熊文釗，王秋艷

（1.天津大學 法學院，天津 300072；2.華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079）

面對突發(fā)疫情防控，各地方政府紛紛啟動應急行政征用措施，“此次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考”①習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議，強調(diào)完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系。見http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm。，也是對我國應急行政法制的有效檢驗。正如有學者提到的，“法治”是一種特定時空背景下的社會實踐，其必須回應特定時空背景下特定的社會、政治訴求[1]。針對當前應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實踐暴露出來的短板與不足，復盤求變，總結(jié)經(jīng)驗，保障應急行政征用在法制軌道上統(tǒng)籌推進，是依法全面履行政府職能、建設法治政府和服務型政府應有之義。

對應急行政征用的解析可從“應急”和“行政征用”兩方面著手。“應急”有廣義和狹義之分，狹義的應急指的是對自然災害、公共衛(wèi)生、事故災難、社會安全等突發(fā)事件的應對處置。廣義中的應急范圍延伸到戒嚴、國防動員等緊急狀態(tài)。二者雖存在差別，但從政府應急征用的角度考量，其基本理論都是相同的[2]。本文主要從狹義層面對應急征用制度進行討論，則應急行政征用可釋義為行政機關為應對造成或可能造成嚴重社會危害的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，強制使用公民、法人或其他組織的財產(chǎn)或者勞務，并給予補償?shù)男姓袨椤?/p>

要明晰應急行政征用的內(nèi)涵，有必要辨析“征用”與“調(diào)集”“調(diào)用”和“征收”。我國應急行政征用無論立法還是執(zhí)法常把“征用”與“調(diào)集”“調(diào)用”混用，事實上“調(diào)用”和“調(diào)集”指的是對行政機關內(nèi)部的儲備資源以及人力資源的調(diào)配，這類的“調(diào)集”和“調(diào)用”不是法律規(guī)定的行政征用行為，判斷資源調(diào)配行為是否為行政征用應根據(jù)條文內(nèi)涵或具體措施的實際影響做出判斷。而“征用”與“征收”最顯著的區(qū)別為：征用是臨時處置使用權(quán)，通常不發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移，而征收通常是指財產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生永久轉(zhuǎn)移的情形[3]，但在動產(chǎn)征用的語境里，不能過度夸大兩者的區(qū)別，事實上兩者共性大于區(qū)別[4]。征用通常在緊急狀態(tài)下實施，而征收不以緊急狀態(tài)為前提，應急類法律中并未授權(quán)行政機關進行征收，征收應屬于平時環(huán)境中的法律制度[5]。

應急行政征用除了具有平時狀態(tài)下行政征用的公益性、強制性、補償性的特征之外，應急性是其重要特征，因此與常態(tài)下行政征用相比，具有更高的效率性、裁量性和強制性，這決定了應急行政征用與一般情形下的行政征用適用不同的理念、原則和規(guī)制方法。

一、應急行政征用及其理念與基本原則

（一）應急行政征用秉持的理念

常態(tài)下行政征用與應急行政征用在適用條件、目的、性質(zhì)、后果等均存在區(qū)別，故其立法理念也必然存在差異。基于政府和公民的二度考量，應急行政征用應當具有“最大限度保障公民權(quán)益”的價值目標。

1.政府維度：國家的法治目標。應急行政征用貫徹“最大限度保障公民權(quán)益”的理念，就政府層面而言，一是促使政府積極彌補需求，避免政府不作為。在應急狀態(tài)下，政府不作為或者互相推諉，很可能會造成不可挽回的損失，在緊急應對中政府警覺、積極、及時、高效地行政征用是對公共利益最有力的保障。二是規(guī)范政府征用行為。在突發(fā)事件發(fā)生時，政府亂作為、濫用行政權(quán)力，勢必會導致公民遭受“二次損害”，易激起民眾反抗情緒，有損政府公信力。而政府積極服務、合法合理進行應急行政征用是政府行政管理目標順利實現(xiàn)的重要保障。

