丁天立 張仁善

(南京大學(xué) 法學(xué)院，南京 210093)

提 要: 立法院作為南京國(guó)民政府時(shí)期最高立法機(jī)關(guān)，是國(guó)民黨結(jié)束“軍政”開啟“訓(xùn)政”之時(shí)所建立的五院制政府中執(zhí)掌“治權(quán)”的重要職能機(jī)構(gòu)，也是晚清民國(guó)以來(lái)，推動(dòng)中國(guó)收回“治外法權(quán)”以實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立和法制近代化的關(guān)鍵一環(huán)。基于孫中山先生藉立法院的組織架構(gòu)以劃定整個(gè)國(guó)民政府的政治體系，以及國(guó)民黨“訓(xùn)政”時(shí)期的政權(quán)統(tǒng)治形勢(shì)，立法院成立初期在整個(gè)國(guó)民政府立法體制中的定位，就直接反映了國(guó)民黨政權(quán)在處理立法沖突之時(shí)的政治取向。通過(guò)對(duì)立法院職權(quán)設(shè)定和具體運(yùn)作方面的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，立法院實(shí)際上已經(jīng)顛覆了孫中山先生所謂“憲政民意機(jī)關(guān)”這一預(yù)設(shè)，經(jīng)過(guò)胡漢民等人的改造，已然成為國(guó)民黨“司法黨化”下的行政立法機(jī)關(guān)。

作為正式的立法機(jī)關(guān)，南京國(guó)民政府立法院(Legislative Yuan)成立于民國(guó)十七年(1928)，當(dāng)時(shí)國(guó)民政府面臨的挑戰(zhàn)極為嚴(yán)酷:一方面，政治權(quán)力久已落入地方軍閥之手，他們常常忽視民眾的福祉，只求依靠軍事實(shí)力來(lái)增加個(gè)人的財(cái)富和權(quán)力;另一方面，道德社會(huì)的覺(jué)醒被打斷，“即有關(guān)文化和社會(huì)生活的價(jià)值觀的適當(dāng)關(guān)系的廣泛而深入的共識(shí)，它對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)的穩(wěn)定曾作出過(guò)重大貢獻(xiàn)——已經(jīng)崩潰，取而代之的是混亂和爭(zhēng)斗”［1］。面臨如此境況，肩負(fù)立法重?fù)?dān)的南京國(guó)民政府立法院，用很短的時(shí)間分別草擬、修訂和審議了各項(xiàng)法律議案，并逐次完成了民法、刑法、訴訟法、行政法等重要法典的編纂，“漸以完成訓(xùn)政，促進(jìn)憲政，厲行法治，實(shí)為中華民國(guó)立法最盛之時(shí)期”［2］245。南京國(guó)民政府的“黃金十年”，立法院可謂立下汗馬功勞。

但是，由于國(guó)民政府初期針對(duì)立法院的設(shè)計(jì)，在憲法理論與指導(dǎo)思想上存在偏差。國(guó)民黨治下的南京國(guó)民政府，率先試行“五院制”，此舉與孫中山先生“五權(quán)憲法”本意在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上并未同步，使得立法院作為五院之一的立法機(jī)構(gòu)，本應(yīng)作為“民意機(jī)關(guān)”出現(xiàn)在憲政時(shí)期，卻吊詭的早產(chǎn)于“訓(xùn)政”開始時(shí)期，以致對(duì)這個(gè)“怪胎”的定位頗為模糊。本文擬通過(guò)對(duì)“訓(xùn)政”時(shí)期立法院的具體運(yùn)作進(jìn)行實(shí)證分析，考察國(guó)民政府成立初期對(duì)于立法機(jī)關(guān)在政治體制中的定位，以探討這一時(shí)期立法制度的內(nèi)在矛盾和國(guó)民黨政權(quán)立法活動(dòng)的真實(shí)價(jià)值取向。

一、無(wú)實(shí)際“治權(quán)”的立法院制度設(shè)計(jì)

(一)立法院設(shè)立的復(fù)雜背景

根據(jù)孫中山先生《建國(guó)大綱》的要求，包括立法院在內(nèi)的中央五院制構(gòu)建，應(yīng)該是在國(guó)民政府經(jīng)歷了“軍政”和“訓(xùn)政”之后，于“憲政”階段才得以實(shí)現(xiàn)。但彼時(shí)孫中山已經(jīng)逝世，國(guó)民黨北伐勝利，旋即提議促成五院制政府，有人就提出了“三民主義”為“五權(quán)憲法”的目的，而“五權(quán)憲法”則為“三民主義”的踐行的論調(diào)。盡管當(dāng)時(shí)國(guó)民黨內(nèi)仍有人堅(jiān)稱，應(yīng)當(dāng)依照孫中山《建國(guó)大綱》的規(guī)劃，五院制于“訓(xùn)政”時(shí)期不急于實(shí)施，可以暫時(shí)由中央執(zhí)行委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)代行政府立法權(quán)和監(jiān)察權(quán)。而王寵惠則是積極踐行“五院制”的代表之一。他認(rèn)為，初設(shè)的南京國(guó)民政府應(yīng)當(dāng)盡快建成“五院之典范”，原因在于“總理(孫中山)的五權(quán)制，為一種世界所無(wú)之創(chuàng)制，若不于訓(xùn)政時(shí)期略采精義而先行之，一旦入于憲政必致人民無(wú)所適從不知所措”［3］。因此他認(rèn)為盡早地試行“五院制”有助于南京國(guó)民政府進(jìn)行“訓(xùn)政”，這一點(diǎn)不算違背孫中山先生的遺訓(xùn)和精神。此事在國(guó)民黨內(nèi)部一直爭(zhēng)論不休，無(wú)法達(dá)成共識(shí)。

國(guó)民黨元老胡漢民對(duì)此問(wèn)題的看法頗為激進(jìn)。他更在意五院中立法院的盡快創(chuàng)設(shè)，認(rèn)為欲把破敗和混沌不堪的北洋政權(quán)改造成符合國(guó)民黨利益的新政府，則“必須以革命的武力掃除建設(shè)之障礙，而徹底表現(xiàn)革命之主義，則尤在立法”［4］797。受制于中國(guó)傳統(tǒng)法律文化中的兩大弊端，“一個(gè)特質(zhì)是專制，二個(gè)特質(zhì)是因襲”［4］781。胡漢民認(rèn)為在國(guó)民黨取得政權(quán)之后，有必要嚴(yán)肅對(duì)待立法工作，并寄希望于立法院制定合時(shí)宜的法律體系，以此為準(zhǔn)繩達(dá)到將中國(guó)建設(shè)成“資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)”的政治理念。

