劉田原，杜春甫

（中共中央黨校 政治和法律部，北京 100091）

《共同綱領(lǐng)》在歷史舞臺(tái)的出場(chǎng)，是符合當(dāng)時(shí)中國(guó)的國(guó)情和實(shí)際的，體現(xiàn)了廣大中國(guó)人民的意志，是具有憲法性質(zhì)和發(fā)揮憲法作用的重要文獻(xiàn)。它開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)憲法發(fā)展的新時(shí)期，讓近代以來(lái)無(wú)數(shù)仁人志人為之而奮斗的獨(dú)立和民主得到了實(shí)現(xiàn)，成為了一個(gè)模版和典范。從其頒布至今，我國(guó)的憲法發(fā)展已近七十年，從自發(fā)立憲到自覺(jué)修憲，再到自信行憲，我們已經(jīng)進(jìn)入了新的憲法發(fā)展階段。站在新起點(diǎn)上，我們有必要重溫這一偉大文獻(xiàn)，感懷它的歷史地位和意義，深刻銘記人民民主憲法從哪里走來(lái)，不忘初心地實(shí)施好新時(shí)代憲法，為實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興偉大目標(biāo)提供根本法治保障。

一、新政協(xié)的召開(kāi)與《共同綱領(lǐng)》的制定

在新中國(guó)建立前的各個(gè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨一貫主張和平建國(guó)、民主建國(guó)，得到了各民主黨派和社會(huì)各階層的廣泛贊同。1946年的舊政協(xié)會(huì)議上，中國(guó)共產(chǎn)黨提出了建立一個(gè)民主聯(lián)合政府的政治主張，會(huì)議通過(guò)了關(guān)于政府組織、國(guó)民大會(huì)、憲法草案等重要問(wèn)題的協(xié)議。隨后陜甘寧邊區(qū)政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈的爭(zhēng)取和平、維護(hù)和平的愿望，率先垂范地根據(jù)會(huì)議精神起草了《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》,并于4月在邊區(qū)第三屆參議會(huì)上通過(guò)。在《憲法原則》的基礎(chǔ)上，邊區(qū)政府立即著手起草具體的憲法條文，通過(guò)不斷調(diào)查、研究、討論和修改后，擬定了《陜甘寧邊區(qū)憲法草案》，準(zhǔn)備提請(qǐng)邊區(qū)參議會(huì)通過(guò)。但此時(shí)的國(guó)民黨中央政府絲毫沒(méi)有被共產(chǎn)黨的誠(chéng)意所打動(dòng)，依然一味地追求一黨獨(dú)裁專制，背離民主的時(shí)代浪潮悍然發(fā)動(dòng)了內(nèi)戰(zhàn)。

隨著戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)的發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨和人民解放軍的實(shí)力不斷壯大。遼沈、淮海、平津三大戰(zhàn)役后，國(guó)民黨的政權(quán)已經(jīng)搖搖欲墜。全國(guó)范圍內(nèi)推翻獨(dú)裁統(tǒng)治和建立民主政權(quán)的呼聲越來(lái)越高，中國(guó)共產(chǎn)黨立即審時(shí)度勢(shì)，呼吁各民主黨派、無(wú)黨派人士和全國(guó)人民團(tuán)結(jié)起來(lái)，進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)展和壯大革命力量，打到國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治，并號(hào)召和籌備新的政治協(xié)商會(huì)議，建立新中國(guó)成立人民民主政權(quán)。這一主張順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展大勢(shì)，表達(dá)出了中國(guó)人民在長(zhǎng)期的獨(dú)裁統(tǒng)治中渴望自由的愿望和爭(zhēng)取民主的目標(biāo)，所以得到了各民主黨派、無(wú)黨派知名人士的廣泛響應(yīng)和熱烈歡迎。[1]他們立即表發(fā)擁護(hù)聲明，堅(jiān)決贊同和支持中國(guó)共產(chǎn)黨的這一政治主張，并先后致電毛澤東，表達(dá)維護(hù)統(tǒng)一戰(zhàn)線、推翻國(guó)民黨統(tǒng)治、建立新中國(guó)和實(shí)現(xiàn)人民民主的堅(jiān)定決心。