2.公民維度：公共利益與個人利益最大化平衡的需求。應急行政征用是真正的“取之于民、用之于民”的制度，更應秉持“最大限度保障公民權(quán)益”的理念。在應急狀態(tài)下，不可避免要對公民的權(quán)利進行不同程度地限縮，但權(quán)利限制與權(quán)利保護并非決然對立。應急行政征用是為保護絕大部分公民而對部分公民權(quán)益暫時限制，是個體利益為公共利益暫時做出的“特別犧牲”，理應得到公平的補償。限權(quán)是權(quán)利保護的基礎與保障，并非毫無邊界地擴大公權(quán)力，也不是對個體權(quán)益恣意地侵害，更不是毫無底線地犧牲個體權(quán)益，而是窮盡可能的手段保障全體公民的權(quán)益。公共利益與個人利益從來都不是“矛”與“盾”的關系，在應急狀態(tài)下，公共利益與個人利益更是唇齒攸關。為此，在應急行政征用中，應堅持“最大限度保障公民權(quán)益”的理念，盡可能地保障個體權(quán)益，實現(xiàn)公共利益與個人利益最大化平衡。

（二）應急行政征用的基本原則

應急狀態(tài)下的行政權(quán)與常態(tài)相比，具有更高的裁量性、強制性及效率性[6]。“公權(quán)機關為應對應急情況而采取應急行政行為，雖基于正當理由對公民的基本權(quán)利予以限制，但任何對基本權(quán)利的限制都必須遵循一定的準則和規(guī)范，符合一定的原則與限度，這一原則即使是在緊急狀態(tài)之下也同樣需要恪守，否則對個體權(quán)利的限制最終就會演變?yōu)閷?quán)利的徹底掏空和排除?！盵7]應急行政征用作為一種行政行為，必然要遵守行政法的核心原則[8]，但作為一種緊急狀態(tài)下不得已而采取的行政措施，應具有與平時狀態(tài)下行政法原則不同的邏輯和內(nèi)涵，勢必要遵守不同標準與原則。在“最大限度保障公民權(quán)益”的理念指導下，應急行政征用應當遵循以下基本原則：

1.法治原則?，F(xiàn)代法治的精髓是依法而治，依法辦事。在緊急狀態(tài)下，社會秩序遭到破壞，亟須政府采取一系列應急措施，減輕和消除突發(fā)事件對公民的權(quán)益造成的危害。即保障公民的權(quán)益，盡快恢復社會秩序，是應急行政管理當務之急的目標。因此“秩序”應成為應急行政管理，乃至應急行政征用首當其沖的價值目標。依法防控、依法治理是應急防控最有力的秩序保障，即使在緊急狀態(tài)下，也應遵循法治秩序。一方面，政府采取應急行政征用堅持法治的精神與原則，依法行政，能有效保障征用實效；另一方面，在緊急情況下公民的基本權(quán)利不可避免被限縮，政府堅持依法防控、依法治理能提高行政相對人的可接受性，防止應急行政征用行為造成“二次損害”。沒有邊界的權(quán)力比“病毒”還可怕，即使是在緊急狀態(tài)下，也應守住法治的底線，“疫情越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控”①習近平在2020年2月5日中央全面依法治國委員會第三次會議上的講話。。

2.行政應急原則。應急行政征用應當遵守行政應急原則?！靶姓毙栽瓌t，是行政主體運用緊急權(quán)力，采取各種有效措施，包括采取必要的對個別人正常權(quán)利和利益帶來某些限制和影響的措施，來應對瘟疫、災害、事故等緊急情況，迅速處理突發(fā)事件以減少損失?！盵9]“作為現(xiàn)代行政法基本原則之一的行政應急原則應當成為全社會高度共識，作為法治建設指導方針?！盵10]對于行政應急原則的內(nèi)涵學界大多從合法基準進行闡述，在應急行政征用的語境里，行政應急原則體現(xiàn)為保障公民權(quán)益、盡快恢復社會秩序，行政機關有權(quán)力也有義務合法、合理、高效地進行應急行政征用。在應急行政征用中應貫徹行政應急原則，一方面，避免行政機關在應對突發(fā)事件中推諉塞責、消極行政，造成人民群眾不可挽回的損失；另一方面，防止行政機關在應急行政征用中亂作為、濫作為。

