胡光志 王 璐

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

提要： 目前我國巨大的地方政府債務(wù)潛藏著巨大風(fēng)險，已對我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展構(gòu)成了潛在的威脅。地方財政重整是我國地方政府運用有限財政自主權(quán)提高政府償債能力以保障財政可持續(xù)性的地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制，須走中國化的法治道路。探究地方財政重整法治化的理論溯源，不難發(fā)現(xiàn)：政府法治論塑造了地方財政重整法治化的平權(quán)觀，權(quán)力制約理論揭示了地方財政重整的法治化邏輯，外部性理論提供了地方財政重整救助的法治化思路。為此，樹立地方財政重整權(quán)行使的價值導(dǎo)向，規(guī)范地方財政重整實施程序，構(gòu)建財政重整府際合作機制，是將地方財政重整納入法治軌道的關(guān)鍵舉措。

一、我國地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險分析

地方政府債務(wù)風(fēng)險的日益聚積，不僅危及財政可持續(xù)性、金融安全、宏觀經(jīng)濟，更關(guān)乎社會穩(wěn)定，已逐步演變?yōu)槲覈?jīng)濟社會健康發(fā)展的一大潛在威脅。據(jù)財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“截至2020年2月末，地方政府債券剩余平均年限5.4年，其中一般債券5年，專項債券5.8年”[1]，這意味著未來幾年內(nèi)，地方政府面臨債務(wù)償還高峰期。與此同時，2015至2019年公共財政收入的增速分別是5.8%、4.5%、7.4%、6.2%和3.8%，均低于同年名義GDP增速，反映出近年來我國地方政府償債保障能力逐年下降的現(xiàn)狀。2019年12月26日至27日召開的全國財政工作會議指出將堅持加力提效實施積極的財政政策?？梢灶A(yù)見的是，在“三期疊加”的經(jīng)濟形勢影響下，隨著“減稅降費”政策的鞏固與拓展帶來的財政減收效應(yīng)持續(xù)釋放，面對“六穩(wěn)”要求及“三?！痹瓌t的貫徹落實，精準(zhǔn)脫貧、污染防治、就業(yè)與社保等領(lǐng)域的財政支出剛性增長，加之土地財政作為現(xiàn)行分稅制下地方政府彌補財政缺口的有效償債模式在經(jīng)濟下行壓力和土地、房市調(diào)控趨嚴態(tài)勢下恐難以為繼，地方財政減收增支將進一步增加，地方政府財政收支矛盾必將進一步激化，特別是基層財政收支平衡壓力增大，預(yù)計未來10年內(nèi)地方政府債務(wù)風(fēng)險可能集中爆發(fā)[2]。

在我國地方政府債務(wù)規(guī)?？刂啤㈩A(yù)算管理和風(fēng)險預(yù)警等制度較為薄弱的現(xiàn)實背景下，為化解我國地方政府債務(wù)存量集中到期風(fēng)險，《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》(以下簡稱《處置預(yù)案》)應(yīng)運而生。其中提出的地方財政重整制度，旨在通過實行財政調(diào)整措施處置債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)債務(wù)風(fēng)險，是緩解當(dāng)前我國地方政府財政壓力、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的有力制度保障。黨的十九屆四中全會作出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決定，地方政府債務(wù)風(fēng)險的應(yīng)對和治理應(yīng)當(dāng)秉持科學(xué)化、法治化的基本邏輯。2020年3月，財政部出臺的《關(guān)于深入推進財政法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，到2020年底，財政工作將全面納入法治軌道。然而，當(dāng)前地方財政重整法治化程度卻不高，極大阻礙了地方財政重整制度穩(wěn)定有力地執(zhí)行。是故，本文試圖通過分析地方財政重整化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用機理，在理論溯源的基礎(chǔ)上結(jié)合地方財政重整實施中的難點，探索我國地方財政重整的法治進路。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險視閾下的地方財政重整

(一)地方財政重整化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用機理

新《預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》與《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報告》均規(guī)定建立我國地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制。相較于地方政府舉債融資機制與地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，在《處置預(yù)案》出臺之前，償債準(zhǔn)備金機制作為地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置的主要機制雖在一定程度上起到控制地方政府舉債規(guī)模、減緩到期債務(wù)償還壓力的作用，但由于其缺乏具體法律規(guī)范及科學(xué)管理制度，實踐中效果發(fā)揮不佳。為切實化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，地方財政重整應(yīng)時而生，填補了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制的核心內(nèi)容?！短幹妙A(yù)案》并未對地方財政重整進行概念界定，而是通過列舉六項地方財政重整行為供實踐選擇，但財政重整計劃并不限于這六項行為。也就是說，地方財政重整并不囿于此，只要是地方政府在財政重整計劃中采取的應(yīng)急處置措施，都可以被納入地方財政重整范疇。是故，理解地方財政重整的內(nèi)涵若僅通過分析《處置預(yù)案》中的文字含義終覺疏淺，須跳脫出地方財政重整行為的外相，回歸權(quán)力視角進行本質(zhì)界定。

