現(xiàn)行反腐機構(gòu)從黨內(nèi)紀檢、行政監(jiān)察、檢察、審計四個層面形成了黨紀、政紀、法律三方面共同反腐的立體網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督格局，各監(jiān)督機構(gòu)部門之間卻依然存在權(quán)責交叉、界限不清、缺乏規(guī)范等狀況。特別是由于缺乏有效統(tǒng)一的信息平臺，廉政資源極大耗損，無論從縱向還是橫向上都不利于對腐敗現(xiàn)象的集約治理。廉政制度的科學性和有效性是提升廉政治理績效的關(guān)鍵變量。廉政信用體系的構(gòu)建將所有公職人員都納入統(tǒng)一、整體化的信用網(wǎng)絡(luò)中，通過這種全域式的信息連通，各級主管和監(jiān)管部門都可以通過這一平臺考察和監(jiān)督，可以快速找到所需檢查對象的信用記錄、社會評價和信用等級，使防治腐敗工作走上系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化的軌道，最大程度地減少廉政數(shù)據(jù)冗余，優(yōu)化廉政資源配置，大大減少制度運行的交易成本，從而實現(xiàn)廉政治理績效的有效提升。同時，通過相關(guān)權(quán)限等級的劃分設(shè)置，社會公眾也可以實時查詢關(guān)注對象的相關(guān)信息，增強外部監(jiān)督的執(zhí)行效能，每個公職人員也可以隨時查看自身的信用信息，進而自覺地警戒且控制自己的行為，從監(jiān)督主體、責任對象、外部環(huán)境實現(xiàn)廉政治理的全覆蓋、零死角。

（二）推進廉政治理有序運行常態(tài)化

實踐證明，對權(quán)力行使者的機會主義行為進行事后懲罰一般作用是不大的，而且交易成本極高。最佳的方案是通過特定的機制來實現(xiàn)事前控制，將權(quán)力代理人放在公開透明的日常制度環(huán)境之中，使權(quán)力主體的行為顯性化，形成對機會主義行為長效的潛在約束。廉政信用治理的長效化目的正是在于遏制腐敗苗頭，形成廉潔奉公的公共行政文化，而這一過程的關(guān)鍵就是治理機制的有序運行常態(tài)化。在大數(shù)據(jù)的時代背景下，“云計算”“云存儲”等數(shù)據(jù)處理技術(shù)為廉政信用治理的有序運行常態(tài)化提供了現(xiàn)實可能。治理主體在制定嚴格而明確的法律和制度基礎(chǔ)上，可以借助廉政信用平臺把反腐敗工作變成日常都要做的例行之事，變成可以有序規(guī)范、簡便掌握的技術(shù)程序，對有關(guān)公職人員的個人財產(chǎn)信息、工作表現(xiàn)信息等進行經(jīng)常性、有序化的收集和歸納，以及定期對社會反饋的信息予以總結(jié)和公開；網(wǎng)絡(luò)維護和信息管理人員則可以按照明確步驟維護廉政信用信息平臺，按程序發(fā)布信息、組織調(diào)查、統(tǒng)計信用等級等，進一步增強廉政制度的政策執(zhí)行力和治理對象的可預測性，使廉政治理工作實現(xiàn)全鏈條的有序循環(huán)和常態(tài)化管理。這樣常態(tài)化的運行機制猶如一把常懸在公職人員頭頂?shù)摹斑_摩克利斯之劍”，使其日常都能感知懲罰的風險，形成輿論和心理的雙重壓力。