大學英語教學屬于語言教學，它充分體現(xiàn)了語言教學的工具性和人文性。授課教師在教授學生語言知識的同時，更要給學生灌輸學習西方的文明和進步為我中國特色社會主義現(xiàn)代化建設所用，同時向世界傳播中華民族的文化和智慧，讓世界了解中國，和世界人民一起構(gòu)建人類共同體，為推動世界的和平與發(fā)展做出積極的努力。大學英語教學工具性和人文性的特征不但拓寬了英語教學的領域，也提高了英語教學的層次。開闊了學生的眼界，增強了學生的學習興趣，提升了學生的文化層次，培養(yǎng)了學生的跨文化交流能力，因此，今后我們要在英語教學領域把二者的有用性結(jié)合起來，有針對性地對學生施加其正面影響。

3.比例原則。應急行政征用應遵循的比例原則具有適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則內(nèi)涵。適當性原則指的是行政主體的行政目標與使用手段必須適當，要求采取的行政措施應能有效實現(xiàn)或有助于行政目的，若行政行為不能實現(xiàn)行政目的應屬于行政不當；必要性原則，又稱最小損害原則，要求在能夠采取多項行政措施時，應采用對相對人損害最小、最溫和的措施；而均衡性原則是指對行政行為做整體的價值衡量，要求采取行政措施導致的結(jié)果為對公共利益產(chǎn)生的益處大于對行政相對人的損害[11]。顯然，在行政征用中對比例原則的有效適用應摒棄公共利益再小也大于私人利益的觀念和公共利益絕對優(yōu)先的觀點。

二、應急行政征用面臨的問題

在此次疫情防控中，為解決醫(yī)療資源、防控場所緊缺的問題，各地政府紛紛采取了應急行政征用措施。其中，對不動產(chǎn)、動產(chǎn)的征用是此次疫情中最常用的征用方式，也有對相關建筑人員、服務人員和管理人員的勞務征用。政府此次采取的應急行政征用措施確實為疫情防控提供了有力保障，但也凸顯出不少法律問題。

（一）應急行政征用的法律依據(jù)

應急狀態(tài)下，政府臨時征用緊缺物資具有憲法、法律合法授權(quán)，我國的1982年憲法第十三條正式為其提供了憲法基礎。2003年“非典”之后，我國出臺或修訂了多部應急行政法律。其中《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等均為應急行政征用提供了充分的法律依據(jù)，并且各地方立法也對應急行政征用制定了可操作性的規(guī)范。

由于應急行政征用的立法大多都比較缺乏可操作性，云南省、上海市、太原市、惠州市等省市為執(zhí)行法律、行政法規(guī)均出臺了相關的實施細則和辦法。2020年2月2日，湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部印發(fā)《關于加強發(fā)熱病人、發(fā)熱疑似病人及密切接觸者隔離救治和管理的通知》，同年2月10日國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家衛(wèi)生健康委員會、人力資源社會保障部、財政部聯(lián)合頒布的《關于改善一線醫(yī)務人員工作條件切實關心醫(yī)務人員身心健康的若干措施》均涉及應急行政征用。此后，浙江省、重慶市、紹興市、廣州市等各省市的人大常委會也紛紛出臺了關于疫情防控工作的決定，其中也有不少條款涉及應急行政征用。

