楊皖寧

(廈門大學 法學院，福建 廈門 361005)

提 要: 農民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務是內生于農村經濟環(huán)境和拓展農民融資渠道的金融行為，由于缺乏風險防控機制導致實踐中出現(xiàn)了不規(guī)范的現(xiàn)象，影響到立法進程和整體發(fā)展水平。信用合作業(yè)務特殊的運行機制中蘊含著互助資金運行失控、內部管理不善、產業(yè)發(fā)展過度依賴環(huán)境等因素造成的現(xiàn)實風險。軟法同信用合作業(yè)務風險治理具有內在契合，表現(xiàn)在外部監(jiān)管上專門針對信用合作業(yè)務的硬法缺失現(xiàn)狀需要軟法先行，而打擊非法集資的刑事政策卻極其嚴厲需要軟法作出回應，同時基于合作社內部存在章程、規(guī)章制度以及村規(guī)民約等大量軟法規(guī)范，農村自治制度與合作社的民主管理要求使軟法具有了充分發(fā)揮作用的社會環(huán)境，軟法有助于提升合作社規(guī)范化水平，軟法創(chuàng)設也應當協(xié)調好與硬法之間的關系。為強化信用合作業(yè)務的金融風險治理，從具體路徑上應當確立實現(xiàn)互助資金供需基本平衡的軟法治理理念，完善發(fā)揮合作社法人治理結構功能的軟法治理機制，健全促進互助保險與信用合作相結合的軟法治理保障，為防控風險建構有效的內部治理體系。

農民專業(yè)合作社(以下簡稱“合作社”)信用合作業(yè)務是指依托合作社，以內部社員信用為基礎，以產業(yè)為紐帶，由全部或部分社員自愿出資，為社員發(fā)展生產提供信貸資金服務的金融活動［1］。作為當前農村合作金融發(fā)展的主要形態(tài)，信用合作業(yè)務歷經十多年來政策支持下的實踐運行取得了現(xiàn)實成效，然而整體發(fā)展水平和質量卻沒有得到持續(xù)提升。從農業(yè)農村部制定的《新型農業(yè)經營主體和服務主體高質量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022 年)》來看，決策部門對其政策態(tài)度依然處在“穩(wěn)步開展試點”。究其原因，合作社管理運行不夠規(guī)范導致超出自身的經營能力對外開展投資以及非法集資等問題多發(fā)［2］，甚至由于各個層面對于信用合作業(yè)務風險防控問題的意見，2017 年12月全國人大法律委員會審議已經寫入《農民專業(yè)合作社法(修訂草案)》中關于合作社“依法開展內部信用合作”的條文未予通過，并提出應當采納“繼續(xù)探索，在試點成熟后再納入法律向全國推廣”的建議［3］?？梢姡瑹o論是法律政策發(fā)展所需，還是現(xiàn)實問題解決所迫，都需要及時對合作社信用合作業(yè)務的風險治理做出研究和回應。

一、農民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務的運行機制和現(xiàn)實風險

(一)合作社信用合作業(yè)務的運行機制

信用合作業(yè)務以合作社為平臺，在不以營利為目的，不對外吸儲放貸的前提下，在合作社內部由社員自愿出資入股，將富裕社員手中的閑散資金集聚起來形成互助資金，借貸給有需求的社員用于發(fā)展農業(yè)生產。從運行機制上看，合作社形成的基礎是同類農業(yè)生產經營服務，互助資金形成的基礎是社員出資，社員之間相互熟悉并具有緊密的生產聯(lián)系，信用監(jiān)督成本與運營成本相對較低，而且互助資金的用途僅限于開展農業(yè)生產，基本上具有獲得穩(wěn)定回報以償還的渠道和保障。信用合作業(yè)務的運作模式使金融供求雙方的利益訴求在合作社內部得以有效對接，互助資金取之于社員并用之于社員，借貸程序不會像商業(yè)銀行貸款那樣手續(xù)繁雜、條件苛刻，既可以實現(xiàn)社員資金利用率和收益率提高，又能夠使內部經濟弱勢群體可以在自身承受的范圍內獲得金融服務，起到了緩解農村金融交易成本過高的作用，極大促進了金融包容。