在綜合多方意見之后，南京國(guó)民政府最終依照民國(guó)十七年(1928)頒布的《國(guó)民政府組織法》第十五條規(guī)定，下設(shè)五院對(duì)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)，即國(guó)民黨中政會(huì)于“訓(xùn)政”時(shí)期，一方面決議國(guó)民政府的立法原則、施政方針、軍政財(cái)政，以總覽政府治權(quán);另一方面作為最高政治指導(dǎo)機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)，又代表人民行使政權(quán)。因此，“訓(xùn)政”時(shí)期國(guó)民黨治下的立法院，作為國(guó)民政府最高立法機(jī)關(guān)，自然需要接受國(guó)民黨內(nèi)部機(jī)關(guān)的裁制，表面上看并無(wú)實(shí)際“治權(quán)”。這顯然與孫中山所謂“立法即國(guó)會(huì)”的論調(diào)相悖，也與立法院作為“憲政民意機(jī)關(guān)”的定位相矛盾。立法院定位的模糊不清，造成了頗為吊詭的局面:“訓(xùn)政時(shí)期的立法院，既不同于立憲國(guó)家代議機(jī)關(guān)性質(zhì)的議會(huì)，也不同于民國(guó)初期依《臨時(shí)約法》或憲法并經(jīng)由選舉產(chǎn)生的國(guó)會(huì)，又不同于后來(lái)行憲時(shí)期由各縣人民選舉代議士所組織的立法院?！保?］立法院成立時(shí)的復(fù)雜背景，雜糅著國(guó)民黨內(nèi)部的派系斗爭(zhēng)，也為之后其行使獨(dú)立的立法權(quán)產(chǎn)生多方面影響。

(二)國(guó)民黨主導(dǎo)下的立法委員人選

1928 年，國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)于第173 次常務(wù)會(huì)議之上，選任胡漢民為立法院院長(zhǎng)，并召集臨時(shí)會(huì)議通過(guò)《立法院組織法》，同時(shí)還確定了國(guó)民政府立法委員的遴選標(biāo)準(zhǔn)，首先考慮的是其對(duì)于國(guó)民黨的忠誠(chéng)，而后考察其專業(yè)素養(yǎng)，“首重其人在黨內(nèi)之歷史，以曾為黨國(guó)效忠，在革命過(guò)程，未嘗有違背黨義之言論行動(dòng)，而于法律、政治、經(jīng)濟(jì)有相當(dāng)之學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)者為合格”［6］。該項(xiàng)要求明確定調(diào)立法院早期的立法委員人選尺度，即用人應(yīng)當(dāng)以對(duì)國(guó)民黨忠誠(chéng)作為第一要義，而非考慮其專業(yè)素養(yǎng)和民意代表性。這也直接表明，國(guó)民黨對(duì)于立法院秉持一種“黨屬機(jī)關(guān)”而非“民意機(jī)關(guān)”的態(tài)度，在用人標(biāo)準(zhǔn)上一以貫之的同于其他部門。

由于國(guó)民黨的高度集權(quán)統(tǒng)治，以及民國(guó)初年一系列國(guó)會(huì)運(yùn)動(dòng)亂象，胡漢民基于歷史意識(shí)的影響和思考，對(duì)于南京國(guó)民政府信心不足，且戒慎恐懼。因此作為首任立法院院長(zhǎng)，他在立法院立法委員的選拔工作上采取了一些相對(duì)積極的措施:(1)立法委員不能代表地區(qū)與職業(yè)，因?yàn)閾?dān)心立法上有利益的偏狹、爭(zhēng)執(zhí)與沖突;(2)委員人數(shù)不能多，因?yàn)椴辉敢姷教辔瘑T的發(fā)言影響立法效率;(3)回應(yīng)孫中山治權(quán)理論下的專家政治，特別強(qiáng)調(diào)立法委員的法學(xué)、政治學(xué)專業(yè)素質(zhì)。南京國(guó)民政府最終決議任命王世杰、史尚寬等49 人為立法院第一屆立法委員，而胡漢民和他的立法院在大體上遵循中政會(huì)所厘定的用人標(biāo)準(zhǔn)，讓立法委員的名單在頗多“黨治”色彩下，增添了些許順應(yīng)時(shí)勢(shì)和發(fā)展水平所進(jìn)行調(diào)整的“個(gè)人”色彩。

(三)立法院受限的職權(quán)

國(guó)民政府立法院的具體職權(quán)，最早見諸1928 年頒布的《國(guó)民政府組織法》:“立法院有議決法律案、預(yù)算案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案及其他重要國(guó)際事項(xiàng)之職權(quán)?！保?］24諸項(xiàng)職權(quán)中，立法院以議決法律案作為其所承擔(dān)的首要職責(zé)。法律案經(jīng)過(guò)中政會(huì)或國(guó)民政府五院提出后，除了需要經(jīng)過(guò)立法院三讀會(huì)程序，還需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)會(huì)議的議決，才得由國(guó)民政府主席及五院院長(zhǎng)署名公布。除普通法律案外，立法院還肩負(fù)著起草國(guó)民政府憲法的職權(quán)。依照1931 年由“國(guó)民會(huì)議”通過(guò)的《訓(xùn)政時(shí)期約法》確定:“憲法草案當(dāng)本于《建國(guó)大綱》及訓(xùn)政與憲政兩時(shí)期之成績(jī)，由立法院議定，隨時(shí)宣傳于民眾，以備到時(shí)采擇施行。”而憲法草案的決議權(quán)則歸于國(guó)民大會(huì)行使。因此，大多重要的法律案并非由立法院直接提議;一些法律案即使通過(guò)了立法院三讀會(huì)程序，也不能立即生效公布，還需國(guó)務(wù)會(huì)議或者中政會(huì)的首肯;制定憲法作為立法院最重要的職能，尚需國(guó)民大會(huì)議決而非立法院自行通過(guò)。

在有關(guān)決議預(yù)算案時(shí)，立法院的職責(zé)和功能不同于其他立憲國(guó)家的議會(huì)或國(guó)會(huì)。南京國(guó)民政府立法院對(duì)于預(yù)算案的決議職權(quán)，不存在通過(guò)拒絕預(yù)算案而使得國(guó)會(huì)達(dá)到監(jiān)督政府的功能，其職權(quán)實(shí)際上只是對(duì)于國(guó)家財(cái)政上的收入、支出、人民負(fù)擔(dān)之限度、稅收、政府各項(xiàng)開支費(fèi)用等事項(xiàng)，進(jìn)行詳盡的審查，酌定審議其至合理之?dāng)?shù)額后，交給國(guó)民政府公布施行。“預(yù)算制度，在吾國(guó)尚在萌芽時(shí)代，前北京國(guó)會(huì)，既未有藉議決預(yù)算以反對(duì)政府之事實(shí)，現(xiàn)立法院成立以來(lái)，對(duì)于行政院提交之預(yù)算案，于交財(cái)政委員會(huì)審查后，亦大都照案通過(guò)?！保?］256從中可見一斑。