（二）應急行政征用面臨的問題

1.應急行政征用的合法性問題。在疫情防控中，部分地方政府應急行政征用存在著合法性與否的疑問：應急行政征用的法律依據(jù)是什么？執(zhí)法權(quán)限的邊界在哪里？執(zhí)法程序如何操作？以云南大理市人民政府（以下簡稱大理市政府）征用口罩事件為例，首先，根據(jù)大理市政府發(fā)布的《應急處置通知書》，大理市政府作出應急行政征用行為（損益性具體行政行為）未引用具體法律條款，明顯違背最高法院發(fā)布的指導案例裁判宗旨，應認定為適用法律錯誤①《最高人民法院關于發(fā)布第九批指導性案例的通知》中第41號指導案例“宣懿成等訴浙江省衢州市國土資源局收回國有土地使用權(quán)案”的裁判要點指出，“行政機關作出具體行政行為時未引用具體法律條款，且在訴訟中不能證明該具體行政行為符合法律的具體規(guī)定，應當視為該具體行政行為沒有法律依據(jù)，適用法律錯誤”。。其次，該口罩的所有權(quán)人為重慶市人民政府，且超出大理市政府的行政管轄區(qū)域，其不具有應急行政征用主體資格，屬于越權(quán)違法。最后，大理市政府在進行應急行政征用前并未對征用對象進行初步的盡職調(diào)查和征求意見，直接征用相關物資不符合程序正義。疫情防控中應急行政征用出現(xiàn)的此類濫用公權(quán)力、超越職權(quán)、程序違法等違法情形，表明在疫情防控中應急行政征用合法性問題不可小覷。

2.應急行政征用的合理性問題。在疫情防控中，部分地方政府應急行政征用也存在著合理性與否的疑問：征用對象如何選擇？征用范圍如何確定？如何實現(xiàn)利益最大損害最小化？例如，某市臨時決定全部征用當?shù)氐拿駹I腫瘤醫(yī)院作為防控場所，但并未合理安排正在住院的重癥患者的去處，征用的合理性令人質(zhì)疑。一方面在征用標的選擇上和征用措施的操作上存在著明顯的合理性問題，另一方面征用的手段有違“最小損害”原則。同時，個別地方政府征用高校校舍時，也存在未充分履行保管和登記保存財產(chǎn)的義務的情況。另外，實踐中應急行政機關一旦作出應急行政征用決定，就要求被征用單位或個人立即配合征用，導致相關權(quán)利人缺乏對相關財產(chǎn)進行合理保存或處置的時間，實際上違反了“最少損害原則”。以上這些實例反映出在疫情防控中應急行政征用存在著明顯的合理性問題。

3.應急行政征用相關立法不完善。應急行政征用存在不合法、不合理的問題，也表明應急行政征用的相關立法存在一定的短板。例如，對于如何保障被征用勞務者的人身權(quán)與報酬補償權(quán)存在立法缺失；地方應急行政征用實施辦法違法剝奪權(quán)利人的受償權(quán)；應急行政征用相關責任、監(jiān)督條款的缺失，導致對應急行政征用違法行為的處罰遭遇無法可依的情況，具體而言仍存在以下立法問題亟須完善：（1）我國憲法第十三條對于私有財產(chǎn)的征收或者征用作出了原則規(guī)定，但是有關法律對應急行政征用的規(guī)定大都比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。（2）由于缺乏對應急行政征用的條件、程序、范圍以及補償?shù)纳衔环ǖ闹敢鸵?guī)范，導致各地對于應急行政征用的規(guī)定五花八門，甚至存在不少違憲情形（如違法剝奪被征用人的受償權(quán)）。（3）部分地方并未出臺應急行政征用的實施細則，導致應急行政征用無法可依，應急行政征用執(zhí)法脫離法治軌道。（4）有關法律和地方立法，僅規(guī)定了行政主體應急行政征用的權(quán)力，并未規(guī)定相關的責任與監(jiān)督條款，致使應急行政征用“權(quán)力與義務”嚴重失衡。（5）有關應急行政征用的法律法規(guī)對應急行政征用主體、征用對象、征用的權(quán)利與義務等的規(guī)定與表述存在較多不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)之處，亟待明確或修正。