合作社信用合作業(yè)務的本質是合作金融的一種創(chuàng)新運作模式，我國農村合作金融的發(fā)展歷程也造就了運行機制上的顯著特點。農村信用社曾經是我國最重要的合作金融組織，但隨著其自身商業(yè)化和股份化的改革，已經走上商業(yè)銀行的發(fā)展道路，不再執(zhí)著于“合作制”的觀念［4］。20 世紀80 年代末開始農村合作基金會也曾經興盛一時，自90 年代中期卻逐漸出現(xiàn)了嚴重的非規(guī)范性發(fā)展的問題，高息攬儲、違規(guī)放貸、發(fā)行內部股票的現(xiàn)象致使大量資金流向非農領域，違規(guī)經營的金融業(yè)務頻發(fā)造成風險大量集聚［5］，以致國務院以強制性行政命令的方式宣布在全國范圍內統(tǒng)一取締農村合作基金會。由此可見，內部運行失范必然導致金融風險叢生是農村合作基金會“其興也勃焉、其亡也忽焉”留下的深刻歷史教訓，合作經濟組織資金的來源和運用僅限于組織內部的“封閉性”和僅限于成員生產所需的“社員性”是兩條不可逾越的“紅線”，當下合作社信用合作業(yè)務的試點和開展不能也不應該再重蹈覆轍。

(二)合作社信用合作業(yè)務的現(xiàn)實風險

當前，合作社開展信用合作業(yè)務在實質上已經成為我國農村合作金融最主要的實現(xiàn)形式，然而，信用合作業(yè)務內生于復雜多變的農村經濟環(huán)境，整個流程完全運行于合作社內部，加之基本不具有也不依托支付、存管、結算等金融基礎設施，一方面外界監(jiān)管力量難以介入，另一方面內部管理又很難做到完全規(guī)范，實踐中存在極大的現(xiàn)實風險。

1.互助資金運行失控風險

合作社信用合作業(yè)務內在地包含“吸納資金”和“發(fā)放貸款”兩大環(huán)節(jié)，卻又和商業(yè)銀行的存貸款業(yè)務有著顯著差異，兩者的本質區(qū)別就在于合作社吸納的互助資金來源僅限于社員內部，而且發(fā)放貸款的目的也僅限于扶助社員進行農業(yè)生產?；ブY金的來源與去向都要嚴格限定，資金運行風險可謂首當其沖?，F(xiàn)實中，不同地區(qū)和合作社各有特殊情況，很多合作社“吸股熱情”與“貸款饑渴”并不相符，有的合作社在開展信用合作業(yè)務的過程中貪大求多，廣泛吸納互助資金，而需要資金扶持的社員相對較少，導致資金長期閑置乃至形成資金池，不但造成資本浪費而且容易引發(fā)資金保存的管理和道德風險。同時也存在合作社內需要貸款的社員較多，合作社吸納資金不能滿足社員實際需求的情況，同樣會影響到農業(yè)生產的進行。還有的合作社不僅片面追求吸納到資金規(guī)模，而且合規(guī)操作意識淡薄，錯誤地認為開展信用合作業(yè)務就是“辦銀行”，導致資金籌集沒有嚴格限定在社員內部，而且出現(xiàn)貸款用于開展投資和項目建設的現(xiàn)象［6］。互助資金一旦超出社員“互助”范疇，如果流向“非農”領域，不但背離了信用合作的宗旨，而且會成倍加劇信貸風險，引發(fā)的后果將會遠遠超出合作社自身所能控制的范圍。

2.合作社內部管理風險

針對信用合作這樣專業(yè)性強，與社員利益高度相關的金融業(yè)務，需要發(fā)揮合作社內部組織機構的整體合力，各負其責，建立起完善的操作運行規(guī)程并嚴格落實。然而，現(xiàn)實中合作社多屬于農村的“能人”來領辦，合作社帶頭人“一言堂”的強勢決策現(xiàn)象比較普遍，普通社員也不同程度地存在“不知情”“不關心”“不參與”的問題［7］，一些社員缺乏參與合作社管理的積極性，懈怠于行使自己的投票、表決權利，搭便車問題嚴重，常常出現(xiàn)合作社內部民主管理制度流于形式，監(jiān)督機制不能有效發(fā)揮作用的現(xiàn)象。同時，農村環(huán)境比較缺乏精通金融和財務業(yè)務的專門人才，社員對信用合作業(yè)務的運行機制和規(guī)律理解不深，內部操作上不能做到嚴謹規(guī)范。如果在信用合作業(yè)務運行的某一環(huán)節(jié)乃至整個流程中缺乏內部風險防控機制或建章立制落實不力，決策審批等程序僅靠理事長“一支筆”，不但造成信用合作業(yè)務運營風險，也背離了合作社民主共商的價值追求。