除議決法律案、預(yù)算案之外，南京國(guó)民政府立法院還擁有決議大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案等內(nèi)政、外交方面的職權(quán)。此項(xiàng)職權(quán)行使的模式和意義，頗多類似于某些國(guó)家議會(huì)對(duì)于該案的同意權(quán)?！敖癞?dāng)訓(xùn)政時(shí)期，行政院與立法院系受黨之指導(dǎo)監(jiān)督，均非基于民選制度，是上列各種職權(quán)，與其專屬之于行政院，毋寧由行政院與立法院兩機(jī)關(guān)共同審慎而決定之?！保?］259王寵惠的說(shuō)法已經(jīng)相當(dāng)客氣和穩(wěn)妥，實(shí)則于1931 年修正后的《國(guó)民政府組織法》規(guī)定，國(guó)民政府之下的五院，各自獨(dú)立行使五種“治權(quán)”，且不需要單獨(dú)對(duì)立法院負(fù)責(zé)。因此，有關(guān)行政類型的議案，法理上應(yīng)由行政院?jiǎn)为?dú)負(fù)責(zé)，并以國(guó)民政府的名義行使，立法院在此僅僅行使具有監(jiān)督性質(zhì)的同意權(quán)，并無(wú)實(shí)際的提案權(quán)和議決權(quán)。

有關(guān)立法院的質(zhì)詢權(quán)規(guī)定，見諸1931 年修正后的《立法院組織法》:“立法院關(guān)于本院議決案之執(zhí)行，得向各院及行政院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)詢;前項(xiàng)質(zhì)詢，須經(jīng)本院議決行之?！保?］59此項(xiàng)質(zhì)詢權(quán)與別國(guó)議會(huì)在行使時(shí)作用不同之處在于:第一，限于立法院自己議決案的執(zhí)行，對(duì)于并非立法院議決的事項(xiàng)，不得提出質(zhì)詢;第二，僅可對(duì)于各院及行政院各部會(huì)行使質(zhì)詢權(quán);第三，立法院須經(jīng)過(guò)整體之議決方可提出質(zhì)詢案，院長(zhǎng)或立法委員聯(lián)署均無(wú)權(quán)提出質(zhì)詢。這不僅限縮了立法院實(shí)際質(zhì)詢的范圍，也提高了其提出質(zhì)詢的門檻，使得立法院的監(jiān)督功能大打折扣。

除《立法院組織法》授予立法院質(zhì)詢權(quán)外，國(guó)民黨內(nèi)部還通過(guò)了一系列所謂有關(guān)“治權(quán)”性質(zhì)的文件，其中就授予了立法院相關(guān)質(zhì)詢權(quán):“一切法律案，及有關(guān)人民負(fù)擔(dān)之財(cái)政案，有關(guān)國(guó)權(quán)之條約案，或其他國(guó)際協(xié)定案等，屬于立法范圍者，非經(jīng)立法院依議決，不得成立，如未經(jīng)立法院決議而公布施行之，立法院有提出質(zhì)詢之責(zé)?！保?］257其與前項(xiàng)質(zhì)詢權(quán)不同在于:第一，《立法院組織法》規(guī)定之質(zhì)詢權(quán)，是針對(duì)立法院已議決案的執(zhí)行提出，而此項(xiàng)質(zhì)詢權(quán)則是對(duì)于立法院權(quán)屬范圍的諸案當(dāng)中，未經(jīng)立法院決議而公布施行的為對(duì)象;第二，質(zhì)詢對(duì)象不同，前項(xiàng)質(zhì)詢客體是除立法院外其他各院、各部會(huì)，而后項(xiàng)質(zhì)詢則是向該案的公施機(jī)關(guān)提出;第三，前項(xiàng)質(zhì)詢權(quán)規(guī)定是“得提出”，而此項(xiàng)規(guī)定是“應(yīng)提出”質(zhì)詢?！侗O(jiān)察院組織法》第十一條還授予立法院質(zhì)詢權(quán)之外的質(zhì)問(wèn)權(quán):“監(jiān)察委員不盡職時(shí)，立法院得向監(jiān)察院提出質(zhì)問(wèn)?！保?］60此項(xiàng)質(zhì)問(wèn)權(quán)須向作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察院提出，意在不可以沒(méi)有別的機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，此項(xiàng)職權(quán)的設(shè)計(jì)亦是基于五權(quán)憲法的精神。但荒誕的是，“立法院成立以來(lái)，對(duì)于此權(quán)，并未有所行使”［2］257。由此可見，立法院的質(zhì)詢權(quán)形同虛設(shè)。

二、立法院運(yùn)行中的行政機(jī)關(guān)屬性

隨著“五權(quán)練習(xí)論”的甚囂塵上，奠都南京后的國(guó)民政府于1928 年10 月相繼出臺(tái)了《國(guó)民政府組織法》《立法院組織法》《立法院議事規(guī)則》等。立法院這一本該在“憲政”階段作為“議會(huì)”出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)，正式以“專職立法機(jī)關(guān)”的身份產(chǎn)生于“訓(xùn)政”時(shí)期的南京國(guó)民政府。立法院不僅在制度設(shè)計(jì)之時(shí)就處處受到國(guó)民黨式思維的影響，在其成立之后的具體運(yùn)作中，也不出意外地與孫中山“憲政民意機(jī)關(guān)”這一設(shè)計(jì)初衷背道而馳，逐步淪為國(guó)民黨治下的“行政機(jī)關(guān)”。

(一)立法院受中央政治會(huì)議直接裁制

不可否認(rèn)，孫中山“在政治上最大之發(fā)明，為權(quán)與能分，即政權(quán)與治權(quán)分”［2］258。從南京國(guó)民政府成立到其具體運(yùn)作來(lái)看，其恪守國(guó)民黨“黨治”之下五權(quán)分立的原則，嚴(yán)格堅(jiān)守“政權(quán)”與“治權(quán)”的區(qū)分。其中，立法院作為“治權(quán)”機(jī)關(guān)，嚴(yán)格掌控立法權(quán)的界限，這區(qū)別于西式議會(huì)既掌握“政權(quán)”又擁有部分“治權(quán)”的特質(zhì)。這一點(diǎn)雖然同孫中山在《五權(quán)憲法講義》中所謂“立法機(jī)關(guān)就是國(guó)會(huì)”的說(shuō)法相悖，卻充斥著國(guó)民政府“訓(xùn)政”時(shí)期試行五院制下鮮明的國(guó)民黨特色。

第一，依照孫中山《建國(guó)大綱》的精神，應(yīng)當(dāng)于憲政時(shí)期開始前，先行設(shè)立立法院以厘定各種法制，作為憲政階段法治基礎(chǔ)的培養(yǎng)，這也是南京國(guó)民政府祗定政事的需要。