三、應急行政征用的法律分析

（一）應急行政征用法律關系的要素

1.征用主體。應急行政征用主體的確定，關系到對征用行為是否合法、是否越權(quán)的判斷以及如何救濟的問題。目前我國應急法規(guī)范之間對于應急行政征用主體的規(guī)定不盡統(tǒng)一，如《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定為“有關人民政府及其部門”，《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定為“縣級以上地方人民政府”，兩部法律關于征用主體的規(guī)定不一致，應如何適用？《中華人民共和國立法法》第九十四條規(guī)定《中華人民共和國傳染病防治法》于2013年修訂屬于“新法”，則這兩部法律為舊的一般法與新的特別法的關系，直接適用《中華人民共和國傳染病防治法》來認定縣級以上人民政府具有征用主體資格。

2020年的疫情防控中全國各地大都以“新型冠狀病毒感染肺炎防控指揮部”（以下簡稱“防控指揮部”）的名義實施應急行政征用。而這一新主體形態(tài)在現(xiàn)行《中華人民共和國傳染病防治法》中并未找到明確的依據(jù)，該主體是否具有應急行政征用資格？《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)定“國務院及縣級以上人民政府”為應急行政征用主體，并未將該職權(quán)授予各級各類的“防控指揮部”?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》作為《中華人民共和國傳染病防治法》的下位行政法規(guī)，其第三十三條規(guī)定的是“緊急調(diào)集權(quán)”而不是應急行政征用權(quán)。此外，有學者認為在應對疫情防控中遇到特殊情況，需要緊急征用時，縣級以上人民政府可授權(quán)或委托應急指揮部[12]。而此次疫情防控中，部分地方直接以應急指揮中心的名義作出應急行政征用的做法值得討論。

3.征用的權(quán)力與義務。權(quán)力與權(quán)利如何配置是行政法的核心命題，堅持“有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究”是“控權(quán)—平衡”的現(xiàn)代行政法理念的關鍵內(nèi)涵，也是踐行法治政府的重要內(nèi)容。梳理我國目前的應急行政征用法律的權(quán)責內(nèi)容，大多僅規(guī)定了政府作為應急行政征用主體具有征用的權(quán)力，單位和個人有配合征用的義務。對政府積極履行征用職責的義務和公民對征用行為本身不服的救濟的規(guī)定缺失，表明我國目前的應急行政征用權(quán)責配置的失衡，違背了行政法“有權(quán)必有責”“有義務必有救濟”的基本原則。此外，目前僅有《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第六十三條對行政機關的應急行政征用責任進行專門規(guī)定①《突發(fā)事件應對法》第六十三條規(guī)定對不及時歸還征用財產(chǎn)或者不按規(guī)定進行征用補償?shù)闹苯迂撠煹闹鞴苋藛T和其他直接責任人員依法給予處分。。顯然，我國應急行政征用法律中責任和監(jiān)督條款尚顯薄弱，這也是導致部分行政機關有關執(zhí)法亂象頻出的重要因素之一。

（二）應急行政征用的法律適用

國務院2004年發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定行政機關實施行政管理所采取的措施和手段應當必要、適當，可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的，應當避免采用損害當事人權(quán)益的方式。應急行政征用中的比例原則的適用應遵循以下要求：一是進行適當性的考量；二是進行必要性的斟酌；三是應作出“損害最小”的規(guī)劃；四是對應急行政征用進行整體的價值考量，進而做出是否實施應急行政征用的決斷。

1.應急行政征用標的選擇。應急行政征用選擇的妥當與否，不僅影響應急行政征用工作的施行，還關系到應急行政征用能否準確、有效。選擇應急行政征用對象時應遵循比例原則的適當性與必要性，盡可能從時間、空間、征用措施的難易、征用補償?shù)榷喾矫鎭頇?quán)衡征用標的選擇是否為實現(xiàn)行政目標最優(yōu)選項。具體而言，在抗洪救災時需要征用車輛，在可征用的范圍內(nèi)盡可能選擇便宜的車或者二手汽車；在公共衛(wèi)生應急中，對防疫物質(zhì)的征用盡可能選擇疫情較輕地區(qū)的物資；在征用防疫場所時盡量選擇易于整理且損害較少人利益的場所，例如體育場館等；在征用醫(yī)護人員、建筑工人時盡可能征用最適合的人員，充分考慮其專業(yè)能力、身體狀況和家庭情況等。