3.產業(yè)發(fā)展安全風險

信用合作業(yè)務作為全面深化農業(yè)農村改革的一項重要舉措，拓寬合作社內部融資渠道以滿足農民多樣化的金融需求，其根本目的在于服務和促進農村產業(yè)的發(fā)展。眾所周知，堅實的產業(yè)基礎是合作社發(fā)展壯大乃至實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本。如果合作社自身產業(yè)不斷發(fā)展，社員從事農業(yè)生產的收益和回報自然持續(xù)增加，可以穩(wěn)步改善自身的經濟狀況，那么富裕社員就能夠將更多的財富投入到互助資金，貸款的社員也能保證如期足額償還所借款項，形成良性循環(huán)，使信用合作業(yè)務處于健康運行的軌道之上。反之，如果合作社產業(yè)衰落，社員生產不能獲取到收益乃至不能收回成本，合作社發(fā)放的貸款就會出現(xiàn)壞賬。合作社的生產經營必然受到不可抗拒的自然災害影響，規(guī)模較大的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)受氣候和疫病的影響較大，同時也不可避免會受到宏觀經濟環(huán)境和市場供求波動的影響。良好的外部自然環(huán)境和經濟環(huán)境是農村合作金融穩(wěn)定健康發(fā)展的重要保證，所以一旦合作社自身產業(yè)發(fā)展因環(huán)境因素遭受損失，就會直接對信用合作業(yè)務信貸質量造成威脅。

二、軟法治理與農民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務風險防控的多維契合

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，軟法治理強調多元主體對公共事務的共同參與、民主協(xié)商以及對社會治理需要的回應，是一種廣為現(xiàn)代開放社會和多元社會所采用的治理模式［8］。所謂“軟法”，相對于依賴國家強制力保障實施的“硬法”而言，一般指效力結構未必完整、無須依靠國家強制保障實施、但能夠產生社會實效的法律規(guī)范［9］。無論從優(yōu)化信用合作業(yè)務的外部監(jiān)管效能，還是提升合作社內部規(guī)范化水平來講，軟法治理都是信用合作業(yè)務防控風險的一個可行選擇與制度方案。

(一)軟法治理有助于優(yōu)化信用合作業(yè)務的外部監(jiān)管效能

信用合作業(yè)務的本質是金融行為，自然需要嚴格有效的監(jiān)管，然而實踐中對于合作社信用合作業(yè)務的風險防范措施、治理設計及政府監(jiān)管并無明確規(guī)定，既存在一定的監(jiān)管缺失，又可能由于形似非法集資導致打壓過度，在兩難境地中優(yōu)化政府監(jiān)管效能，與之相協(xié)調的軟法治理已經呼之欲出。

1.專門針對信用合作業(yè)務的硬法缺失需要軟法先行

自2008 年國家提出開展合作社信用合作業(yè)務試點以來，尚無專門針對信用合作業(yè)務乃至合作金融的相關法律或行政法規(guī)出臺，沒有構建起與之相適應的法律、政策框架和監(jiān)管標準，監(jiān)管方式和格局自然不會取得突破性進展。從監(jiān)管部門層面上，2014 年銀監(jiān)會、農業(yè)部、供銷合作總社聯(lián)合發(fā)布《關于引導規(guī)范開展農村信用合作的通知》提出的監(jiān)管手段僅是“加強引導”“限期整改”“清理整頓”“堅決取締”等缺乏操作性的相對原則性方法，并要求各地“提請省級人民政府盡快明確承擔地方金融監(jiān)管職責的具體職能機構，把新型農村合作金融組織風險防范和處置責任落實到位”，可見銀監(jiān)、農業(yè)、供銷等行政主管部門都不認為自身絕對負有對信用合作業(yè)務的監(jiān)管職責，而且此后再無專門針對信用合作業(yè)務的新規(guī)出臺。在實踐中主要由地方政府農業(yè)主管部門對信用合作業(yè)務進行監(jiān)管，但是根據(jù)《農民專業(yè)合作社法》第11 條的明文規(guī)定，政府農業(yè)主管部門對合作社的關系為“指導、扶持和服務”，在機構職責設置上沒有法定依據(jù)，而且金融業(yè)務專業(yè)性較強，非金融業(yè)務專門機關的農業(yè)主管部門存在工作職能上不善監(jiān)管的問題，也缺乏監(jiān)管動力和內在激勵?？傮w而言，合作社信用合作業(yè)務的硬法不足導致出現(xiàn)一種“中央定方向，地方想辦法”的現(xiàn)實狀態(tài)［10］，存在一定的監(jiān)管真空與缺位。