第二，立法院的產(chǎn)生和運(yùn)作，應(yīng)當(dāng)完全基于國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議所決定的立法原則，輔以“訓(xùn)政”精神，因此不僅立法院院長(zhǎng)與立法委員暫不需要民選，參加半數(shù)的法定人民團(tuán)體選舉委員也沒(méi)有實(shí)施的必要。

第三，立法院采用一院制，常設(shè)各個(gè)委員會(huì)作為審查議案的執(zhí)行機(jī)關(guān)。國(guó)民黨中央政治會(huì)議核定的立法政策，立法院和各立法委員會(huì)需遵照且不得隨意改變;如立法院已議決的議案在公布實(shí)施之前，國(guó)民黨中政會(huì)認(rèn)為有必要的，則需要發(fā)回立法院對(duì)該案進(jìn)行修正。

有人評(píng)價(jià)立法院的運(yùn)行特質(zhì)為:“有兩院詳密審慎之益，無(wú)一院輕率專恣之虞，有一院簡(jiǎn)捷敏活之效，而無(wú)兩院輾轉(zhuǎn)延擱之弊，實(shí)至完善而妥適。”［2］260表面上看，似乎此一套制度設(shè)計(jì)折中至當(dāng)，既吸收西式的兩院制精髓，又結(jié)合國(guó)民政府初期的政治現(xiàn)實(shí)。但從立法院成立之后對(duì)于各項(xiàng)職權(quán)的行使情況看，并不盡如人意。

第一，立法院立法權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)完整包括:立法原則確定，法律案提議、制作、審議和公布。早在1928 年國(guó)民政府就已確立:“立法院為全國(guó)立法之總匯機(jī)關(guān)，舉凡立法事項(xiàng)，均應(yīng)歸其厘定。”［8］但看似中政會(huì)賦予了立法院完整的立法權(quán)，實(shí)則于立法原則處進(jìn)行限制，即應(yīng)先經(jīng)中政會(huì)的審議和核定，確定立法原則之后，立法院方可起草法律條文。依法有提案權(quán)的機(jī)關(guān)提出有關(guān)法律案，一定會(huì)有一個(gè)先行程序，即應(yīng)先由提案機(jī)關(guān)擬定立法旨趣或遵循原則并交由中政會(huì)議決，立法院對(duì)此只能進(jìn)行形式審議，不得作出實(shí)質(zhì)性改動(dòng)①。因此，在國(guó)民黨政策制定機(jī)關(guān)的把控下，立法院所行使的實(shí)則是受到嚴(yán)密拘束和限制的立法權(quán)，這一點(diǎn)與立法院受限的職權(quán)設(shè)定相互印證。

第二，法律案的制作權(quán)并非專屬于國(guó)民政府立法院，除立法院內(nèi)各專門立法委員會(huì)外，其他具有提案權(quán)主體資格的機(jī)構(gòu)，例如國(guó)民政府行政院、司法院、監(jiān)察院和考試院，可以依照規(guī)定提出相關(guān)法律議案，“其草案可由提案機(jī)關(guān)或提案人自行擬定”［9］。

第三，法律案的審議權(quán)依照完整立法權(quán)理念，得應(yīng)由立法院依照法定程序?qū)ζ鋼碛凶詈蟮臎Q定權(quán)。但與之相悖的是，1928 年11 月公布的《立法院議事規(guī)則》中規(guī)定，立法院會(huì)議對(duì)于議案具有的否決權(quán)存在例外情況，即立法院院長(zhǎng)認(rèn)為必要時(shí)，可以出具意見并提交中政會(huì)議決，最后由立法院開會(huì)重新討論，而此時(shí)立法院不得再次否決。除此之外，還有一種情況，即經(jīng)過(guò)立法院三讀會(huì)通過(guò)的法律議案，在未經(jīng)國(guó)民政府公布前，中政會(huì)如果認(rèn)為有必要，可強(qiáng)行發(fā)回立法院要求其復(fù)議，此時(shí)立法院應(yīng)對(duì)被發(fā)回的法律案立即修正。

不難看出，立法院雖然原則上被授予了最高的立法權(quán)，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，處處體現(xiàn)著南京國(guó)民政府的掣肘和“訓(xùn)政”式思維。時(shí)人甚至已經(jīng)拋出了立法院完全隸屬于國(guó)民黨的觀點(diǎn)，并為其尋求合理性依據(jù)，“似此，則訓(xùn)政時(shí)期之立法院，完全由黨產(chǎn)生，自無(wú)不當(dāng)”［2］251。除此之外，在立法原則確立方面，立法院仍舊無(wú)法專斷，“立法院為全國(guó)立法之總匯機(jī)關(guān)，舉凡立法事項(xiàng)，均應(yīng)歸其厘訂。嗣后關(guān)于立法原則，應(yīng)先經(jīng)政治會(huì)議議決，而法規(guī)之條文，則由立法院依據(jù)原則起草訂定。”［10］本該擁有國(guó)民政府最高立法權(quán)的立法院，在議決法律案這一最要緊的職權(quán)運(yùn)作中，需要接受中央政治會(huì)議直接且全面的裁制，其功能在現(xiàn)實(shí)中被限縮到了法律條文的起草制定之上，與其相關(guān)的由《國(guó)民政府組織法》賦予的別項(xiàng)立法職權(quán)，并無(wú)實(shí)際意義和價(jià)值。

(二)議決預(yù)算案、外交案的權(quán)力虛設(shè)

立法院在運(yùn)行過(guò)程中受到多方限制，具體還表現(xiàn)在《國(guó)民政府組織法》授予其議決預(yù)算案和外交案的職權(quán)被架空。

第一，立法院對(duì)于國(guó)民政府年度預(yù)算案具有法定的議決權(quán)，與對(duì)法律案的審議相類似，是預(yù)算案公布之前的必經(jīng)程序。但實(shí)際上，長(zhǎng)期以來(lái)立法院對(duì)于國(guó)民政府的預(yù)算案決議權(quán)，由于財(cái)政部擬定《十九年度試辦預(yù)算章程》未能順利實(shí)施，使得中央政治會(huì)議長(zhǎng)期把持預(yù)算案議決權(quán)，“立法院的決議預(yù)算權(quán)，兩年多不曾實(shí)際行使”［9］。