2.應急行政征用方式的選擇。在應急行政征用方式的選擇上應做到：能不征用就不征用，迫不得已要征用則選擇對相對人損害最小的方式。行政征用在目前的法律框架下，可通過行政征用和行政協(xié)議兩種途徑實現(xiàn)，采取何種途徑應根據(jù)事件的緊急程度來確定。此次疫情中湖北省為重疫區(qū)，可直接采取應急行政征用的方式，對于其他省區(qū)，可提前以行政協(xié)議的方式明確行政征用的權(quán)利義務，有利于提高行政相對人的可接受度，避免情急亂作為造成不必要的執(zhí)法成本甚至產(chǎn)生行政爭議。

行政機關在應對突發(fā)事件時由于情況的緊迫性，往往會采取十分強硬的征用手段。在某些情形下，動用行政機關的強制力進行應急行政征用效果未必如意。在征用方式的選擇上，應注意征用手段與目的關系，建議在可能的情況下提前向社會公布緊缺物資或場所清單，征求自愿提供征用的對象，應盡可能地協(xié)商征用，在協(xié)商未果或特殊緊急情況下再進行強制征用。

3.應急行政征用方案的制定。應急行政方案是保障應急行政征用效果的前提。應急行政征用方案包括涉及應急行政征用的全過程中征用對象的選擇、征用標的選擇、征用方式的選擇、征用程序的安排、征用補償?shù)囊?guī)劃等。在進行應急行政征用時，無論情況如何緊急都應做出應急行政征用方案。根據(jù)突發(fā)事件的緊急程度來設計不同類型的征用方案，有利于確保應急行政征用的合法、合理性以及提高應急行政征用的效率，同時也有利于提高征用方案制定的靈活性與可操作性。此外，應急方案應當備案，為應急行政征用事后監(jiān)督提供審查依據(jù)。對于應急行政征用方案的監(jiān)督，應當綜合應急行政征用標的的選擇、應急行政征用程序、應急行政補償進行綜合考量。

四、完善應急行政征用制度的幾點建議

（一）完善應急行政征用基本制度

2003年“非典”以后，我國各類應急法律相繼被制定或修改，盡管大多數(shù)應急法律均有涉及應急行政征用，但規(guī)范的粗疏導致此輪疫情防控的現(xiàn)實運作仍存在不少問題。本文認為，可以從以下幾個方面完善我國應急行政征用法律制度。

1.準確區(qū)分“征用”“調(diào)用”和“征集”。應急行政征用立法最突出的問題是未區(qū)分國有財產(chǎn)與非國有財產(chǎn)，將二者均作為征用對象，把本可以直接通過命令指揮來實現(xiàn)國有財產(chǎn)的調(diào)配的方式，錯用為征用，嚴重影響資源調(diào)配的效率[13]。準確區(qū)分二者概念，優(yōu)先使用“調(diào)用”手段，不僅能提高資源調(diào)配效率，還能避免對公民權(quán)益的侵擾。但目前我國立法、執(zhí)法上對這幾個概念的運用并不明晰。例如，《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定的“調(diào)集”語義不明，筆者認為此處“調(diào)集”可理解為行政機關內(nèi)部人員的調(diào)動，但因有補償規(guī)定也可理解為“征用”勞務（因為對國有財產(chǎn)的征用無需受憲法補償?shù)南拗疲?。立法上的語義不清必然會導致執(zhí)法出現(xiàn)問題，如某地方政府對黨校、公立學校以及國有企業(yè)采用“征用”而非“調(diào)用”即為鮮活實例。為此，亟待將來立法或法律修訂，能對以上概念進行準確區(qū)分，提高執(zhí)法準確性和高效性。