1949年6月15日，在中國(guó)共產(chǎn)黨的號(hào)召和組織下，新政治協(xié)商會(huì)議籌備會(huì)議在北平召開(kāi)第一次會(huì)議，會(huì)議對(duì)于具體的籌備工作中任務(wù)的分配、人員的負(fù)責(zé)等內(nèi)容作出了詳細(xì)的安排。會(huì)議決定設(shè)立六個(gè)小組分別負(fù)責(zé)籌備工作，由于周恩來(lái)在長(zhǎng)期的革命工作中發(fā)揮了不可替代的重要作用，在各民主黨派中間具有強(qiáng)大的影響力，所以政治協(xié)商共同綱領(lǐng)的起草工作交由以周恩來(lái)同志為首的第三小組負(fù)責(zé)。[2]9月17日，新政協(xié)籌備會(huì)議召開(kāi)第二次會(huì)議，基于當(dāng)時(shí)的客觀環(huán)境和局勢(shì)需要，會(huì)議經(jīng)過(guò)充分討論后決定將"新政協(xié)會(huì)議"改稱為"中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議"，這樣更能體現(xiàn)會(huì)議的民主性和代表性，并通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)草案》。

1949年9月21日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平正式開(kāi)幕。參會(huì)代表共662名，這些代表分別來(lái)自不同黨派、不同階層，是根據(jù)政治方向原則不斷經(jīng)過(guò)各方面考慮最終確立的，廣泛代表了各種民主力量，真實(shí)體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨希望與民主人士同心協(xié)力共同為建立和建設(shè)人民共和國(guó)進(jìn)行長(zhǎng)期而真誠(chéng)合作的愿望，是新民主主義革命以來(lái)全國(guó)人民空前的大團(tuán)結(jié)。9月22日，根據(jù)會(huì)議的安排，周恩來(lái)就《共同綱領(lǐng)草案》的起草情況作了報(bào)告，經(jīng)過(guò)充分討論后對(duì)草案作了最后修改。9月29日，會(huì)議一致通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》)，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)由封建專制向人民民主的歷史性跨越。[3]

二、《共同綱領(lǐng)》的主要內(nèi)容

《共同綱領(lǐng)》全文共七章六十條。其框架結(jié)構(gòu)區(qū)別之前中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制定的憲法性文件，在總綱前面添加了一部分內(nèi)容作為序言。序言部分以歷史敘事的方式回顧了中國(guó)革命的發(fā)展進(jìn)程，對(duì)于人民革命的勝利、政治協(xié)商會(huì)議的召開(kāi)、《共同綱領(lǐng)》的制定、新中國(guó)的成立等內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明。第一章為總綱，規(guī)定了國(guó)家性質(zhì)、任務(wù)和奮斗目標(biāo)。第二章至第七章分別對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)、軍事制度、經(jīng)濟(jì)政策、文化教育政策、民族政策、外交政策進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。

關(guān)于國(guó)體。序言以及第1條規(guī)定了新中國(guó)是新民主主義即人民民主主義的國(guó)家，國(guó)體為人民民主專政。

關(guān)于政體。第12條規(guī)定了新中國(guó)的政權(quán)屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府。以及說(shuō)明了在全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，其職權(quán)由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議代為執(zhí)行。

關(guān)于人民權(quán)利和義務(wù)。第3、4、5、6、9條分別規(guī)定了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，選舉權(quán)和被選舉權(quán)，思想、言論、遷徙、宗教信仰等方面的自由。第8條規(guī)定了保衛(wèi)祖國(guó)、遵守法律、繳納賦稅等方面的義務(wù)。

關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策。第26條規(guī)定了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的根本方針。第28-31條規(guī)定了國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合作社經(jīng)濟(jì)等不同經(jīng)濟(jì)成分的性質(zhì)、地位、和國(guó)家應(yīng)采取的政策。第27條、34-40條具體規(guī)定了土地改革、工業(yè)發(fā)展、金融財(cái)政、農(nóng)業(yè)、交通、稅收等方面的政策。

關(guān)于文化教育政策。第41條規(guī)定了文化教育的總方針。第42-49條規(guī)定了社會(huì)公德、文學(xué)藝術(shù)、體育、衛(wèi)生等方面的政策。

關(guān)于民族政策。第9條、第50-53條分別規(guī)定了民族平等和民族團(tuán)結(jié)的原則，以及民族區(qū)域自治的基本制度。民族區(qū)域自治的規(guī)定，也從另一個(gè)角度說(shuō)明了新中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，奠定了新中國(guó)只有一個(gè)合法的中央政府，是實(shí)行單一制形式的主權(quán)國(guó)家。