第二，立法院依法還具有決議外交案的權(quán)力，諸如宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案和其他重要國(guó)際事項(xiàng)。而1931 年至1943 年間，有關(guān)國(guó)民政府議決宣戰(zhàn)案和媾和案，主要是由行政院行使，立法院并未真正享有該項(xiàng)職權(quán)。有關(guān)議決條約案例，最早見諸立法院第二次會(huì)議之上，“委員呂志伊、王葆真、焦易堂、邵元沖、陳肇英、盧仲琳、劉景新、劉盥訓(xùn)、孫鏡亞提議請(qǐng)國(guó)民政府將行政院外交部中比、中意、中挪各條約草案送交本院審議案”［11］，立法院會(huì)議通過(guò)了該項(xiàng)動(dòng)議，并呈交國(guó)民政府轉(zhuǎn)飭照辦。但是，1931 年修正的《國(guó)民政府組織法》中，取消了立法院原有的議決條約案的職權(quán)，改由中央政治會(huì)議自行行使，并直接交由行政院公布執(zhí)行，僅保留了立法院可以議決“其他重要國(guó)際事項(xiàng)案”的規(guī)定，因此也有論調(diào)認(rèn)為:“立法院外交權(quán)的范圍是不固定的，是由政治委員會(huì)隨時(shí)規(guī)定的?！保?2］451此后，立法院只能將條約案解釋為其他重要國(guó)際事項(xiàng)時(shí)，方得有法律依據(jù)決議之。除此之外，中央政治會(huì)議給予立法院有關(guān)條約案審議的空間仍舊十分狹窄，譬如1932 年簽訂的《淞滬停戰(zhàn)協(xié)定》及1933 年簽訂的《塘沽停戰(zhàn)協(xié)定》等重大外交、軍事協(xié)定，均未經(jīng)過(guò)立法院的決議。

第三，關(guān)于《國(guó)民政府組織法》授予立法院的議決大赦案職權(quán)，先有國(guó)民黨四屆二中全會(huì)上通過(guò)的《頒行大赦案》，之后行政院下屬司法行政部草擬《大赦條例》，并送立法院審議通過(guò)，最終由國(guó)民政府公布實(shí)施，立法院的議決大赦案職權(quán)被層層架空。事實(shí)是立法院并沒(méi)有真正行使過(guò)議決大赦案之職權(quán)，從國(guó)民政府五院制建立之后，立法院“從未頒布大赦令事宜”［9］。

(三)立法院監(jiān)督職能的弱化

在立法院所享有的監(jiān)督權(quán)方面，由于質(zhì)詢制度在設(shè)計(jì)之時(shí)就形同虛設(shè)，故在實(shí)際操作上對(duì)其限制更為明顯。從1933 年修正后的《立法院組織法》中有關(guān)質(zhì)詢權(quán)的規(guī)定可以看出，立法院行使質(zhì)詢權(quán)的范圍被限縮于立法院所議之案的執(zhí)行方面，而且行使的門檻被提高，即必須經(jīng)由立法院會(huì)議議決提出，不得以其他方式提出。除此之外還有一些被動(dòng)限制，如立法院所提出的質(zhì)詢案，被質(zhì)詢對(duì)象無(wú)必須回答之義務(wù)，“如果被質(zhì)詢者前來(lái)答復(fù)而立法院仍不滿意時(shí)，并不能引發(fā)政治責(zé)任問(wèn)題，即不會(huì)導(dǎo)致政府的辭職。因?yàn)樾姓旱人脑翰皇菍?duì)立法院負(fù)責(zé)，而是對(duì)國(guó)民政府負(fù)責(zé)”［5］。由于立法院并沒(méi)有強(qiáng)制被質(zhì)詢者回答的權(quán)力，亦無(wú)對(duì)于不滿意答復(fù)的制裁權(quán)，質(zhì)詢權(quán)實(shí)際上變得無(wú)關(guān)痛癢。

(四)立法委員的民意性缺失

立法院成立初期，立法委員的民意代表性缺失加速了其從“憲政民意機(jī)關(guān)”向“行政機(jī)關(guān)”的滑落。作為最高立法機(jī)關(guān)，立法院在南京國(guó)民政府內(nèi)無(wú)疑擁有舉足輕重的政治地位，能夠在“五權(quán)憲法”下作為五院之一執(zhí)掌立法權(quán)，就足以說(shuō)明其“級(jí)別”之隆。但是，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，尤其是執(zhí)掌“治權(quán)”的重要部門，其地位除了受“級(jí)別”因素影響外，還在于立法院自身權(quán)力來(lái)源的合法性和合理性。

孫中山晚期在有關(guān)立法院與國(guó)民大會(huì)的論述中，堅(jiān)持主張政黨政治，但同時(shí)認(rèn)為國(guó)家主權(quán)在民，監(jiān)督政府的權(quán)力與管理人民事務(wù)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分，不可以一把抓。因此，他認(rèn)定立法院應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生于“憲政”階段，并擁有類似于國(guó)會(huì)的性質(zhì)和地位。作為孫中山先生忠實(shí)信徒的胡漢民，卻違背了于“憲政”這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)上設(shè)立立法院的初衷，轉(zhuǎn)而提出“五權(quán)練習(xí)論”，于“訓(xùn)政”階段便始創(chuàng)立法院。胡漢民認(rèn)為立法院與西方立憲國(guó)家議會(huì)不同之處，在于其職權(quán)上并非政府的監(jiān)督機(jī)關(guān)，也不是具有廣泛民意的代議機(jī)構(gòu)，立法委員應(yīng)當(dāng)作為具有專業(yè)智識(shí)的立法人員，而非民意代表，出現(xiàn)了“在中央層面的立法主體中，沒(méi)有任何民意機(jī)關(guān)的設(shè)置”［5］的尷尬境地。胡漢民作為第一任院長(zhǎng)，在總結(jié)立法原則和立法院職權(quán)方面，與《國(guó)民政府組織法》對(duì)于立法院的設(shè)定高度一致。在他治下的立法院，不僅在制度層面上背離了孫中山“立法就是國(guó)會(huì)”的設(shè)計(jì)初衷，也在實(shí)踐層面因?yàn)槊褚馊笔А?nèi)部組織不合理等原因，與大眾所期許的所謂“法治”漸行漸遠(yuǎn)。

譬如，除領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)立法院認(rèn)識(shí)的偏差所造成其不具有民意代表性，在立法院成立之后的人員選任方面，也乏善可陳。如前文所述，在立法院成立伊始，立法委員選任制度就已經(jīng)厘定，雖然胡漢民稍有改弦更張，卻是無(wú)關(guān)痛癢。立法委員終究逃不脫“黨治”和“個(gè)人”的雙重影響和施壓，偏離了孫中山“代議士”的設(shè)計(jì)初衷。具體而言，依據(jù)有關(guān)立法委員選任的法定程序規(guī)定，國(guó)民政府立法院立法委員應(yīng)先由立法院院長(zhǎng)提名，后由國(guó)民政府對(duì)其進(jìn)行任命。立法院院長(zhǎng)的提名權(quán)看似在立法委員的選任過(guò)程中至為重要，但盡管立法委員應(yīng)由立法院院長(zhǎng)提名，該候選人名單必須經(jīng)過(guò)中政會(huì)討論決定。因此中央政治會(huì)議實(shí)際上掌握了立法委員的選任權(quán)和罷免權(quán)，“院長(zhǎng)提出立法委員的人選時(shí)，在法律上，初不受任何原則的拘束;但依實(shí)例，則每不能不考慮到地域的分配，以及黨中央各領(lǐng)袖的推薦。而且政治會(huì)議雖不自提立法委員，院長(zhǎng)所提人選卻亦間受其挑剔。即撤回改提亦不乏實(shí)例?！保?2］448由此可見，立法院立法委員在選任方面不僅無(wú)法全憑院長(zhǎng)“一己之私”進(jìn)行綜合考量，還需貫徹國(guó)民黨的意志和思維，幾無(wú)民意代表性可言。