信用合作業(yè)務硬法缺失的原因與其完全運行于合作社內部的特殊機制有較大關系。不同的合作社由于所處環(huán)境、經營產業(yè)、人員規(guī)模都有獨特性，自身發(fā)展和信用合作業(yè)務運作的具體情況可謂千差萬別，法律的制定不可能做到“一社一法”。然而，當代社會中相關問題及其解決方案尚未被明白準確地發(fā)現(xiàn)、但又必須采取行動時，軟法就是最佳的調整和應對之策［11］，對待現(xiàn)實發(fā)展中出現(xiàn)的問題不能消極回避、放任自流，只有充分運用現(xiàn)有政策優(yōu)勢和經驗積累先確立軟法規(guī)范，形成可復制、可推廣的經驗性制度以提升風險治理效能，才能以之為基礎確立硬法，促進信用合作業(yè)務有法可依。

2.打擊民間非法集資的硬法嚴厲呼喚軟法回應

與對信用合作業(yè)務監(jiān)管缺位形成鮮明對比的是政府強力打擊非法集資的“高壓”態(tài)勢。長期以來，我國治理民間非法借貸與集資的刑事法網(wǎng)非常嚴密，刑罰制裁極為嚴厲，單極化的刑事政策突出強調“嚴打”的目標導向［12］。合作社信用合作業(yè)務當前尚未得到法律的正式規(guī)定，主要依靠政府農業(yè)主管部門根據(jù)政策審批。未經有關政府部門批準就私下運行當然屬于“非法”的一種表現(xiàn)形式，但是這并不意味通過政府審批就獲得了“免罪金牌”，如果將“非法”限定為未經依法審批，就意味著僅考慮了程序上的非法性，而忽視了實體上的非法性，現(xiàn)實中即便是依法成立的金融機構也可能利用自己的地位和條件實施非法吸收公眾存款行為［13］。合作社開展信用合作業(yè)務，稍有不慎就會陷入非法集資類犯罪的形式外觀，一旦觸碰到法律的底線，不但會造成信用合作業(yè)務的失敗，整個合作社發(fā)展也會受到嚴重打擊，極大地影響到社員從事農業(yè)生產和家庭生活。農村合作金融的產生、發(fā)展不是孤立的現(xiàn)象，而是根植于整個經濟社會體系之中［14］，可見，信用合作業(yè)務一方面缺乏充分有效的監(jiān)管容易行為失范，另一方面又必須面對而且不能突破嚴峻的刑事法網(wǎng)。在這一“松”一“緊”夾縫之間，合作社唯有完善內部基礎性制度建設以強化軟法治理，健全依法經營的制度和程序并遵循實施，才能扶正怯邪、激濁揚清，走上良性運行的發(fā)展之路。

(二)軟法治理有助于提升合作社內部規(guī)范化水平

民間金融作為一種古老的信用活動，因其分散性、隱蔽性和自由性的特點，其風險防范從古至今都是一個難題。針對信用合作這樣具體而微的內部業(yè)務，出現(xiàn)金融風險是外在表征，其根源恰恰在于內部的規(guī)范化水平，這也是合作社發(fā)揮軟法規(guī)范作用以強化內部治理的核心要義。

1.合作社發(fā)展和信用合作業(yè)務運行中存在大量軟法

在合作社發(fā)展乃至信用合作業(yè)務操作運行的過程中，實質上存在大量的軟法，主要包括合作社章程、內部規(guī)章制度以及村規(guī)民約，對提高信用合作業(yè)務的風險治理水平具有重要意義。合作社章程是內部權利安排的頂層設計，其效力集中體現(xiàn)在明確合作社社員、理事長、理事會和監(jiān)事會等的權利、義務和責任邊界，對全體社員具有約束效力。針對信用合作業(yè)務而言，合作社內部規(guī)章制度應當包括對信用合作業(yè)務的議事規(guī)則、決策程序以及監(jiān)督機制，是健全內部治理結構實現(xiàn)風險防控的必要措施。鄉(xiāng)土社會的村規(guī)民約一直是我國傳統(tǒng)的農村治理基本規(guī)范，具有深厚的文化積淀。合作社章程、內部的規(guī)章制度以及村規(guī)民約經過社員集體討論，獲得共識通過后予以施行，就成為軟法規(guī)范承載起了公共治理功能，其作用不僅是全體社員應當遵守的行為規(guī)則用以維護生產生活秩序，而且逐漸轉化為社員與合作社集體、社員之間利益調整的重要依據(jù)，在推進村民自治、穩(wěn)定社會秩序、完善法治建設、防控金融風險方面發(fā)揮著獨特作用。