關(guān)于外交政策。第11條、第54-60條分別規(guī)定了新中國(guó)擁護(hù)和平、反對(duì)帝國(guó)主義的外交原則，以及對(duì)國(guó)民黨簽訂的條約和協(xié)定采取的處理方式。[4]

三、《共同綱領(lǐng)》的局限性

《共同綱領(lǐng)》體現(xiàn)了新民主主義和人民民主專政的歷史性要求，是近代中國(guó)憲制運(yùn)動(dòng)積累的偉大成就。但由于當(dāng)時(shí)特殊的歷史環(huán)境，民主革命的任務(wù)尚未完成，新的人民政權(quán)尚不穩(wěn)定，潛藏的敵對(duì)分子尚未清除，以及制定憲法的技術(shù)尚不成熟，這些因素都導(dǎo)致了《共同綱領(lǐng)》有著一定的歷史局限性。

《共同綱領(lǐng)》的制定主體在形式上有著正當(dāng)性的爭(zhēng)議。舊的反動(dòng)統(tǒng)治政權(quán)被推翻，新的人民政權(quán)已經(jīng)建立，中國(guó)人民應(yīng)當(dāng)成為制定新中國(guó)憲法的主體，即是說(shuō)，此時(shí)制定一部可以調(diào)整國(guó)家社會(huì)生活同時(shí)為新政權(quán)提供正當(dāng)性的憲法，亦或一部具有憲法性質(zhì)的根本性文件，都應(yīng)當(dāng)由行使人民權(quán)力的全國(guó)人民代表大會(huì)來(lái)完成，而具有憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》的制定主體是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議。對(duì)于制定主體的合法性，《共同綱領(lǐng)》的序言中做出了表述：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代表全國(guó)人民的意志?！笔紫? 政治協(xié)商會(huì)議在特定的歷史條件下，具有真理和歷史的代表性，使得其能夠"自我授權(quán)"宣告代表人民意志具有一定的合理性。[5]而且根據(jù)《中央人民政府組織法》第3條以及《共同綱領(lǐng)》第13條的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)由于現(xiàn)實(shí)條件的限制而無(wú)法立即召開(kāi)，政治協(xié)商會(huì)議可以代行其相關(guān)職權(quán)，這有著一定的合法性根據(jù)。但這并不能改變政治協(xié)商會(huì)議的性質(zhì)，其本身僅僅只是人民民主統(tǒng)一的組織形式，而并非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在沒(méi)有得到全體人民正式授權(quán)的前提下，代表人民行使權(quán)利是不正當(dāng)?shù)?。[6]其次，政治協(xié)商會(huì)議的代表是經(jīng)過(guò)不同行業(yè)、不同地域推選反復(fù)協(xié)商后產(chǎn)生的，具有相當(dāng)程度的代表性和民主性，但在程序上畢竟不是經(jīng)過(guò)普選產(chǎn)生的代表，不具有全體人民代表性，故在其形式上存在著正當(dāng)性的爭(zhēng)議。

《共同綱領(lǐng)》的條文規(guī)定對(duì)于基本權(quán)利的關(guān)注度不夠。從現(xiàn)代民主憲法的發(fā)展歷程和核心任務(wù)來(lái)看，尊重人權(quán)和保障人權(quán)應(yīng)當(dāng)是一部?jī)?yōu)秀文明憲法的精髓和靈魂所在，而尊重和保障人權(quán)既應(yīng)當(dāng)作為憲法的基本原則，又應(yīng)當(dāng)具體體現(xiàn)在憲法對(duì)于公民基本權(quán)利保護(hù)的條文規(guī)定中。從這個(gè)角度來(lái)看，《共同綱領(lǐng)》對(duì)公民基本權(quán)利的關(guān)注度顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。縱觀整個(gè)《共同綱領(lǐng)》中對(duì)于公民基本權(quán)利保護(hù)的條文規(guī)定并不甚多，僅是以列舉的方式確認(rèn)了公民的部分權(quán)利和義務(wù)，涉及公民基本權(quán)利的條文只有5條，規(guī)定公民義務(wù)的條文只有1條，那么也就更談不上對(duì)于公民的基本權(quán)利義務(wù)單獨(dú)形成一個(gè)章節(jié)，從而導(dǎo)致了對(duì)公民權(quán)利規(guī)定的不完整性和不成體系性。