又如，1931 年修正后的《中華民國(guó)政府組織法》配合同期公布的《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》之精神，在立法院立法委員任免方面做出了修改。該法第三十條規(guī)定:“立法院設(shè)立法委員五十至一百人，由立法院院長(zhǎng)提請(qǐng)國(guó)民政府主席依法任命之。前項(xiàng)委員之半數(shù)，有法定人民團(tuán)體選舉?！逼渲腥嗣駡F(tuán)體選舉立法委員的方式，“采用職業(yè)代表制(由法定人民團(tuán)體選舉)而非地域代表制”［13］。但直到抗戰(zhàn)爆發(fā)前，人民團(tuán)體選舉立法委員的相關(guān)程序法仍未制定頒布，這也使得第三屆國(guó)民政府立法委員90 人，完全由院長(zhǎng)孫科提請(qǐng)國(guó)民政府任命。雖然在秉持精英政治理念的國(guó)民政府立法院中，透過(guò)選舉產(chǎn)生立法委這一模式的應(yīng)用，并不一定能確保立法者的素養(yǎng)和智識(shí)達(dá)到要求，也不必然增強(qiáng)立法委員的民意代表性，但最終在立法院實(shí)際運(yùn)行中，選舉產(chǎn)生的立法委員所占份額實(shí)在過(guò)于單薄。而針對(duì)非民選之立法委員，有人認(rèn)為其多“為良心、正義、智慧與法學(xué)專業(yè)知識(shí)之化身”，盡皆為“飽學(xué)且深孚眾望之士”［14］，仍然不能提升其作為一國(guó)之最高立法機(jī)關(guān)所代表的民意性。這也加深了“訓(xùn)政”時(shí)期國(guó)民政府立法院行政機(jī)構(gòu)的色彩。

(五)立法院人事制度的混亂

由于利益分配不均，國(guó)民黨內(nèi)部一直存在著尖銳的派系矛盾。這也直接影響到國(guó)民政府立法院的穩(wěn)定和職能發(fā)揮。譬如，有關(guān)民選立法委員、立法院院長(zhǎng)任期等問(wèn)題，國(guó)民政府因?yàn)檎慰剂课唇o出明確規(guī)定，使得立法院的制度左右搖擺。1931 年發(fā)生的“湯山事件”更是把這一問(wèn)題毫無(wú)遮掩的暴露出來(lái)。時(shí)任國(guó)民政府主席的蔣介石，企圖接過(guò)自由派知識(shí)分子“擴(kuò)大”議會(huì)的法治要求，召集國(guó)民會(huì)議并制定約法。而作為立法院院長(zhǎng)的胡漢民，則始終反對(duì)召開國(guó)民會(huì)議。這一事端最終以蔣介石軟禁胡漢民，后者最終遠(yuǎn)離政治權(quán)力中心而宣告收?qǐng)觥Ａ⒎ㄔ阂搽S之風(fēng)雨飄搖。

其實(shí)在1928 年至1931 年間，胡漢民治下的第一、二屆立法院，由于南京國(guó)民政府政事初定，在立法事務(wù)的急迫需求和胡漢民強(qiáng)烈的個(gè)人魅力影響下，立法院內(nèi)人員的穩(wěn)定性相對(duì)較高，且任務(wù)繁重。除立法委員的選任之外，在領(lǐng)導(dǎo)層的人選上，胡漢民也頗有政治手腕。他選擇此時(shí)政治態(tài)度已經(jīng)轉(zhuǎn)向超然的林森作為立法院副院長(zhǎng)，以避免掣肘;而在重要的秘書長(zhǎng)位置上，選擇了與自己有同鄉(xiāng)情誼、同在日本東京法政大學(xué)速成班的李文范擔(dān)任;編譯處長(zhǎng)劉廬隱、統(tǒng)計(jì)處長(zhǎng)劉大鈞，都是國(guó)民政府內(nèi)年輕且聲望、閱歷無(wú)幾的官員。如此安排，使得身為院長(zhǎng)之職的胡漢民，可以輕松全面掌握立法院。但是好景不長(zhǎng)，胡漢民與蔣介石徹底決裂之后，立法院進(jìn)入了混亂動(dòng)蕩的兩年。1931 年至1932 年間，立法院人事更迭頻繁，先后出現(xiàn)三位院長(zhǎng)、兩位副院長(zhǎng)、兩位署理院長(zhǎng)、三位秘書長(zhǎng)和三位編譯處長(zhǎng)?！斑@種動(dòng)蕩根源于國(guó)民黨內(nèi)部的派系斗爭(zhēng)”，而之后的領(lǐng)導(dǎo)者們，并沒(méi)有同胡漢民時(shí)期相同的對(duì)于立法活動(dòng)的熱情和投入，“在立法建設(shè)方面多屬蕭規(guī)曹隨，乏善可陳”［15］。

胡漢民之后的立法院院長(zhǎng)繼任者，如林森、邵元沖(代理)、張繼等人，多承擔(dān)過(guò)渡性角色，直到孫科就任。實(shí)際上，孫科一方面籠罩著孫中山的政治光環(huán)和威望，另一方面也是孫科在行政院院長(zhǎng)任上未滿一月就在蔣介石、汪精衛(wèi)的權(quán)力斗爭(zhēng)中被迫辭職，并被安排在立法院院長(zhǎng)一職。孫科于1933 年1 月“情勢(shì)洶洶”往立法院就職，并旋即更換兩名同鄉(xiāng)為新任秘書長(zhǎng)、編譯處長(zhǎng)，借以形成自己的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，全然沒(méi)有聽從前任院長(zhǎng)邵元沖勸諫的良苦用心。恰逢之后南京國(guó)民政府進(jìn)入動(dòng)員戡亂時(shí)期，立法院駘宕不定，領(lǐng)導(dǎo)層不宜有太多變動(dòng)之故，僅于1941 年，吳尚鷹接替梁寒操為秘書長(zhǎng);1946 年葉楚傖亡故，以魏道明頂替;1947 年，免魏道明以吳鐵城頂替;編譯處長(zhǎng)一職未曾變動(dòng)。此一穩(wěn)定局面，協(xié)助孫科執(zhí)掌立法院長(zhǎng)達(dá)14 年之久，直到“訓(xùn)政”時(shí)期結(jié)束，孫科仍舊任職立法院院長(zhǎng)。