（三）推動廉政治理參與民主化

在理論層面上，一方面，現(xiàn)代民主是國家層面的政治發(fā)展形態(tài)，但民主不僅僅停留在價值理念上，更應(yīng)蘊含在現(xiàn)實制度之中；另一方面，“每一個個人就是整個國家”①[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1961年版，第190頁。，腐敗是對一個國家中每一個人利益的損害，廉政建設(shè)當然也應(yīng)該是全社會參與的共同使命，而且只有在民眾的共同推動下，廉政建設(shè)才有廣泛的內(nèi)生動力。就此意義上而言，廉政的制度基礎(chǔ)是民主的，沒有民主這一根本制度的保障，腐敗就難以得到有效的制度規(guī)范，廉政也就是一個難以實現(xiàn)的目標。②參見劉杰：《中國式廉政：道路與模式》，上海：學林出版社，2012年版，第97頁。這一特征投射到廉政治理方面，決定了廉政信用治理模式也必然體現(xiàn)出民主的特征。縱觀當前常用的反腐模式，主要還是通過高層紀檢部門不定期的巡視監(jiān)察，以及在發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象后組織力量予以大力查處。這種模式權(quán)力主要集中在上級部門，民眾和社會組織幾乎不可能參與其中，只有少數(shù)上級委派的紀檢人員進行監(jiān)督和查處，而且只能查處大案要案，很難面對更加需要治理、沒有大量被發(fā)現(xiàn)的腐敗行為。這一潛在隱患如不能得到解決，不正之風和隱性腐敗就會長期積累，大案要案仍會此起彼伏，難以控制。以廉政信用為手段的防治腐敗模式則不再局限于集中的、少數(shù)人對多數(shù)人的單一“以權(quán)治權(quán)”，而是以分散、“數(shù)字民主”式③C. J. Alexander and L. A. Pal,Digital Democracy:Policy and Politics in the Wired Word,Oxford:Oxford University Press,1998,p.1.、多數(shù)人對少數(shù)人的方式，把治理權(quán)分散到社會力量手中，利用民主化的大眾參與對公職人員的行為與表現(xiàn)實行評估和監(jiān)督，最大限度地實現(xiàn)“社會眼”的腐敗防治功用。這不僅為制度化的民主監(jiān)督創(chuàng)造條件，有效改變以往“對上不對下”的不良政治生態(tài)，而且使公民問責權(quán)的落實產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

四、推進廉政信用治理的技術(shù)路徑

必須認識到，任何一項與廉政和反腐敗相關(guān)的改革措施和創(chuàng)新舉措都是相對的，體制機制的改革創(chuàng)新不可能一蹴而就和一勞永逸。廉政治理體系本質(zhì)上是一系列的制度安排，既有細微的具體政策，也有中層的規(guī)則和程序，更有基礎(chǔ)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行的制度安排，三者互為關(guān)聯(lián)，缺一不可。但是在現(xiàn)實的社會情境中，廉政治理不可避免地會受到傳統(tǒng)思維定勢和體制結(jié)構(gòu)的雙重制約。因此，廉政信用治理推進過程中遇到的問題也應(yīng)呈現(xiàn)出適應(yīng)性調(diào)整的取向。

（一）推進廉政信用相關(guān)配套立法工作，消除治理實踐中的制度性障礙

由于法律滯后性的客觀存在，許多制度創(chuàng)新對現(xiàn)行法律構(gòu)成挑戰(zhàn)，創(chuàng)新和法治間的緊張關(guān)系擴大了政治系統(tǒng)內(nèi)部的高廉政風險。①參見陳國權(quán)、毛益民等：《權(quán)力法治與廉政治理》，北京：中國社會科學出版社，2018年版，第79、137頁。廉政信用體系推行實施過程中不可避免地會遇到諸多以往沒有碰到過的管理權(quán)限、程序規(guī)則、準入標準等問題。因此，廉政信用治理的推進需要法治化的制度環(huán)境予以保障，以防止相關(guān)機制運行由于法律依據(jù)上的不足而成為深化廉政建設(shè)的制度性障礙。一是加快推進反腐敗法治化進程，加快研究制定《國家反腐敗法》立法進程，確保廉政信用體系可以依法依規(guī)、規(guī)范化、職能化地有序運行。二是根據(jù)未來《國家反腐敗法》這部綱領(lǐng)性法律，圍繞廉政信用體系建設(shè)出臺相關(guān)的配套性具體規(guī)定，為廉政信用體系各項具體實施制度的穩(wěn)定推行提供高度權(quán)威的合法性支撐。三是在立法中要正確處理好個人信息公開透明和“隱私權(quán)”的界限。公務(wù)員作為國家工作人員，首先應(yīng)該是一個普通公民，同樣享有受法律保護的“隱私權(quán)”，對于哪些信息該報，哪些不該報，應(yīng)當進行仔細研究，兼顧公開和隱私，對不同級別的官員設(shè)立不同的標準。