2.農村社會的自治環(huán)境契合軟法規(guī)范發(fā)揮作用

軟法治理突出治理主體發(fā)揮自治的能動性，而且更加提倡尊重治理主體的自由意志，不是強硬地運用控制和命令而是更注重激勵、協(xié)商等柔性手段的使用，不是強調單方面主導而是更注重大眾共同參與協(xié)商的過程［15］。從歷史向度而言，中國鄉(xiāng)村社會具有悠久的軟法之治傳統(tǒng)［16］。自1982 年《憲法》正式確認村民委員會是中國農村基層社會的群眾性自治組織以來，村民自治作為基層群眾自治制度的一種表現(xiàn)形式已經存在了近40 年，實踐已經證明村民自治是我國鄉(xiāng)村治理的有效形式［17］，是符合現(xiàn)實國情并具有強大生命力的制度實踐。合作社生長、運營、發(fā)展于農村，而且是內在要求社員民主管理、規(guī)范自治的新型農業(yè)經營主體，軟法所蘊含的合作兼容、平等理性、協(xié)商共治的精神與合作社民主自治的理念內在契合，對提高合作社內部治理水平極有助益，是促進合作社健康發(fā)展和信用合作業(yè)務風險防控的重要保障。隨著我國農村和農民的民主和自治意識不斷提高，合作社內部可以通過社員平等協(xié)商，發(fā)揮社員和集體的智慧，以自治協(xié)作的方式創(chuàng)設出符合民主、平等、公平、團結理念，制度化、規(guī)范化、程序化且最適宜本社實際情況的軟法規(guī)范，實現(xiàn)理性有序的社員參與，同時也可以為信用合作業(yè)務的風險防控建構有效的風險治理機制，才能在利益多元、復雜多變的鄉(xiāng)土社會中防范大規(guī)模金融風險，維系農村社會的和諧穩(wěn)定。

(三)軟法治理需要協(xié)調好與硬法之間的關系

軟法治理既是一種管理方式的總和，也代表一個持續(xù)的行動過程，對于推進國家管理與社會自治的良性互動，實現(xiàn)法治下自治和自治基礎上的法治都大有裨益。如果說傳統(tǒng)自上而下的“管理”主要依靠硬法的話，治理則很大程度將依靠軟法功能的發(fā)揮，更體現(xiàn)為剛柔相濟合力而治。軟法治理的貢獻集中體現(xiàn)為能夠推進理念、主體、機制、方法等方面的創(chuàng)新，但是強調軟法治理的不可或缺并不意味著硬法之治就不再重要［18］，合作社信用合作業(yè)務風險的軟法治理必須時時處處注重處理好與現(xiàn)行硬法之間的關系。如果說硬法更突出規(guī)范、促進和制裁，那么軟法則是著眼于規(guī)范、促進和協(xié)同［19］，軟法規(guī)范的創(chuàng)設絕不能肆意而為憑空而來，而是要在成文硬法劃定的權責空間范圍內，發(fā)揮社員的民主協(xié)商來建章立制，既要用好用足硬法賦予的權利，又要履行好硬法確定的職責，而且絕對不能突破法律明文規(guī)定的約束和限度。

三、農民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務風險軟法治理的現(xiàn)實路徑

合作社通過開展信用合作業(yè)務使農民實現(xiàn)資金上的互助共濟，在更好地滿足社員分散化的融資需求的同時，社員間具有自律意識可以形成相互監(jiān)督，既能夠規(guī)范地引導借貸行為，降低道德風險帶來的損失［20］，也是軟法治理能夠發(fā)揮功能的共識性基礎。合作社內生于農村特定的社會關系網(wǎng)絡，建立在血緣、親緣、族緣、地緣關系基礎上的信任具有其特定的內涵［21］，勢必會對信用合作業(yè)務的形成和發(fā)展產生影響。實踐中合作社信用合作業(yè)務的具體操作各有特點，但是以強化軟法治理為核心，將風險防控的具體制度安排嵌入到合作社章程以及內部規(guī)章制度等軟法規(guī)范之中，使之成為全體社員必須遵守的行為規(guī)則，是所有開展信用合作業(yè)務的合作社防控風險應當積極著力解決的現(xiàn)實問題。