盡管按照《五權(quán)憲法》和《國(guó)民政府組織法》設(shè)定，立法院院長(zhǎng)確實(shí)是擁有實(shí)際權(quán)力的要職，立法院也是掌握國(guó)民政府立法權(quán)的重要“治權(quán)”機(jī)關(guān)。但國(guó)民黨內(nèi)部長(zhǎng)期的權(quán)力角逐，造成立法院運(yùn)作制度的搖擺不定和某些配套制度的缺失，使得立法院內(nèi)部人員無(wú)法按照正常規(guī)定進(jìn)行任免和替換，人事制度全憑個(gè)人“一己之私”，時(shí)而動(dòng)蕩，時(shí)而僵化。這一點(diǎn)切實(shí)限制了立法院實(shí)際效用的發(fā)揮。

三、立法院定位的有關(guān)論爭(zhēng)

從前文的論述中不難看出，南京國(guó)民政府立法院在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，存在諸多與制度設(shè)計(jì)初衷不符的地方。一方面，由于國(guó)民黨治下的五院體系并沒(méi)有進(jìn)行良好的分工與配合，中央政治會(huì)議仍舊把持著國(guó)民政府的絕對(duì)權(quán)力;另一方面，在設(shè)計(jì)立法院制度時(shí)大量抄襲、參考憲政國(guó)家議會(huì)制度，配合以孫中山“權(quán)能分立”理論支撐。但由于倉(cāng)促之際缺乏民選基礎(chǔ)，無(wú)法凝聚廣泛的民意，同時(shí)國(guó)民政府五權(quán)體系并不具備相互制約的特性，使得立法院無(wú)法對(duì)其他機(jī)關(guān)進(jìn)行良好的監(jiān)督，立法院“治權(quán)”功能的發(fā)揮大打折扣。

究其原因，則應(yīng)當(dāng)逐本溯源。成立于“訓(xùn)政”時(shí)期的立法院究竟該如何設(shè)計(jì)，孫中山遺教中并未有可尋的依據(jù)，缺乏足夠的理論支撐和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于國(guó)民政府立法院的組織形式和職能設(shè)定存在諸多討論，且一直延燒。引發(fā)討論的起點(diǎn)在于1919 年孫中山自己對(duì)于五院制中的立法院所進(jìn)行的論述:

由各縣人民投票選舉總統(tǒng)以組織行政院;選舉代議士以組織立法院;其余三院之院長(zhǎng)，由總統(tǒng)得立法院之同意而委任之，但不對(duì)總統(tǒng)、立法院負(fù)責(zé)，而五院皆對(duì)于國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)［16］。

這一系列的制度設(shè)計(jì)明顯借鑒憲政國(guó)家議會(huì)模式，尤其從所謂“代議士”和向國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)可見一斑，這也是國(guó)民政府立法院的設(shè)計(jì)初衷。但之后有人認(rèn)為，在孫中山“權(quán)能區(qū)分”的理論中，立法院并不是西學(xué)政治概念中的“國(guó)會(huì)”，而是隸屬于國(guó)民政府的“專門委員會(huì)”，由國(guó)民大會(huì)委托專職立法。也有人認(rèn)為上述觀點(diǎn)是對(duì)“權(quán)能區(qū)分”原理的誤讀，因?yàn)閷O中山所謂“政府”二字，對(duì)應(yīng)于美式英語(yǔ)中包含立法、行政、司法三權(quán)的廣義政府概念，而不是英式英語(yǔ)僅包括行政部門的狹義政府概念，而且孫中山在“五權(quán)憲法”演講中明言“立法就是國(guó)會(huì)”。

孫中山先生關(guān)于五權(quán)憲法的長(zhǎng)篇演講仍然以美式三權(quán)政府為基礎(chǔ)……國(guó)民大會(huì)在這里不是國(guó)會(huì)，而是代表人民直接行使民權(quán)的機(jī)關(guān)……立法院才是國(guó)會(huì)，不過(guò)其立法權(quán)受到國(guó)民大會(huì)創(chuàng)制、復(fù)決權(quán)的制約。［13］

當(dāng)然，也有反對(duì)觀點(diǎn)認(rèn)為:

孫中山主張區(qū)分政權(quán)與治權(quán)，即意味了人民主權(quán)機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)應(yīng)有所區(qū)分……國(guó)民大會(huì)為孫中山規(guī)劃中的政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)亦即為象征主權(quán)在民的機(jī)關(guān)，而立法則被歸為政府治能，故成為以院為名稱的治權(quán)機(jī)關(guān)。［17］

1923 年，孫中山對(duì)于立法院和“國(guó)民大會(huì)”在權(quán)力來(lái)源和政治地位上的區(qū)分論述保持一貫，仍舊認(rèn)為立法委員應(yīng)具有民意代表性，是所謂民選的“代議士”，立法院在國(guó)民政府內(nèi)則是具有“代議”機(jī)關(guān)的性質(zhì)。而在1924 年有關(guān)《建國(guó)大綱》與“民權(quán)主義”的演講中，孫中山有關(guān)立法院在立法體制和憲政體系下定位的論述發(fā)生了變化。

憲法頒布之后，中央統(tǒng)治權(quán)則歸于國(guó)民大會(huì)行使之，即國(guó)民大會(huì)對(duì)于中央政府官員，有選舉權(quán)，有罷免權(quán);對(duì)于中央法律，有創(chuàng)制權(quán)，有復(fù)決權(quán)。［18］128

逐本溯源，從孫中山在《建國(guó)大綱》中對(duì)五院制度的設(shè)計(jì)初衷來(lái)看，“國(guó)民大會(huì)”的真正權(quán)力來(lái)源應(yīng)是廣泛的基層選舉，因此立法委員不再類似“國(guó)大代表”般作為民選的“代議士”存在，立法院也據(jù)此失去了作為“民意代表”機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)源。孫中山對(duì)于立法院的國(guó)會(huì)地位思想轉(zhuǎn)變之由，一方面在于他認(rèn)識(shí)到西方代議政治中，國(guó)會(huì)以立法權(quán)來(lái)制衡政府的行政權(quán)，其結(jié)果會(huì)使行政效率低下，人民因此未必獲益。鑒于此，孫中山希冀國(guó)民政府在建構(gòu)之初能夠力圖“駕乎歐美之上”，“要政府有很大的力量，治理全國(guó)事務(wù)”［18］347;另一方面，孫中山認(rèn)為內(nèi)設(shè)于政府的權(quán)力制約機(jī)制不合時(shí)宜，無(wú)法起到應(yīng)有效果，應(yīng)當(dāng)通過(guò)“國(guó)民大會(huì)”行使國(guó)家的“政權(quán)”，而國(guó)民政府通過(guò)行使“治權(quán)”直接對(duì)“國(guó)民大會(huì)”負(fù)責(zé)。由此觀之，立法院便不再具有行使“治權(quán)”相關(guān)的職能，它僅僅隸屬于國(guó)民政府之下，由諸多“專門家”組成的司職立法的行政機(jī)關(guān)。