（二）整合信用信息資源，健全廉政信用網(wǎng)絡(luò)體系

如果說廉政制度的有效性是廉政治理體系構(gòu)建的核心要義，那么廉政信用機制的科學規(guī)范則是廉政治理體系得以有效發(fā)揮的關(guān)鍵基礎(chǔ)。信用信息資源是廉政信用體系得以正常運作的核心和基礎(chǔ)，因此，當務(wù)之急是改變目前廉政建設(shè)過程中信用信息互相分割、各自為政的狀況，盡快建立起一套科學、靈活、有效、便捷的廉政信用網(wǎng)絡(luò)體系。一是密切結(jié)合當前我國正在實施的“數(shù)字中國”建設(shè)，充分發(fā)揮“大數(shù)據(jù)”優(yōu)勢，借助“阿里云”技術(shù)架構(gòu)，充分整合各類信用資源，大力借鑒國外信用體系建設(shè)的先進經(jīng)驗，組建信用信息征集、填報、共享和公開披露的一體化管理系統(tǒng)，搭建由國家監(jiān)察委直屬的省域廉政信用征信統(tǒng)一服務(wù)平臺。二是規(guī)范信用信息征集手段，充分吸收各種網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、金融手段、信息處理手段，征集各類需要的信用信息；多方共同研究形成標準化的征信平臺、信息編碼、信息渠道、征信途徑和信息處理準則，建立一個能夠連通各個部門的中心數(shù)據(jù)交互系統(tǒng)。三是借助機構(gòu)改革東風，會商各有關(guān)部門進行研討，在不增加人員編制的前提下，各省組建一個專門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨部門、跨行業(yè)的高度權(quán)威性的廉政信用信息主管機構(gòu)。

（三）優(yōu)化權(quán)力監(jiān)督結(jié)構(gòu)，形成上下互通的廉政共治格局

推動權(quán)力結(jié)構(gòu)的法治化轉(zhuǎn)型，無疑是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面的制度改革，其中最為關(guān)鍵的，在于實現(xiàn)廉政制度與社會發(fā)展的良性互動，相互支持，彼此強化。②參見陳國權(quán)、毛益民等：《權(quán)力法治與廉政治理》，北京：中國社會科學出版社，2018年版，第79、137頁。廉政治理本質(zhì)上是國家與社會互動和共同推動的政治過程，合理有效的權(quán)力運行是制度效能充分發(fā)揮的基本保障。只有在此基礎(chǔ)上，廉政信用體系才能為廉政建設(shè)目標的實現(xiàn)發(fā)揮有效作用。具體來說，廉政監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要包括：第一，進一步理順黨內(nèi)、行政、司法、監(jiān)察和審計等“體制內(nèi)”監(jiān)督之間的權(quán)力關(guān)系，優(yōu)化整合權(quán)力鏈條，明確各自的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，做到廉政機構(gòu)之間權(quán)力上不依附、職責上不重疊、行動中不掣肘，不超越法定權(quán)限，不出現(xiàn)“越位”“錯位”“缺位”現(xiàn)象。第二，逐步形成廉政監(jiān)督多元參與新格局。廉政建設(shè)是一個復雜的政治、經(jīng)濟、社會、文化建設(shè)過程，僅僅依靠專職監(jiān)督部門單方面力量是遠遠不夠的，應(yīng)積極發(fā)揮包括普通黨員、民主黨派、基層自治組織、社會團體、行業(yè)組織和中介機構(gòu)等在內(nèi)的多元主體在廉政監(jiān)督中的補充性功能，真正形成自上而下推進和自下而上參與的廉政共治格局。

（四）以“放管服”改革為契機，建立健全科學有效廉政信用投訴機制

科學有效的廉政信用投訴機制是解決公眾合理合法投訴的關(guān)鍵舉措，應(yīng)盡快制定出臺省域統(tǒng)籌的廉政投訴改革實施意見，建立健全多元接受、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、分類處理、跟蹤問效的工作機制。一是整合暢通投訴網(wǎng)絡(luò)。建立基層廉政投訴聯(lián)系點制度，推進廉政投訴專員定期定點深入基層開展下訪、約訪、回訪；著力構(gòu)建集信、訪、網(wǎng)、電“四位一體”的統(tǒng)一廉政信用投訴平臺，強化平臺與基層的互聯(lián)互通，做到不同窗口、渠道投訴事項一次接受、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)對時間、空間和部門分隔制約的超越。二是簡化規(guī)范投訴處理程序。強化初次投訴辦理責任，提高首辦環(huán)節(jié)工作質(zhì)量和效率，從源頭預防和減少重復投訴、無效投訴的發(fā)生，以程序的公正嚴密確保問題處理公正到位；鑒于投訴人舉證的困難，建議實行“舉證責任倒置”，把舉證責任轉(zhuǎn)移給被投訴人。三是完善投訴反饋回訪機制。設(shè)置規(guī)定投訴處理時限，及時做好處理反饋，對于特別復雜須延時反饋的要做好解釋工作；按照全覆蓋原則，全面推行投訴回訪核實和滿意度評價，對回訪評價不滿意、處理有異議的，要逐一核實。