(一)突出軟法治理理念，實現(xiàn)互助資金供需基本平衡

合作社信用合作業(yè)務風險防控的核心在于資金流動性管理，互助資金源于社員，用于扶持社員生產，合理的資金管控機制不僅是防范風險所需，而且是維護社員權益和保護社員財產利益的必然要求。不同于銀行類金融機構可以無限吸納儲蓄存款并發(fā)放貸款，合作社籌集的互助資金目的性非常明確，只能是供給有需求的社員發(fā)展農業(yè)生產，加之運行于合作社內部，社員之間、社員與合作社之間因共同生產經營具備產業(yè)上的緊密聯(lián)系，所以合作社完全能夠掌握經濟困難社員真實的生產情況，并可以預估其發(fā)展生產的資金需求。一般金融機構對貸款人需要進行嚴格的貸前調查，而在信用合作業(yè)務中，社員與合作社信息成本內部化就可以解決資金融通中信息不對稱和監(jiān)督成本高的問題［22］，因此按一定周期來進行計劃，合作社內部互助資金需求的基本額度完全可以測算出來，確定需求額度之后再來策劃籌集互助資金就能夠從根本上避免失控。因此，依托于信用合作業(yè)務特殊的內部運行機制，合作社周期性籌集互助資金應當“謀定而后動”，以按需定供、量“出”為“入”的理念設計軟法規(guī)范，追求實現(xiàn)互助資金供需基本平衡。如果合作社內能夠籌集的互助資金不能滿足社員所需，那么及時讓社員另尋融資渠道，然而在社員可以提供出的互助資金比較充裕時，亦不能無限吸儲，必須嚴格按照現(xiàn)實需求來確定互助資金的籌集額度，使資金利用的效益最大化。如果落實了上述資金管控的理念，不但合作社內互助資金濫用或閑置的風險大大降低，政府監(jiān)管部門同時可以獲得優(yōu)化監(jiān)管方式和流程的現(xiàn)實監(jiān)管抓手，既然無法監(jiān)督到每筆資金的具體流向，那么轉化為監(jiān)督互助資金存入貸出規(guī)劃的落實情況，不但把守住了資金進入與流出的兩大關口，實現(xiàn)總體把控，綱舉目張，解決具體監(jiān)督過程中人力和精力不足的現(xiàn)實問題，而且可以起到引導合作社依法經營，民主管理，規(guī)范提升的作用。

以實現(xiàn)互助資金供需基本平衡理念的軟法規(guī)范管控互助資金，避免吸納資金過度的管理風險，符合民事活動應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的“綠色”原則。合作社可以從產業(yè)實際出發(fā)創(chuàng)新互助資金的使用形式，制定軟法規(guī)范促進實現(xiàn)資金供需基本平衡。比如:現(xiàn)實中種植類合作社往往統(tǒng)一采購和供應化肥、種子，養(yǎng)殖類合作社也一般會統(tǒng)一購置飼料等，有的合作社還會統(tǒng)一使用生產、加工的流水線，這種情況下互助資金可以直接投入生產資料采購和流水線作業(yè)，或直接以發(fā)放生產資料方式來進行抵扣，而無須直接發(fā)放現(xiàn)金到社員手中自行支配。通過開展合作服務帶動和增強合作社的資金供給、農資供應、技術培訓、產品銷售等多要素服務水平的提升，既可以強化對社員持續(xù)開展農業(yè)生產經營活動的支持，以促進合作社服務功能的配套化、綜合化發(fā)展［23］，又可以確?；ブY金完全用于農業(yè)生產，避免流入或投資到其他非農領域。

(二)完善軟法治理機制，發(fā)揮合作社法人治理結構功能

合作社社員之間在生產經營中形成了經濟社會關系紐帶，在互相熟悉的基礎上增加違約社會成本的同時，農村“熟人社會”的獨特圈層也容易使組織內部過度注重人情往來，使民主管理和約束機制不能有效發(fā)揮作用。具體到信用合作業(yè)務而言，同樣在管理上應當完善內部軟法治理規(guī)范，著力避免失之于“內部人控制”?！掇r民專業(yè)合作社法》賦予了合作社在選擇使用內部組織結構以及充分發(fā)揮經營自主權方面更大的自由空間，這也無疑是給予合作社根據(jù)自身需求和實際情況，設計反映社員意愿、有操作性軟法規(guī)范的契機。