地方財政自主權(quán)是地方政府在法定權(quán)限內(nèi)可以自主選擇處理財政事務(wù)的時間、方式、程序等。在已列舉出的六項地方財政重整行為中，拓寬財源渠道、處置政府資產(chǎn)和申請省級救助屬于地方政府行使自主組織收入權(quán)；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)屬于地方政府行使支出自主權(quán)；加強預(yù)算審查和改進財政管理屬于地方政府行使預(yù)算自主權(quán)。由于地方財政重整時期的地方財政自主權(quán)的行使受到特殊限制①，為簡便表達，本文中的地方財政重整權(quán)即地方政府在財政重整期間所行使的有限地方財政自主權(quán)。從法律屬性上來說，地方財政重整權(quán)屬于地方政府經(jīng)濟權(quán)力，歸于地方政府公權(quán)力范疇。地方財政重整權(quán)的行使涉及到兩個基本問題，一是地方財政重整權(quán)的行使路徑，二是地方財政重整權(quán)的行使目標(biāo)。首先，地方財政重整權(quán)以提高地方政府償債能力的財政調(diào)整措施為行使路徑。一方面，通過拓寬財源渠道、處置政府資產(chǎn)和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，著力優(yōu)化地方政府財政效率，或在必要時申請省級救助，提高短期償債能力，以應(yīng)對地方政府債務(wù)危機；另一方面，通過加強預(yù)算審查和改進財政管理，提高長期償債能力，以實現(xiàn)地方政府財政復(fù)興。當(dāng)然，短期償債能力與長期償債能力相輔相成，密不可分，其劃分也是相對而言的。其次，地方財政重整權(quán)的行使目標(biāo)為實現(xiàn)地方財政可持續(xù)性。財政可持續(xù)性定義最早由Buiter(1985)②提出，適用于分析政府財政存續(xù)狀況與償債能力，被視為債務(wù)危機的一個反向觀察視角[3]，其理論研究的核心在于政府債務(wù)的可清償性。就我國地方政府財政狀況而言，大部分地方政府存在“財政疲勞”現(xiàn)象，但通過適當(dāng)財政調(diào)整建立正向財政反饋機制仍可實現(xiàn)財政可持續(xù)性[4]，這也是以地方財政可持續(xù)性作為地方財政重整終結(jié)條件的現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，地方財政重整權(quán)的行使目標(biāo)在于既能維持提供基本公共服務(wù)、保障政府有效運轉(zhuǎn)，又能實現(xiàn)較長時期內(nèi)財政職能的有效發(fā)揮，是短期債務(wù)風(fēng)險應(yīng)對與長期債務(wù)清償能力提升的結(jié)合。

可見，地方財政重整權(quán)貫穿地方財政重整的運行全過程，地方財政重整正是通過行使地方財政重整權(quán)這一核心動能以實現(xiàn)對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的化解。因而，地方財政重整權(quán)法治化是地方財政重整法治化的突破口。

(二)地方財政重整與域外地方政府破產(chǎn)的差異

《處置預(yù)案》一經(jīng)公布，其中的地方政府財政重整計劃是否代表我國地方政府破產(chǎn)制度的誕生便引起熱議。從比較法學(xué)角度來說，地方財政重整與地方政府破產(chǎn)因功能一致而具有可比性。當(dāng)前，我國學(xué)者對地方財政重整與域外地方政府破產(chǎn)之間的關(guān)系存在觀點分歧③。那么，地方政府破產(chǎn)制度是否真的適用于我國？地方財政重整是否是地方政府破產(chǎn)在我國的本土化？這些問題都有待商榷。

地方政府破產(chǎn)制度的內(nèi)容框架主要包括財政調(diào)整與債務(wù)重組兩方面④。其中，財政調(diào)整是指在維持基本公共服務(wù)供給基礎(chǔ)上的一系列旨在恢復(fù)地方財政可持續(xù)性的財政調(diào)整行為，通常手段包括增加稅收及收費、削減財政支出、變賣政府資產(chǎn)等，以實現(xiàn)財政支出與收入一致、舉債與償還能力一致。債務(wù)重組是指地方政府就對債務(wù)進行調(diào)整的相關(guān)事宜與債權(quán)人進行協(xié)商，包括債務(wù)展期、減免及結(jié)構(gòu)重組等，是地方政府破產(chǎn)制度的核心內(nèi)容。地方政府的必要運營費用在破產(chǎn)程序中優(yōu)先于一切普通債權(quán)，必須首先得到滿足[5]，作為債務(wù)人的地方政府應(yīng)該有機會和債權(quán)人進行談判以達成重組協(xié)議，通過減輕債務(wù)負擔(dān)以實現(xiàn)財政復(fù)興[6]。不難發(fā)現(xiàn)，地方政府破產(chǎn)是法律框架下地方政府、債權(quán)人、地方居民等多重權(quán)益關(guān)系之間的一種權(quán)益再分配機制。觀之我國，一則金融機構(gòu)作為我國地方政府債務(wù)的最大債權(quán)人，雖然《處置預(yù)案》規(guī)定“要注重與金融政策協(xié)調(diào)，加強與金融機構(gòu)的溝通”，但過于原則，可操作性不強，財政重整計劃列舉的六項財政重整行為僅涉及財政調(diào)整措施；二則債權(quán)人并未參與財政重整計劃的審議、執(zhí)行及監(jiān)督；三則地方財政重整尚未法制化。以上均明顯有別于地方政府破產(chǎn)制度。這一方面說明我國地方財政重整的本質(zhì)是地方政府公權(quán)力行為，但另一方面也反映出我國地方財政重整制度的一大弊端，即對債權(quán)人契約權(quán)利保護有所忽視。