立法為五種治權(quán)之一，選舉為四種政權(quán)之一，故立法院屬于國(guó)民政府，并為整個(gè)國(guó)民政府之一，而立法院院長(zhǎng)由中央常務(wù)會(huì)議選任。立法委員由中央政治會(huì)議決定。此等組織之立法院，似不能表現(xiàn)民治精神，有類于黨之御用機(jī)關(guān)。惟以黨建國(guó)，以黨訓(xùn)政，為國(guó)民黨總理孫中山堅(jiān)決之主張。［2］251

1925 年孫中山逝世后，國(guó)民黨經(jīng)歷了改組國(guó)民政府、定都南京和北伐勝利等一系列政治事件，政事、軍事與社會(huì)的張力使得國(guó)民黨不得不在“訓(xùn)政”期間，便建立起孫中山本意于“憲政時(shí)期”方才得有的五院制政府，而國(guó)民政府的“五院制度下之立法院，實(shí)較異于歐、美各國(guó)之國(guó)會(huì)”［19］，則是對(duì)“訓(xùn)政”時(shí)期的立法院做了相對(duì)合理的評(píng)價(jià)。

四、結(jié) 論

至此，對(duì)于南京國(guó)民政府立法院成立初期的定位應(yīng)相對(duì)明晰:在制度設(shè)計(jì)上，即確定立法院于“訓(xùn)政”時(shí)期，接受國(guó)民黨內(nèi)部機(jī)構(gòu)的制裁和監(jiān)督，從而不具備“治權(quán)”之下的立法權(quán);在職權(quán)分配上，不同于西方議會(huì)，諸如憲政國(guó)家所重視的議決法律案、預(yù)算案和質(zhì)詢權(quán)等，國(guó)民政府立法院在行使該職權(quán)時(shí)皆受限制甚至虛設(shè);實(shí)際運(yùn)作中，立法院雖然被授予了最高的立法權(quán)，但仍然處處體現(xiàn)著國(guó)民黨的獨(dú)裁統(tǒng)治和“訓(xùn)政”式思維;立法委員民意代表性的缺失，也導(dǎo)致立法院從“國(guó)會(huì)”性質(zhì)機(jī)關(guān)直接滑落到國(guó)民黨治下的行政附屬機(jī)構(gòu)。甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，南京國(guó)民政府的立法機(jī)構(gòu)設(shè)置，并非立法院?jiǎn)我恢?，而是由中央政治?huì)議、立法院、法典起草委員會(huì)、國(guó)民政府政務(wù)會(huì)議復(fù)合組成，“是黨政機(jī)構(gòu)的復(fù)合體”［20］。無(wú)論是單一制下還是復(fù)合制下，立法院都無(wú)法逃脫行政立法機(jī)關(guān)的定位。

“中國(guó)司法近代化，大致圍繞收回治外法權(quán)這條線路逐步展開?！保?1］南京國(guó)民政府為徹底收回領(lǐng)事裁判權(quán)，實(shí)現(xiàn)司法主權(quán)的獨(dú)立，承繼了清朝政權(quán)在晚期想要與世界法制接軌的做法和思路。經(jīng)過(guò)多年努力，直至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，立法院基本上完成了民法典、刑法典等重要法典的編纂工作，并借此完成其國(guó)民政府“六法體系”的法律制度構(gòu)建。但國(guó)民政府立法院在立法現(xiàn)代化方面的探索，遭受到當(dāng)時(shí)國(guó)民黨所處政局和觀念上歷史慣性思維的夾擊:(1)立法權(quán)實(shí)際上被國(guó)民黨獨(dú)裁統(tǒng)治所把持和操縱，鞏固專制而摧毀法制，借以違背民意和社會(huì)正義;(2)歷史的包袱也無(wú)法讓立法者們真正理解法律的科學(xué)內(nèi)涵，想要做到立法的穩(wěn)定、可預(yù)測(cè)、合法以及權(quán)利保障等，這無(wú)疑是癡人說(shuō)夢(mèng);(3)立法院所極力標(biāo)榜的立法過(guò)程中公開討論和公眾參與的創(chuàng)舉，由于不符合當(dāng)時(shí)的政治現(xiàn)狀，也成了點(diǎn)綴和笑談。南京國(guó)民政府立法院這種實(shí)際運(yùn)作與設(shè)計(jì)初衷大相徑庭的畸形存在，實(shí)際上體現(xiàn)了近代以來(lái)中國(guó)立法制度內(nèi)在矛盾解決方式的羸弱，即西式立法模式在制度設(shè)計(jì)和價(jià)值取向上與近代中國(guó)政府體制、傳統(tǒng)政治文化之間的沖突，往往是通過(guò)循環(huán)往復(fù)式的妥協(xié)和修正得以調(diào)和，從而實(shí)現(xiàn)脆弱的平衡，并沒(méi)有進(jìn)行徹底的本土化改造以適應(yīng)復(fù)雜的時(shí)局。也正是因?yàn)檫@樣的牽強(qiáng)，以致南京國(guó)民政府時(shí)期常常出現(xiàn)政治“亂象”，此一點(diǎn)在立法上尤為突出。是故，沒(méi)有科學(xué)和民主作為立法機(jī)關(guān)的價(jià)值追求，也沒(méi)有符合本民族政治文化傳統(tǒng)的相應(yīng)制度改造，僅僅試圖從規(guī)范和制度層面進(jìn)行簡(jiǎn)單模仿、盲目照搬，盡管“六法體系”完備，對(duì)于國(guó)民政府而言，也只能是“法治”的空談。

注 釋:

①1933 年公布的修正《立法程序綱領(lǐng)》中增加規(guī)定:各種法律案之原則，除秘密政治、軍事、外交等法案外，政治會(huì)議得先交立法院審議，立法院審議后，再送中央政治會(huì)議為最后之決定。立法院對(duì)于政治會(huì)議所定之原則不得變更，但立法院有意見時(shí)，得陳述意見于政治會(huì)議，見孔慶泰《國(guó)民黨政府政治制度檔案、史料選編》(上冊(cè))，安徽教育出版社1994 年版，第262 頁(yè)。