2.完善應急行政征用主體制度。一是回應應急行政征用主體權(quán)限沖突問題。目前部分法律規(guī)定應急行政征用主體為“有關人民政府及其部門”或“縣級以上人民政府”，則不可避免會出現(xiàn)“部門”與“有關人民政府”以及縣級人民政府、市級人民政府與省級人民政府之間權(quán)限重合與沖突。二是立法授權(quán)各級指揮中心應急行政征用主體資格（目前有部分法律已授予指揮部應急行政征用權(quán)），立法意義在于，面對特別緊急的狀況，能夠快速決斷，能及時征用物資。同時，可避免令出多門，執(zhí)行部門無所適從或者執(zhí)行沖突的混亂局面。

3.完善應急行政征用對象的有關規(guī)范。一是回應目前的立法沖突。例如，《中華人民共和國傳染病防治法》與《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》對征用對象規(guī)定存在沖突，亟待得到修正。二是明確將勞務納入應急行政征用對象。我國憲法雖未明確規(guī)定“勞務”（人力或者人員）為征用對象，但我國部分單行法已有規(guī)定，且實踐中確有有關政府征用勞務的情形，為保護被征用人的合法權(quán)益，應當將勞務歸入應急行政征用對象范疇。三是修正或解釋《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第十二條，明確其征用對象為“勞務”或“物資”，提高對被征用人和單位的合法權(quán)益保障的可操作性。

4.明確應急行政征用的勞務保障。目前對勞務征用涉及的人身損害、死亡賠償、補償以及如何適用法律等問題仍處于立法空白，亟待將來相關內(nèi)容的立法得以重視。

5.將比例原則明確寫入應急行政法律中。在目前我國應急行政征用立法體系之下，僅《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第十一條對比例原則進行明確規(guī)定，可以看出目前我國應急行政征用立法對比例原則重視程度嚴重不足。為最大限度保障公民權(quán)益，應將比例原則納入行政征用立法中。

（二）完善行政征用補償制度

在應急行政征用的語境下的行政補償指的是各級人民政府為應對突發(fā)事件而實施應急征用，對公民、法人和其他組織造成財產(chǎn)毀損、滅失而依法進行的補償行為。通過對地方應急行政征用補償規(guī)定的梳理，建議從以下幾個方面進行完善：

1.保障被征用人的補償權(quán)利。一方面，根據(jù)憲法規(guī)定，被征用人獲取征用補償為法定權(quán)利，對被征用人依法補償是政府義務，政府不能以被征用人不主動申請而剝奪其受償權(quán)，免除其應承擔的補償義務；另一方面，政府在征用中的補償是依職權(quán)行政行為，無需利害關系人提出申請，征用補償程序也應該與此類似[14]。為保障被征用人的合法權(quán)益，應規(guī)定補償責任主體主動補償權(quán)利人。

2.規(guī)范勞務補償。《中華人民共和國傳染病防治法》和《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》均規(guī)定“緊急調(diào)集人員的，應當按照規(guī)定給予合理報酬”，但當前立法主要針對財物、場所的補償，很少涉及勞務補償規(guī)定。建議根據(jù)突發(fā)事件的危險程度來確定勞務補償金額，在嚴重危及人身權(quán)、生命權(quán)的勞務征用中，應該給予高額的勞務補償（可以借鑒勞動法法定節(jié)假日的工資規(guī)定）。這樣既體現(xiàn)對基本人權(quán)的尊重，又能鼓勵公民積極承擔社會責任。

3.采取多樣化的補償方式。可以借鑒“貨幣為主，采取資金補償與實物補償、直接補償與間接補償、物質(zhì)補償與榮譽獎勵相結(jié)合”、“對積極配合工作或造成額外損失的給價值30%內(nèi)額外補償”的規(guī)定。此外，應急行政征用實施機關與被征用人也可以嘗試通過協(xié)商來確定相應的補償方式。