地方政府破產(chǎn)分為司法形式和行政形式兩種，二者互有利弊。司法形式將法院設(shè)為地方政府破產(chǎn)的受理機構(gòu)，重視發(fā)揮司法體系規(guī)則公平、程序公正的特點，但存在成本高、程序繁雜、歷經(jīng)時間長的弊端；行政形式注重發(fā)揮行政體系干預(yù)高效、成效直接的優(yōu)勢，干預(yù)主體為上級政府，上級政府可行使政治權(quán)力直接介入地方實體，易引發(fā)地方政府道德風(fēng)險及債權(quán)人權(quán)利保障的缺位。不同國家基于本國歷史、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和建立破產(chǎn)機制的動機不同而選擇的形式不同[7]，法治水平也是決定選擇的重要因素，因為司法形式的弊端在法律制度不成熟國家會尤為突出。美國似乎存在這樣的傳統(tǒng)：一旦涉及到自治利益糾葛，法院是最合適的裁判人[8]。法院通過判定破產(chǎn)能力及確定債務(wù)調(diào)整方案以監(jiān)督地方政府申請破產(chǎn)保護的入口和出口[9]。巴西地方政府發(fā)生破產(chǎn)時，中央政府將承繼地方政府債務(wù)，并接管地方政府債務(wù)重組事宜。南非則采取司法形式和行政形式相結(jié)合的模式，以揚長避短。相對于地方政府破產(chǎn)的行政形式，我國地方財政重整受上級政府干預(yù)程度低，債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)政府享有的地方財政自主權(quán)更大。這一特征帶來兩點思考：一是上級政府干預(yù)是否必要；二是如何通過法律手段規(guī)范寬泛的地方財政重整權(quán)。

總而言之，地方財政重整確有運用破產(chǎn)法之邏輯健全我國地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制之效，但與域外地方政府破產(chǎn)制度并不能劃上等號。我國國情決定了應(yīng)建立中國式的應(yīng)對策略，走中國化的法治道路才是必然選擇。

三、地方財政重整法治化的理論溯源

法治不僅源于客觀現(xiàn)實所需，又以堅實的理論基礎(chǔ)為實現(xiàn)條件。地方財政重整法治化的根本目的是規(guī)范地方財政重整權(quán)的行使以切實化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險。由于地方財政重整涉及法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多學(xué)科的交叉與綜合，為避免分析過于寬泛，本文從政府法治論、權(quán)力制約理論和外部性理論探究地方財政重整法治化的主要理論溯源，分析地方財政重整法治化的必要性，并從中尋找構(gòu)建地方財政重整法治進路的思路。

(一)政府法治論：地方財政重整法治化的平權(quán)觀

政府法治論于20世紀90年代初由楊海坤教授提出。政府法治論指明了政府行為每一環(huán)節(jié)的法律要求，旨在實現(xiàn)政府活動全過程法治化。追求政府與人民法律地位的平等，不僅是政府法治論的精髓所在，也是對法治政府終極目標(biāo)的闡述——平權(quán)型政府[11]。這也是對以羅豪才教授為代表的學(xué)者所提出的“平衡論”中“以利益衡量方法”為精神的萃取吸收。

在社會經(jīng)濟生活中，人民權(quán)利需要權(quán)力強有力的保護，但政府權(quán)力的運行不可避免地會侵犯人民權(quán)利，而解決這個悖論的根本辦法在于，一是用法律控制權(quán)力以平衡政府權(quán)力與人民權(quán)利之間的關(guān)系，二是通過公民參與實現(xiàn)政府法治論語境下的政府和公民關(guān)系平等化[12]。如何既保障地方財政重整權(quán)的權(quán)威性又避免其侵犯社會公眾的合法權(quán)益是當(dāng)前地方財政重整實施所面臨的難題。展開來說，一方面，地方財政重整關(guān)涉公民福利、社會資源配置及經(jīng)濟發(fā)展，對此政府行為理應(yīng)運用法律力量進行規(guī)范，而《處置預(yù)案》對地方財政重整權(quán)的控制力度不足，如規(guī)定了財政重整計劃期間“上級政府對下級政府報送備案的預(yù)算調(diào)整方案要加強審核評估”，但卻并沒有規(guī)定實質(zhì)性地限制地方政府財政預(yù)算的方式，也沒有將風(fēng)險等級與預(yù)算額度相掛鉤，以控制風(fēng)險擴大或防范二次風(fēng)險。另一方面，財政權(quán)力源于公民財政權(quán)利讓渡，但《處置預(yù)案》卻未涉及公民參與地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置的相關(guān)內(nèi)容，在《預(yù)算法》并未明確公民作為預(yù)算參與主體的法制背景下，缺乏公民參與的地方財政重整成為地方政府的“獨角戲”，地方財政重整的正當(dāng)性基礎(chǔ)難以保障，財政重整實施過程中的“平權(quán)”目標(biāo)也難以實現(xiàn)。

在法治政府理論指導(dǎo)下，面對行政機關(guān)以權(quán)力為背景的“強勢”地位，可在制度設(shè)計時通過區(qū)分厘定主體雙方地位高低以實現(xiàn)政府與人民地位平等[13]?；诘胤截斦卣臋?quán)力形態(tài)表現(xiàn)為地方財政重整權(quán)、涉及權(quán)利包括債權(quán)人權(quán)利和公民權(quán)利，相應(yīng)地，地方財政重整存在地方財政重整權(quán)與債權(quán)人權(quán)利、地方財政重整權(quán)與公民權(quán)利、債權(quán)人權(quán)利與公民權(quán)利三個不同層面的沖突場合。因地方財政重整不僅與法治系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)，更與政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)密不可分，以區(qū)別厘定地位的具體制度構(gòu)建實現(xiàn)平衡關(guān)系的設(shè)想在復(fù)雜錯綜的關(guān)系網(wǎng)中恐難以實現(xiàn)。地方財政重整歸根結(jié)底是地方政府公權(quán)力行使的過程，將區(qū)分厘定地位從構(gòu)建具體制度的思路轉(zhuǎn)化為樹立財政重整權(quán)行使的價值導(dǎo)向以適用于不同層面的沖突場合不失為紓困之道。