第一，合作社作為法人市場主體，是否開展信用合作業(yè)務應當出于社員自愿，進退自由?！掇r民專業(yè)合作社法》賦予了合作社獨立的法人主體地位，2017 年通過并生效的《民法總則》將城鎮(zhèn)農村的合作經濟組織法人規(guī)定為特別法人，從現(xiàn)實國情出發(fā)完善了民事權利體系，強化了民事權利保護機制。市場經濟實質上就是相信市場智慧的經濟，行為自由是法人自治的核心［24］。尊重市場在資源配置中的決定性作用，社員是否真正具有內部的投融資需求是開展信用合作業(yè)務的根本決定因素。現(xiàn)實中一些地方政府或相關部門為了組織落實試點工作的需要，以行政指令的方式確定某些合作社來開展信用合作業(yè)務，即使是指定規(guī)模大、產業(yè)強的示范合作社來實施，如果社員自身沒有進行信用合作業(yè)務真正的內在需求，強迫社員將資金入股和發(fā)放借貸，不但影響社員自身財產的保值增值，同樣會造成浪費資源甚至資金外流的風險，也背離了國家出臺此項政策的初衷和目的，從而會因違背市場規(guī)律和社員民主參與而埋下風險隱患。只有在符合合作社自身發(fā)展需要和社員內在需求的前提下，經過社員大會決議后開展信用合作業(yè)務并寫入合作社章程明確為軟法規(guī)范，相應地完善各方面運行的規(guī)章制度，合作社才會具有內在動力，齊心協(xié)力發(fā)展好這樣一項創(chuàng)新業(yè)務，社員和群眾才能真正從中得到實惠，信用合作業(yè)務也會在發(fā)展中不斷完善，形成可復制的經驗和運行模式，更廣泛地惠及農業(yè)農村。

第二，以軟法規(guī)范明確合作社內部組織機構權責，以制度信任取代人際信任，保障公開透明。軟法治理強調協(xié)商機制，突出民主、開放、激勵與自我約束，在軟法規(guī)范制定與實施中要充分反映社員意志［25］。合作社應當通過民主協(xié)商明確內部組織機構的具體職責，形成章程和內部規(guī)章制度等軟法規(guī)范。具體而言，首先，社員大會或社員代表大會作為權力機構，應當發(fā)揮主導作用，對信用合作涉及的重要程序性事項依照法律和章程作出決定。其次，理事會作為執(zhí)行機構，應當嚴格執(zhí)行社員大會的相關決議，落實合作社章程并制定執(zhí)行信用合作業(yè)務管理制度。如前所述，互助資金吸納與發(fā)放應當先做規(guī)劃以求實現(xiàn)總體平衡，理事會應當及時總結互助資金運行情況并提前做好下一周期的資金計劃，向全體社員進行通報公示，廣泛聽取社員的意見和建議，在社員大會上對互助資金籌集和使用計劃進行表決，獲得通過后付諸施行。理事會還應當根據(jù)本社的實際情況，制定出軟法規(guī)范以約束具體的存貸程序，包括社員出資和貸款額度、資金發(fā)放前審查、發(fā)放時審批、發(fā)放后檢查等審查程序和操作規(guī)程、從業(yè)人員崗位職責等風險防控制度等并嚴格執(zhí)行。再次，監(jiān)事會應當監(jiān)督社員信用狀況、做好審核和信用調查，嚴格監(jiān)督資金的發(fā)放、流向和使用情況，重點監(jiān)督財務、會計相關法律和內部規(guī)章制度，落實合作社日常生產經營資金與互助資金相隔離等“防火墻”機制，核查和分析采納社員反映的問題和意見建議，集思廣益地完善內部管理制度。最后，信息透明才能確保公正，合作社應當以內部軟法規(guī)范協(xié)調發(fā)揮內部組織機構功能，促進形成公開透明、民主管理的運行機制，對信用合作業(yè)務的運行情況做好信息披露，做到全程公示，讓互助資金在陽光下運行，通過信息公開實現(xiàn)全體社員共同監(jiān)督，有效保障社員合法權益和理性自治，以及時識別、預警和化解風險，實現(xiàn)信用合作業(yè)務運行安全穩(wěn)健。

第三，互助資金的存貸利率應當以軟法為基礎民主議定。對于民間融資領域刑事法律和政策的強力介入，對合作社內部而言需要建立軟法規(guī)范作為預防機制，其核心是合法合理確定互助資金的利率。從現(xiàn)實中看，互助資金的存貸利率基本均高于銀行利率，原因在于只有高于銀行存款利率，富裕社員才會把閑散資金入股而不選擇存入銀行，在幫助其他社員的同時使自身財產得到增值，受助社員選擇更高貸款利率的互助資金原因在于手續(xù)方便快捷，一般無須抵押?；ブY金利率確定屬于合作社內部事務，但也應當在法律規(guī)定的框架內，以軟法來規(guī)范明確的議定程序，避免出現(xiàn)高息放貸以及引發(fā)暴力催債等社會問題。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》和2019 年“兩高兩部”發(fā)布的《關于辦理非法放貸刑事案件若干問題的意見》等司法解釋和刑事政策表達出的傾向意見來看，以超過36%的實際年利率實施非法放貸行為有可能成為構成非法經營罪的一個前提，合法且受保護的民間借貸年利率應在24%之內。合作社信用合作業(yè)務本質在于社員間的互相扶持，體現(xiàn)互助共益的合作精神，從依法合規(guī)、防控風險的角度，互助資金放款年利率設定不應超過24%，而且合作社僅作為中樞平臺，不能以營利為目的，吸股放貸之間不宜出現(xiàn)較大利差。合作社應當健全軟法規(guī)范規(guī)定本社互助資金利率確定的程序，在保障充分發(fā)揚民主的基礎上盡可能消除信息不對稱因素，依照實際情況設定能讓存貸社員雙方均能充分接受的利率設置意見，由社員大會進行最終表決確定。