《共同綱領(lǐng)》的文本結(jié)構(gòu)缺乏完整性。一般而言，一部成熟的現(xiàn)代憲法文本在結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)基本內(nèi)容：國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的組織形式、對(duì)公民的基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定和憲法的修改。憲法的核心在于保障民權(quán)，在這三個(gè)部分當(dāng)中，公民基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)占據(jù)相當(dāng)大的篇幅，在章節(jié)設(shè)置上也應(yīng)當(dāng)被設(shè)置于前列，以表示憲法的精神所在。上文所述,《共同綱領(lǐng)》對(duì)于公民的基本權(quán)利義務(wù)并沒(méi)有單獨(dú)設(shè)置一章，而是僅僅用少數(shù)幾個(gè)條文進(jìn)行了簡(jiǎn)單羅列，這是其在文本結(jié)構(gòu)上不完整的一個(gè)重要體現(xiàn)。同時(shí)，修改和解釋也是應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置一章進(jìn)行規(guī)定的內(nèi)容，因?yàn)樾薷暮徒忉寣?duì)于具有憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》本身的實(shí)施和發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用，而在其條文中卻沒(méi)有對(duì)修改和解釋的內(nèi)容和程序進(jìn)行相應(yīng)的具體規(guī)定，這是《共同綱領(lǐng)》在文本結(jié)構(gòu)上存在的又一個(gè)重要缺漏之處。

《共同綱領(lǐng)》的價(jià)值觀念存在工具主義的傾向。在近代中國(guó)憲制運(yùn)動(dòng)的歷史進(jìn)程中，幾乎所有的憲法文本或憲法性文件都相應(yīng)地體現(xiàn)出了嚴(yán)重的工具主義的傾向，作為人民民主憲制運(yùn)動(dòng)偉大成就的《共同綱領(lǐng)》也不例外。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了新政權(quán)，必須立即尋求新政權(quán)的合法性，這就不可避免地產(chǎn)生了工具主義的傾向。但事實(shí)上這也是和當(dāng)時(shí)的政治背景緊密相連的，雖然新中國(guó)宣布了成立，新政權(quán)已經(jīng)建立，但此時(shí)的革命任務(wù)尚未全部完成，全國(guó)尚未全部解放，仍然存在隱藏的敵對(duì)分子妄圖破壞新生的人民政權(quán)。同時(shí)在當(dāng)時(shí)波詭云譎的國(guó)際環(huán)境中，新政權(quán)需要盡快得到各個(gè)主權(quán)國(guó)家的承認(rèn)，才能正常進(jìn)程外交活動(dòng)。在這樣的局勢(shì)下，證明和鞏固新生人民政權(quán)的合法性就成為了第一要?jiǎng)?wù)，解決了這個(gè)主要矛盾才能進(jìn)一步穩(wěn)定國(guó)內(nèi)局勢(shì)、緩和國(guó)際形勢(shì)，把全國(guó)人民緊密地團(tuán)結(jié)在中國(guó)共產(chǎn)黨周圍，盡快解放全中國(guó)，早日進(jìn)入發(fā)展和建設(shè)的正常軌道。所以，工具主義的傾向也有著當(dāng)時(shí)的積極作用，符合當(dāng)時(shí)各民主黨派和人民群眾的愿望，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)時(shí)的客觀因素辯證分析，不能完全否定。

四、《共同綱領(lǐng)》的歷史地位

在新民主主義革命的歷史進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持先進(jìn)指導(dǎo)思想和結(jié)合中國(guó)實(shí)際，領(lǐng)導(dǎo)人民制定了一個(gè)又一個(gè)的憲法性文件，為革命的最終勝利提供了堅(jiān)持保障?！豆餐V領(lǐng)》的制定和頒布，在這些憲法性文件中則是具有劃時(shí)代的重要意義，它是新民主主義憲制運(yùn)動(dòng)的偉大結(jié)晶，宣告了一個(gè)舊時(shí)代的終結(jié)，它是具有"建國(guó)綱領(lǐng)"和"臨時(shí)憲法"性質(zhì)的偉大文獻(xiàn)，迎來(lái)了一個(gè)新時(shí)代的開(kāi)始。