(二)權(quán)力制約理論：地方財政重整的法治化邏輯

權(quán)力制約理論源于人性惡論、社會契約論、人民主權(quán)論及開放社會悖論等思想，經(jīng)亞里士多德、波利阿比、洛克、孟德斯鳩、漢密爾頓、杰弗遜、托克維爾和達爾等諸多思想家發(fā)展，是政治學(xué)知識的內(nèi)核之一。法律是橫亙在權(quán)力與社會之間“穩(wěn)壓器”，權(quán)力制約的法律學(xué)范式是權(quán)力制約理論的主要范式之一，其旨在以法律制約權(quán)力。提高財政效率是地方財政重整的核心要義，而財政效率的提高往往以經(jīng)濟硬性指標(biāo)衡量。與此同時，地方財政重整是應(yīng)對地方債務(wù)危機之策，關(guān)乎面極廣，影響面極深，充滿不確定性，相較于其他政府行為，政府能動性更加重要，隨之而來的相機抉擇與法律規(guī)則沖突也就更為顯著?，F(xiàn)代政府在實現(xiàn)資源汲取能力現(xiàn)代化過程中，應(yīng)當(dāng)防止權(quán)力在資源汲取過程尋租[14]。地方財政重整權(quán)的行使若置于經(jīng)濟硬約束、法律軟約束的環(huán)境下，權(quán)力的恣意而為的后果便是地方財政重整陷入無序狀態(tài)，地方政府債務(wù)危機陷入惡性循環(huán)。因而，有效制約地方財政重整權(quán)是地方財政重整實施的難點所在。

權(quán)力制約基于權(quán)力分化，遵循正當(dāng)程序是其首要原則[15]。我國地方政府往往因享有監(jiān)督權(quán)的主體由上級政府直接任命而缺乏獨立性，從而呈現(xiàn)出一種“重監(jiān)督、輕制約”的現(xiàn)象。根據(jù)權(quán)力制約理論，地方財政重整法治化的邏輯起點是地方財政重整權(quán)的配置問題，應(yīng)依分權(quán)邏輯，合理配置地方財政重整權(quán)，將地方財政重整權(quán)交由不同的機構(gòu)和部門行使，劃定它們的權(quán)責(zé)范圍，并規(guī)范地方財政重整實施程序?！短幹妙A(yù)案》對權(quán)力分化雖有涉及⑤，但存在兩方面問題：一是對地方財政重整權(quán)進行應(yīng)然層面的權(quán)力分工，但實然層面并沒有實現(xiàn)彼此制衡；二是對地方財政重整實施程序涉及甚少，缺乏可操作性。

從目前地方財政重整實踐來看，四川省資陽市安岳縣于2018年8月31日成立縣財政重整工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組由十余個部門組成，并采取執(zhí)行聯(lián)席會議制度⑥，但并未明確各部門事權(quán)及聯(lián)動機制。同屬資陽市的雁江區(qū)在其《2018年財政工作要點》中指出以區(qū)債務(wù)辦、金融股、PPP中心為責(zé)任股室推進財政重整工作?？梢?，當(dāng)前我國地方財政重整尚未形成規(guī)范層面上的運行機制，僅有事實層面上的運行機制，債務(wù)高風(fēng)險地方政府擁有寬泛而模糊的財政自主權(quán)。地方財政重整的運行過程中，涉及多方主體權(quán)益，地方政府既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，上級政府及省級政府監(jiān)管不足、財政部監(jiān)管空缺，公民及債權(quán)人沒有監(jiān)督權(quán)利，財政重整化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用必將大打折扣。為此，規(guī)范地方財政重整實施程序并將各成員單位之間的權(quán)力制衡嵌于實施程序之中，正是地方財政重整法治化的邏輯所在。

(三)外部性理論：地方財政重整救助的法治化路徑

外部性理論是經(jīng)濟學(xué)中一個經(jīng)久不衰的話題。外部性理論經(jīng)歷了馬歇爾的“外部經(jīng)濟”、庇古的“庇古稅”和科斯的“科斯定理”三個發(fā)展階段[16]。出現(xiàn)“外部不經(jīng)濟”時，即邊際私人收益大于邊際社會收益、邊際私人成本小于邊際社會成本，庇古認為應(yīng)由政府干預(yù)解決外部性問題。科斯對庇古理論進行了揚棄，主張通過私人合作解決外部性問題。