4.規(guī)范補償期限。為保障被征用人的法定權(quán)益，建議法律規(guī)定最長補償期限，特殊情形可延長一定期間，并設置逾期補償?shù)呢熑闻c監(jiān)督。目前我國各地的應急行政征用的補償幾乎為事后補償，但對于有些物資，應遵循損害最小的原理，可設置特殊情形下補償與征用并行的機制，以緩解被征用人的經(jīng)濟負擔，保障相對人的合法權(quán)益。

5.應拓寬救濟途徑。部分地方立法并未貫徹“有損害必有救濟”的原則，在今后的立法或法律修訂中，應規(guī)定被征用人相應的權(quán)利救濟。我國可嘗試建立行政行為權(quán)限爭議快速協(xié)調(diào)裁決機制，利用當下各地普遍建立和運行的疫情聯(lián)防聯(lián)控機制發(fā)揮協(xié)調(diào)裁決功能，可規(guī)范化地解決補償爭議[15]。為了保障當事人的合法權(quán)益，在應急行政征用救濟中，除了行政訴訟與復議之外，還應當充分利用協(xié)商解決、行政和解等糾紛解決機制。

（三）完善應急行政征用程序制度

1.應急行政征用的程序性規(guī)制應當細化和強化。行政程序是由法的規(guī)范和法的精神所確立與設定，是行政主體實施行政行為必須遵循的方式、步驟與時限等義務的總稱。應急行政征用程序的公正和效率是實現(xiàn)“控權(quán)”行政目標的根本保障。為避免政府亂作為、濫作為，即使在應急狀態(tài)下，應急行政征用也應在法治秩序中規(guī)范運行。建議在國家和地方層面細化和強化應急行政征用的程序性規(guī)制，彌補應急行政征用程序方面的短板。目前我國各應急單行法并未對應急行政征用及補償程序作出規(guī)定，而大多由地方出臺規(guī)章或規(guī)范性文件進行規(guī)定。有關部門可考慮制定一部行政征用法，將應急行政征用程序及征用補償程序進行統(tǒng)一規(guī)范。

2.完善應急行政征用程序。應急行政征用程序一般可以分為事前程序（征用準備）、事中程序（采取征用措施）及事后程序（征用補償），為提高征用效率，法律一般對事中程序不作詳細規(guī)定，而是強化事前和事后程序。但無論應急行政征用程序多么簡易，也應遵守最基本的程序公正原則。

基于疫情防控中應急行政征用的執(zhí)法現(xiàn)狀，結(jié)合對地方部分省市的應急行政征用實施規(guī)范的梳理與分析，應急行政征用程序應作以下幾點完善：一是為保障被征用人的程序權(quán)益，對于應急行政征用決定，被征用人應享有異議權(quán)與發(fā)表意見權(quán)。二是設定應急行政征用主體制作征用方案的義務，利于保護被征用人的合法權(quán)益的行政目標的有效實現(xiàn)。同時，應急征用方案應當公布，接受公眾對應急行政征用執(zhí)法的監(jiān)督，并建立相應的投訴或者舉報機制。另外，應充分貫徹應急征用方案備案機制，強化應急行政征用的事后監(jiān)督。三是規(guī)定應急行政征用主體應以書面或口頭的方式聽取當事人意見。同時，應規(guī)定應急行政征用主體在征用之前應將有關財物給予預先登記、保存，盡可能減少對當事人的損害，避免產(chǎn)生不必要的糾紛。此外，應在應急征用程序中貫徹比例原則，規(guī)定應急行政征用主體作出征用決定后，應給予被征用人或單位合理準備時間。

3.規(guī)范應急行政征用的責任與監(jiān)督制度。目前我國相關法律鮮有關于應急行政征用的責任規(guī)定，應急行政征用責任與監(jiān)督的立法缺失，是導致應急行政征用亂象的重要原因，對應急行政征用合法性、合理性以及補償?shù)呢熑闻c監(jiān)督的設置，對保障公民的合法權(quán)益具有重要保障。