《共同綱領(lǐng)》是具有"建國(guó)綱領(lǐng)"性質(zhì)的偉大文獻(xiàn)。它是全國(guó)各種政治勢(shì)力和全國(guó)人民，在中國(guó)共產(chǎn)黨的號(hào)召和領(lǐng)導(dǎo)下，達(dá)成共識(shí)的政治基礎(chǔ)，為新中國(guó)的建立提供了合法性基礎(chǔ)。近代世界發(fā)展的歷史證明了這樣一個(gè)邏輯，一個(gè)新建立的國(guó)家、一個(gè)新生的政權(quán)，必須立即制定一部憲法奠定合法性基礎(chǔ)，以此來(lái)穩(wěn)定局勢(shì)和謀求發(fā)展。[7]人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)的最終勝利，宣告了國(guó)民黨反動(dòng)統(tǒng)治的終結(jié)，新的人民政權(quán)代替了舊的獨(dú)裁政權(quán)，在這樣的歷史節(jié)點(diǎn)制定和頒布的《共同綱領(lǐng)》，雖然在形式、內(nèi)容和價(jià)值能方面有著局限性，但就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)仍具有相當(dāng)大的民主性和代表性，集中體現(xiàn)了各民主黨派和無(wú)黨派人士的意志和利益，為新生的人民民主政權(quán)提供了合法性基礎(chǔ)。另一方面，《共同綱領(lǐng)》不僅規(guī)定了新中國(guó)的國(guó)體和政體，還規(guī)定了新中國(guó)的奮斗目標(biāo)和建設(shè)任務(wù)，這對(duì)于剛剛建立的新中國(guó)百?gòu)U待興的局面是非常具有指導(dǎo)作用的，它是結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨新民主主義的全部綱領(lǐng)，為新中國(guó)的發(fā)展而規(guī)劃的奮斗目標(biāo)和建設(shè)藍(lán)圖，充分體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)全國(guó)各族人民渴望國(guó)家獨(dú)立和追求富強(qiáng)的愿望。所以，《共同綱領(lǐng)》是一個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線的綱領(lǐng)，是一個(gè)照顧到各社會(huì)階層的綱領(lǐng)，是一個(gè)指明發(fā)展方向的綱領(lǐng)。[8]

《共同綱領(lǐng)》是具有"臨時(shí)憲法"性質(zhì)的偉大文獻(xiàn)。它具有相對(duì)完整的規(guī)范形態(tài)，發(fā)揮了憲法的作用和功能，規(guī)范了國(guó)家社會(huì)生活，在新中國(guó)建立初期承載了重要的歷史使命。[9]中國(guó)共產(chǎn)黨依靠人民的力量，用革命的方式推翻了國(guó)民黨的反動(dòng)統(tǒng)治，終結(jié)了黑暗的獨(dú)裁政權(quán)，打碎了舊的國(guó)家機(jī)器，廢除了虛偽的腐朽法統(tǒng)，進(jìn)一步總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、發(fā)揚(yáng)革命精神、集中人民智慧，成功召開(kāi)了政治協(xié)商會(huì)議，制定了《共同綱領(lǐng)》。這是自近代備受壓迫和苦難以來(lái)，中國(guó)人民首次就新中國(guó)的國(guó)體、政體、目標(biāo)、任務(wù)以及各方面的國(guó)家基本制度這些問(wèn)題經(jīng)過(guò)平等協(xié)商達(dá)成一致，集中體現(xiàn)了人民意志，保障了人民當(dāng)家作主。同時(shí)，由于《共同綱領(lǐng)》照顧到了社會(huì)各階層的利益，充分體現(xiàn)了各民主黨派共同參與建設(shè)新中國(guó)的奮斗目標(biāo)，所以得到了極大的擁護(hù)，成為了全國(guó)人民共同遵守的根本規(guī)范?！豆餐V領(lǐng)》的實(shí)施，也為新中國(guó)建立初期國(guó)家的方方面面提供了根本依據(jù)，團(tuán)結(jié)了人民、恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定，其實(shí)際上是起到了憲法的規(guī)范和保障作用。

《共同綱領(lǐng)》實(shí)施后，一直有序、有效、有力地指導(dǎo)我國(guó)進(jìn)行新民主主義建設(shè)，直至進(jìn)入社會(huì)主義時(shí)期五四憲法的頒布，期間所確立的各項(xiàng)國(guó)家社會(huì)制度都得以順利運(yùn)行，此后的五四憲法也對(duì)其做出了相當(dāng)大程度的肯定和繼承。[10]回顧歷史，盡管它不是一部真正的憲法，它也存在著局限性，但其是充分符合新中國(guó)建立初期的歷史背景和時(shí)代任務(wù)的，為新中國(guó)鞏固政權(quán)發(fā)展，推動(dòng)法治建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，開(kāi)辟了歷史的新紀(jì)元。[11]