庇古最早將政府和外部性聯(lián)系起來，指出和市場外部性一樣，政府行為也存在外部性問題。地方財政重整負外部性的受體除了債權(quán)人及公民，還包括省內(nèi)其他地方政府。這種負外部性主要表現(xiàn)在對省內(nèi)其他地方政府信用評級造成負面影響從而降低其舉債能力。我國有限的地方政府財政重整實踐尚未反映出此負面影響，但美國加利福尼亞州的橘縣政府破產(chǎn)案例可證實該問題的存在⑦。地方財政重整救助是指對采取財政重整系列措施后財政收支仍難以平衡的風(fēng)險地區(qū)地方政府進行救助?！短幹妙A(yù)案》規(guī)定的省級政府救助制度即為此。省級政府作為地方政府債券發(fā)行及責(zé)任主體，是中央政府與基層地方政府的聯(lián)系紐帶，在現(xiàn)有財政分權(quán)體制下，省以下地方政府并無獨立的地位，其財政權(quán)取決于省級政府[17]，省級政府救助制度的設(shè)計適當(dāng)且可行。但依據(jù)《處置預(yù)案》規(guī)定，待財政重整計劃實施結(jié)束后，由省級政府自行決定是否收回相關(guān)資金，在對于救助制度的啟動標(biāo)準(zhǔn)、程序、目標(biāo)、期限及救助后的歸還尚未存在法律明確規(guī)定的背景下，極易滋生道德風(fēng)險。不僅如此，財政數(shù)據(jù)顯示2019年23個省市財政自給率不足50%，主要集中在西部和東北，地方財政重整的負外部性導(dǎo)致省內(nèi)債務(wù)風(fēng)險愈演愈烈，省級政府救助制度顯然左支右絀?！爸醒氩痪戎闭唠m在有關(guān)地方政府自發(fā)自還債券的法律規(guī)范中均予以確立，但其落地制度保障——穩(wěn)定、規(guī)范的財政分權(quán)制度卻尚未形成。政府間財政關(guān)系法治化是近年來財政法治建設(shè)的重要內(nèi)容，在《財政基本法》闕如的當(dāng)下，2016年《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》及2019年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》均是完善中央與地方財政分權(quán)制度的努力之舉，但仍屬于國務(wù)院主導(dǎo)的行政權(quán)力內(nèi)部改革，不利于財政分權(quán)格局的穩(wěn)定[18]，政府間財政關(guān)系須向法治主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

因地方政府擔(dān)負政府職責(zé)，并不能任由其債務(wù)危機惡性發(fā)展，從這個意義上講，構(gòu)建可行的地方財政重整救助機制十分必要，這也是落實“中央不救助”政策、實現(xiàn)地方財政重整全方位法治化的先決條件。已有實證研究表明，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險呈現(xiàn)區(qū)域分布集中的特征，具有明顯的空間集聚和溢出關(guān)系的存在性[19]。債務(wù)高風(fēng)險的地方政府如何獲得法治化的救助是當(dāng)前地方財政重整實施所面臨的難題。庇古與科斯解決外部性問題的觀點，為地方財政重整救助機制法治化提供了思路。詳言之，“由政府干預(yù)解決”可引申為由共同上級政府牽頭；基于在地方財政重整負外部性問題中，其供體與受體均為地方政府，“通過私人合作解決”可演化為地方政府進行合作，將府際合作機制引入地方財政重整，以地方財政重整救助法治化實現(xiàn)地方財政重整全方位法治化。

四、我國地方財政重整法治化須解決的幾個關(guān)鍵問題

在法治視野下，法律是權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)和運行依據(jù)[20]，地方財政重整權(quán)亦概莫能外。地方財政重整法治化具有兩個向度的內(nèi)涵，一是地方財政重整權(quán)受到制衡的狀態(tài)，二是債權(quán)人權(quán)利與公民權(quán)利受到保護的狀態(tài)。為此，應(yīng)樹立地方財政重整權(quán)行使的價值導(dǎo)向——平衡地方政府權(quán)力與債權(quán)人、公民權(quán)利，規(guī)范地方財政重整實施程序——實現(xiàn)地方財政重整權(quán)的權(quán)力制衡，構(gòu)建財政重整府際合作機制——以救助法治化推進“中央不救助”政策落地，將地方財政重整納入法治軌道。

(一)“權(quán)力”與“權(quán)利”沖突：樹立地方財政重整權(quán)行使的價值導(dǎo)向

法治精神的實質(zhì)是法律具有最高權(quán)威，法律平衡各方?jīng)_突。在地方財政重整的實施過程中，無法規(guī)避的是地方政府、債權(quán)人及公民之間的內(nèi)在張力。然而，《處置預(yù)案》卻忽視了地方政府、債權(quán)人及公民三方之關(guān)聯(lián)⑧。地方財政重整的價值導(dǎo)向是指地方政府在運用地方財政重整權(quán)時所遵循的價值取向。若地方政府的價值取向與債權(quán)人、公民相一致，既維護正當(dāng)?shù)牡胤截斦卣麢?quán)，又保障債權(quán)人及公民權(quán)利，最大程度上權(quán)衡地方政府、債權(quán)人、公民以實現(xiàn)地方財政重整最優(yōu)實施效果。

就債權(quán)債務(wù)本身而言，地方政府債務(wù)似乎是一個單純的市場問題，應(yīng)當(dāng)由市場進行調(diào)節(jié)，上升到法律層面似乎應(yīng)當(dāng)是民商法的調(diào)整范疇，然而，由于地方政府債務(wù)的形成比較復(fù)雜，且從其運行情況看，不僅關(guān)乎基本公共服務(wù)的有效供給，也涉及到宏觀經(jīng)濟安全，地方財政重整正是在此背景下試圖運用“看得見的手”——即運用國家干預(yù)以保障地方政府財政可持續(xù)性進而維持社會基本公共服務(wù)供給、維護宏觀經(jīng)濟安全。從價值導(dǎo)向上看，這恰好是地方政府債務(wù)問題處置的經(jīng)濟法價值回歸。將效率價值、公平價值和安全價值引入地方財政重整并貫穿始終，不失為權(quán)衡地方政府、債權(quán)人權(quán)利與公民權(quán)利之間的一計良策。