(三)健全軟法治理保障，促進互助保險與信用合作相結合

合作社信用合作業(yè)務風險的軟法治理除了設計更加嚴密和完善的制度體系，以彌補運行上的漏洞之外，不能忽視產業(yè)安全對合作社發(fā)展的底線要求。建設現(xiàn)代化的農村經濟體系，以軟法規(guī)范促進資金鏈緊密地貼合于產業(yè)鏈才能真正地形成信用鏈，實現(xiàn)資金鏈、產業(yè)鏈、信用鏈的有機融合也是農業(yè)供給側結構性改革的內在要求。互助保險派生于生產合作，服務于產業(yè)發(fā)展，是具有鮮明產業(yè)性的保險模式，合作社組織開展互助保險，如果因環(huán)境因素等意外遭受損失，可以通過其他社員分散風險，把單個社員需要面臨的風險轉化為與合作社共同負擔，可以有效減少農業(yè)風險造成的損失。2017 年《農民專業(yè)合作社法》修訂已經將“鼓勵農民合作社依法開展互助保險”的規(guī)定正式納入，合作社互助保險獲得了法律依據(jù)。合作社信用合作業(yè)務與互助保險性質相合，源流相通。2015 年保監(jiān)會出臺的《相互保險組織監(jiān)管試行辦法》初步確立了互助保險發(fā)展和監(jiān)管的基本理念與核心原則，尤其對以農民或農村專業(yè)組織為主要服務對象的涉農互助保險組織適當降低了設立標準，初始資金達到100 萬元即可運營。當前我國政府補助的政策性農業(yè)保險無法做到涉農領域全覆蓋，商業(yè)性保險也很少將產品和資源投向農村，合作社的組織屬性高度契合互助保險，社員特性適合開展互助保險，人際關系網(wǎng)絡利于提高互助保險經營管理效率［26］，互助保險可以成為政策性和商業(yè)性保險的重要補充，依托合作社等新型農業(yè)經營主體有助于擴大保險覆蓋面，構建普惠性農業(yè)保險體系。合作社可以從自身的實際出發(fā)制定開展互助保險的軟法規(guī)范，以提取本社公積金以及在自愿的基礎上適當吸納社員參與互助保險的保費形成初始運營資金，依據(jù)產業(yè)發(fā)展實際和社員的現(xiàn)實需求來創(chuàng)新保險品種，通過合作社和農戶的生產實踐來科學合理定責定損、嚴格執(zhí)行落實理賠，從而健全風險分散機制，使受災受損社員得到相應補償。合作社信用合作業(yè)務和互助保險制度如果能實現(xiàn)有機結合，相輔相成，形成互相補充、互相促進的內部治理體系，可以為合作社產業(yè)發(fā)展與安全提供更加充分的保障。

四、結 語

農民專業(yè)合作社信用合作業(yè)務作為一項內生于農村經濟環(huán)境與農民現(xiàn)實需求的金融行為，以完善軟法規(guī)范強化內部治理是防控金融風險的治本之策。軟法治理既是包含我國傳統(tǒng)治理智慧的現(xiàn)代重述，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。合作社應當充分發(fā)揮社員的主體意識，以發(fā)揚民主、平等協(xié)商的方式凝聚共識和智慧，制定符合自身實際的軟法規(guī)范并保障實施，以促進防控風險和壯大產業(yè)實力。政府主管部門也應當接納合作社創(chuàng)制軟法規(guī)范的自治方式，并著力引導合作社加強內部民主管理，持續(xù)提升軟法治理能力，這既是履行對合作社“指導、扶持和服務”的法定職責所需，又有利于合作社提升規(guī)范化水平和增強服務帶動效應，保障信用合作業(yè)務堅守服務“三農”的價值本源，以進一步加快農村改革、消除金融抑制、促進金融包容，提高農村金融市場效率和農村金融資源效益，為構建普惠金融體系和全面實現(xiàn)以“農業(yè)強、農民富、農村美”為目標的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)揮更大的作用。