在效率價值的實現(xiàn)上，經(jīng)濟法追求的是社會整體效益的提高。經(jīng)濟法通過降低社會成本從而使主體行為及其結(jié)果更為“經(jīng)濟”[21]。地方財政風(fēng)險的內(nèi)核是財政資金配置效率，而地方政府債務(wù)是財政低效率累積的結(jié)果[22]。提高財政效率正是效率價值在地方財政重整中的體現(xiàn)。財政效率是財政經(jīng)濟效率與社會效率的統(tǒng)一體，當(dāng)財政效率與債權(quán)人、公民權(quán)利相沖突時，地方政府應(yīng)規(guī)范行使地方財政重整權(quán)，公民應(yīng)置自身權(quán)利于社會整體效益中，以社會整體效益的實現(xiàn)為平衡點，提高財政效率并不能夠影響社會基本公共服務(wù)的供給。公平價值的實現(xiàn)上，經(jīng)濟法追求的公平是實質(zhì)公平。無論是提高財政收入還是削減財政支出，都涉及到對公民進行差別化待遇，在此背景下的公平價值追求的是確保地方財政重整的成果被社會整體所共享，而非只是部分主體受益。地方財政重整規(guī)則應(yīng)公平與平等，防止權(quán)力尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生，并避免地方財政重整措施只落在某一特定地區(qū)或者特定公民身上。在安全價值的實現(xiàn)上，經(jīng)濟法追求的是宏觀經(jīng)濟安全。地方財政重整是地方政府債務(wù)危機發(fā)生時維護宏觀經(jīng)濟安全之手段，地方財政重整雖會引起地方政府、債權(quán)人及公民之間的沖突，但在宏觀經(jīng)濟安全面前，三方應(yīng)休戚與共。各方主體應(yīng)相互協(xié)商與妥協(xié)，以守住宏觀經(jīng)濟安全這道大關(guān)，因為一旦宏觀經(jīng)濟安全真正惡化，平衡地方財政重整權(quán)、債權(quán)人、公民權(quán)利之間的沖突將變得毫無意義，債權(quán)人及公民權(quán)利的保護將化為空談。

在效率價值、公平價值和安全價值指導(dǎo)下的地方財政重整實施過程中，地方政府、債權(quán)人及公民三方?jīng)_突之化解關(guān)鍵在于“權(quán)力”與“權(quán)利”之間的平衡。針對財政權(quán)力的控制，公民防御性財政權(quán)利包括財政知情權(quán)、財政參與權(quán)、財政監(jiān)督權(quán)[23]，因此應(yīng)遵循以公民財政權(quán)利制約地方政府財政權(quán)力的法治邏輯，以法治方式配置公民財政權(quán)利，以健全地方政府債務(wù)信息公開制度保障公民財政知情權(quán)，進一步明確公民參與地方財政重整的法律地位，尤其是發(fā)揮專家學(xué)者與社會組織在地方財政重整計劃制定與執(zhí)行中的聽證權(quán)與表達權(quán)的行使作用，對地方財政重整進行全方位的監(jiān)督。同時，應(yīng)保護債權(quán)人的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和讓渡權(quán)，建立債務(wù)免除制度，在債權(quán)人及地方政府遵循自愿、平等、誠信原則的基礎(chǔ)上，雙方協(xié)商一致，在維持地方政府運行持續(xù)性的同時，以法治化、市場化方式最大程度上保護債權(quán)人權(quán)利。在此方面，《四川省政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》中II級債務(wù)風(fēng)險事件應(yīng)對措施包括省級債務(wù)單位及時償還債務(wù)，組織省級債務(wù)單位與債權(quán)人協(xié)商開展債務(wù)重組，可視為債權(quán)人保護的努力之舉，可推廣實行。從地方政府角度，權(quán)力與權(quán)利構(gòu)造的均衡及良性互動是地方財政自主權(quán)有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)[24]。全面實施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻改革，《預(yù)算法》將“講求績效”作為預(yù)算管理的基本原則之一，黨的十九大報告指出績效管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?？山⒁匀舜笾鲗?dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方實施的財政績效評價模式[25]，以追求地方財政重整的最優(yōu)實施效果。

(二)財政重整權(quán)法治化：規(guī)范地方財政重整實施程序

第一，增強地方財政重整啟動程序的硬約束。就自主啟動而言，市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組(債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組)擁有絕對的自主權(quán)，便于快速應(yīng)對地方政府債務(wù)危機，但“確有必要”觀點如何得出并未提及，有滋生地方政府為了規(guī)避債務(wù)的償還而啟動財政重整程序的風(fēng)險，同時也增加了地方政府將財政重整視為負面案例而規(guī)避啟動的風(fēng)險。為此，可采取差異化方法構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，省級政府根據(jù)“屬地化”治理原則，構(gòu)建“事前預(yù)案型”量化評估預(yù)警機制，地方財政重整地區(qū)政府構(gòu)建“事中監(jiān)測型”量化評估預(yù)警機制，實時監(jiān)測轄區(qū)風(fēng)險狀況。在準(zhǔn)確評估地方政府債務(wù)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，加強地方財政重整啟動程序的硬約束。在自主啟動層面，應(yīng)由債務(wù)單位行業(yè)主管部門提出啟動申請，由財政、審計、國資、地方金融監(jiān)管等部門共同召開受理大會，需全員通過才能啟動地方財政重整程序，在市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組(債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組)內(nèi)部形成權(quán)力分立與制衡，限制地方財政重整自主啟動權(quán)。在強制啟動層面，上級政府可組織專家論證大會，若得出財政重整卻屬必要，則在申請財政部批準(zhǔn)后也可自主啟動地方財政重整，以增強地方財政重整啟動程序的強制性。應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是，在當(dāng)前我國官員晉升機制下，出于自身政績的考量，上級政府或官員與地方政府或官員之間在回避財政重整啟動上形成默契，應(yīng)在落實2020年3月財政部印發(fā)的《地方財政管理工作考核與激勵辦法》的基礎(chǔ)上，進一步完善地方財政重整的財政法律責(zé)任制度，建立適當(dāng)?shù)淖坟?zé)懲戒機制。

第二，優(yōu)化地方財政重整運行程序。依《處置預(yù)案》，在實體性規(guī)則方面，僅列舉出財政重整可采取的六項措施，在程序性規(guī)則方面，僅規(guī)定實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關(guān)程序，在Ⅰ級及Ⅱ級債務(wù)風(fēng)險事件發(fā)生且必要時，省級政府才可以幫助制定或者組織實施風(fēng)險地區(qū)財政重整計劃，但對于地方政府財政重整計劃編制及執(zhí)行沒有做出具體規(guī)定。緣此，應(yīng)規(guī)定由財政部門組織提出財政重整計劃，由審計、國資、地方金融監(jiān)管等部門針對方案中涉及自身領(lǐng)域方面進行專業(yè)審核，若有交叉領(lǐng)域，則進行分組審核，并由債務(wù)單位行業(yè)主管部門負責(zé)執(zhí)行并定期報告，并健全分權(quán)激勵機制及信息共享機制。除此之外，應(yīng)當(dāng)注意的是地方財政重整的民主性問題，地方財政重整的有效運行離不開社會力量的支持。財政民主是法治財政的基本要求，在地方財政重整運行過程中，應(yīng)發(fā)揮人大監(jiān)督作用，以財政監(jiān)督保障財政民主的實現(xiàn)。一方面，地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)將地方人大吸納其中；另一方面，可在地方各級人大預(yù)算部門設(shè)立地方政府債務(wù)審查委員會，在同級財政部門的債務(wù)管理機構(gòu)設(shè)立對口辦公室，債權(quán)人對于地方政府違約行為，可以申請地方人大組織財政部門對債權(quán)債務(wù)關(guān)系進行審查，由人大對地方政府的債務(wù)違約行為進行專項法律監(jiān)督。

第三，完善地方財政重整的終結(jié)程序。實現(xiàn)財政重整目標(biāo)是地方財政重整終結(jié)條件，但地方財政重整目標(biāo)究竟為何，《處置預(yù)案》并未給出明確規(guī)定⑨。在地方財政重整實踐中，雁江區(qū)及安岳縣財政重整計劃均將專項債務(wù)利息支出在基金支出中的占比降到10%以內(nèi)作為財政重整目標(biāo)?？梢?，地方財政重整目標(biāo)僅為低于財政重整強制啟動標(biāo)準(zhǔn)，財政收支狀況是否得到根本改善，地方政府債務(wù)風(fēng)險得到切實緩解、有效控制，均無體現(xiàn)。根據(jù)前文分析，地方財政重整的最終目標(biāo)是實現(xiàn)地方財政可持續(xù)性。但如何判斷已經(jīng)實現(xiàn)財政可持續(xù)性呢？IMF(2002)、ECB(2012)認為在給定融資成本且無重大調(diào)整的情況下，如果債務(wù)滿足可清償性條件，則其是可持續(xù)的[26]。地方財政重整實施過程中，審計部門應(yīng)負責(zé)對政府性債務(wù)風(fēng)險事件開展審計，財政部門負責(zé)對財政重整期間的財政收入、財政支出狀況進行動態(tài)管理，當(dāng)債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)債務(wù)規(guī)模及債務(wù)/GDP滿足合適比例時，地方政府便實現(xiàn)了財政可持續(xù)性，債務(wù)單位行業(yè)主管部門可向債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組(債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組)提出終結(jié)提議，召開全體會議進行審核，待審核通過后，債務(wù)高風(fēng)險地方政府應(yīng)及時向?qū)?yīng)的上級機構(gòu)提出終結(jié)財政重整程序的申請，經(jīng)同意，地方財政重整程序便可終結(jié)。

(三)“中央不救助”政策落地：建立財政重整府際合作機制

就地方政府債務(wù)風(fēng)險而言，無論是其形成還是傳導(dǎo)都與區(qū)域性存在關(guān)聯(lián)[27]。此外，地方政府債務(wù)使用效率也具有明顯的空間外溢效應(yīng)[28]。區(qū)域風(fēng)險是當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式之一，《處置預(yù)案》規(guī)定跨省(區(qū)、市)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置由相關(guān)地區(qū)協(xié)商辦理，其余并未涉及。

在我國財政分權(quán)體制下，財政轉(zhuǎn)移支付制度在平衡各級政府財政能力、彌補地方政府財政缺口方面起到重要作用。但就目前來看，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度并不合理，除《預(yù)算法》第16條對財政轉(zhuǎn)移支付作出的制度框架性規(guī)定外，財政轉(zhuǎn)移支付實施主要依據(jù)為財政部部門規(guī)章及規(guī)范性文件⑩，缺乏系統(tǒng)性法律規(guī)范導(dǎo)致財政支付轉(zhuǎn)移制度實施存在隨意性較大、縱向不平衡、資金使用低效等問題。從2004年全國人大常委會立法規(guī)劃至2020年財政部立法計劃，財政轉(zhuǎn)移支付法一直位列立法規(guī)劃，我國亟待制定一部專門的《財政轉(zhuǎn)移支付法》。在此現(xiàn)實背景下，按照哈肯的協(xié)同理論，面對地方政府債務(wù)風(fēng)險，各地方政府休戚與共可為化解之道。將府際合作機制引入地方財政重整，不僅可以有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，還可以緩解地方財政重整所帶來的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距加劇，助力“中央不救助”政策的推進。按照合作協(xié)議是否具有約束力，將合作模式分為“契約型”和“約束型”?！捌跫s型”協(xié)議履行具有非強制性和結(jié)締事項的自愿性，其地方政府多出于道義上的責(zé)任而履行合同，更多地適用于聯(lián)邦國家；“約束型”協(xié)議履行的強制性、結(jié)締事項的被動性特征，協(xié)議的簽訂更多地表現(xiàn)在上級政府態(tài)度和意見，適用于單一制國家[29]。我國是單一制國家，且地方財政重整不僅關(guān)乎財政可持續(xù)性、金融安全、宏觀經(jīng)濟，更關(guān)乎社會穩(wěn)定，采用“約束型”協(xié)議更符合我國國情且具有可操作性。任何一種機制，只有當(dāng)滿足“激勵相容”條件時才能運行順暢并發(fā)揮實效。在地方財政重整府際合作機制的設(shè)計中，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的約束與激勵機制、信息共享機制，具體而言，該協(xié)議應(yīng)由共同上級政府牽頭制定，內(nèi)容包括但不限于合作內(nèi)容、工作機制等條款。同時，建立協(xié)調(diào)機制、激勵機制、監(jiān)督制度及問責(zé)機制保障府際合作機制的順利實施。

五、結(jié)語

地方政府債務(wù)風(fēng)險化解是一個市場問題，更是一個社會問題。法律制度通過形成秩序以控制或者化解風(fēng)險，從這個層面來說，地方政府債務(wù)風(fēng)險化解也是一個法律問題。然則地方財政重整現(xiàn)有法律規(guī)范尚未完善，嚴重影響其化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險作用的發(fā)揮，地方財政重整法治化迫在眉睫。應(yīng)以權(quán)力法治為突破口，通過樹立地方財政重整權(quán)行使的價值導(dǎo)向、規(guī)范地方財政重整實施程序及構(gòu)建財政重整府際合作機制，將地方財政重整納入法治軌道。在地方政府面臨巨大到期債務(wù)償還壓力的當(dāng)下，《處置預(yù)案》的出臺是我國探索地方財政重整制度的開端，在我國地方政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制上畫了濃墨重彩的一筆，但可以預(yù)見的是，地方財政重整法治化的后續(xù)完善是一個長期且具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

注 釋：

①如《處置預(yù)案》規(guī)定除必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險事件等級，本級政府其他財政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長”或者大力壓減。實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關(guān)程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出，不得因為償還債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供。

②Buiter(1985)指出：財政可持續(xù)性是作為經(jīng)濟實體的一國財政的存續(xù)狀態(tài)或能力，要具備可持續(xù)性就要將國家公共部門凈值對產(chǎn)出的比例保持在當(dāng)前水平。參見Buiter.Willem.H.A Guide to public sector debts and deficits.Economic Policy.1985(1).

③一種觀點認為地方財政重整是我國建立地方政府破產(chǎn)制度的階段性成果，如劉紅霞(2016)、丁銳(2017)；另一種觀點認為地方財政重整并非地方政府破產(chǎn)制度，如楊志勇(2016)、溫成來(2016，2017)、李琦(2018)、華國慶等(2019)。雖有提及地方財政重整與地方政府破產(chǎn)之間的區(qū)別，但卻未展開分析，或展開分析卻沒有深入下去，如溫成來(2017)指出財政重整制度與地方財政破產(chǎn)制度在法制層次、措施力度及實施程序等方面存在不同。

④如財務(wù)部預(yù)算司課題組(2009)認為地方政府破產(chǎn)框架中的關(guān)鍵部分是破產(chǎn)過程中的雙重調(diào)整：第一重調(diào)整是由債務(wù)人進行的財政調(diào)整，第二重調(diào)整是債權(quán)人與債務(wù)人之間就重組債務(wù)和潛在的債務(wù)救濟進行協(xié)商；孫悅(2011)認為破產(chǎn)規(guī)則主要有債務(wù)重組及財政調(diào)整兩方面；李曉新(2012)認為地方政府破產(chǎn)的主要表現(xiàn)為財政重建和債務(wù)重整；劉翰波(2015)認為地方政府破產(chǎn)機制的關(guān)鍵部分是債務(wù)重組與財政調(diào)整。

⑤債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組由本級政府主要負責(zé)人任組長，成員單位包括財政、發(fā)展改革、審計、國資、地方金融監(jiān)管等部門、單位以及人民銀行分支機構(gòu)、當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門，并說明各部門的職權(quán)范圍。

⑥參見安岳縣政府辦公室.安岳縣人民政府辦公室關(guān)于成立縣財政重整工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知[Z].2018-08-31.

⑦橘縣政府申請破產(chǎn)后，其所在州內(nèi)其他地方政府短期債券融資成本上升15%～25%。參見Frederick Tung，After Orange County：Reforming California Municipal Bankruptcy Law，Hasting law Journal，vol.53，no.4，2002，p.904.

⑧“不得因為償還債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供”是《處置預(yù)案》唯一涉及地方財政重整價值導(dǎo)向的表述。

⑨《處置預(yù)案》提及的“保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出”“防范和化解財政金融風(fēng)險、維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”是否為地方財政重整目標(biāo)？答案是否定的。前者僅是地方財政重整權(quán)的權(quán)力邊界，后者是實施地方財政重整所期達到的最終效果，都不是地方財政重整的目標(biāo)。

⑩在我國目前針對財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)立法均屬于財政部制定的部門規(guī)章，如《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》及《中央對地方專項撥款管理辦法》，在財政支付轉(zhuǎn)移具體實施方面的主要依據(jù)主要是財政部的“通知”或“意見”，不屬于正式法律淵源。