李 濤

(湖北省社會科學院，武漢 430077)

提要： 完善、確定的法律制度是法治的根本和基礎，一國的政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等各個需要法律進行調整的領域都要有制定的良好的法律制度可以遵守和依靠，即法律制定的問題。改革開放以來我國法律制定的關注點常常是改革的焦點，法律制定既是改革任務在法律上的體現(xiàn)，又是法律本身對社會需求的自覺回應，法律制定的價值理念嬗變從一個側面反映了改革開放對法律制度的影響。改革開放初期，法律制定理念的特征是迅速制定恢復社會秩序的法律規(guī)則，讓國家治理“有法可依”，而到了改革開放深入推進的階段，法律制定理念隨著黨和國家重心任務向經濟建設為中心轉移而更加突出法律的保障功能。在全面推進依法治國與全面深化改革的新時代，法律制定的價值理念又有了新的時代特點。新時代法律制定的價值理念應秉持以人為本，將事關人民群眾根本利益的事項，盡可能納入法律調整范圍；圍繞改革的重點和難點制定法律；把法律制定與改革實踐的重大決策和措施緊密結合起來。

一、問題的提出

國家的治理要有完善、確定的法律制度，也就是通常說的“有法可依”，其是法治的根本和基礎，也是法治建設的必備條件，更是依法治國的首要環(huán)節(jié)。易言之，其是指一國的政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等各個需要法律進行調整的領域都有制定良好的法律制度可以遵守和依靠，即法律制定的問題。法律制定是整個法制體系中不可或缺的組成部分，而社會主義法的制定是社會主義法治的前提條件和關鍵內容，是建設法治中國的根本。

新時代的實踐需要理論的解釋提升，從而構建出基于中國經驗的話語體系。中國特色社會主義的每一步實踐，都是法治建設成功前進的一步，堅持全面依法治國，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。1978年改革開放以來，我國的法治建設與改革同時起步，法律制定的重點就是改革任務的焦點，法律制定遇到的問題也常常是改革過程中的難點，其中法律制定的價值理念也在這個過程中發(fā)生著嬗變與超越。立法者必須正確認識法律制度的功能，以科學的態(tài)度對待法律制定工作。當前，我國正在經歷巨大的經濟社會轉型，更處于國家治理現(xiàn)代化的關鍵時期，中國特色社會主義法律體系已經初步建成，全面進行法律創(chuàng)制工作基本完結的背景下，法律制度的完善變得至關重要，這也決定了法律制定的理念秉持也面臨著新的時代要求與面向。

二、改革開放以來我國法律制定的價值理念嬗變

中國特色社會主義法治凝聚著我國國家治理現(xiàn)代化的理論成果和實踐經驗，是以制度推進現(xiàn)代化的基礎和保障。法律的創(chuàng)制是法治發(fā)展的客觀條件，也可以說制定的法律就是法治建設的具體表現(xiàn)形式和樣態(tài)。在法律制定過程中，法律制定所秉持的價值理念又發(fā)揮著不可替代的核心作用，其決定著制定出的法律制度功能的發(fā)揮。因此，我國改革開放以來法律制定的價值理念都反映著改革的需求，改革進程的特征也在法律制定價值理念中得以反映。

(一)20世紀70年代末改革開放初期：法律制定保障改革開放順利啟動

20世紀70—80年代，國家現(xiàn)代化問題普遍引起各國的重視，國家發(fā)展模式以及發(fā)展戰(zhàn)略面臨重大抉擇，不同制度的國家從不同的國情出發(fā)，提出了改革與發(fā)展的問題。在我國，黨的十一屆三中全會以后，黨和國家進行了撥亂反正，分清了理論是非，也重新認識了新中國成立以來的歷史和現(xiàn)實，在總結經驗的基礎上，開始了我國最深刻的變革。與此同時，社會轉型以及“不穩(wěn)定的重要時期不可避免地需要廣泛地使用法律”，有目的地運用法律來促進社會發(fā)展和變遷并非僅僅是現(xiàn)代社會的現(xiàn)象。十一屆三中全會決議的重要結論之一就是：必須加強立法，制定法律，使國家盡快走上法制化軌道。為此，黨和國家作出“把立法工作擺到全國人大及其常委會的重要議程上來”的頂層設計，新的歷史時期的法制建設全面展開，法律制定成為法治建設的先導。

完善的法律制度不僅是有法可依的前提和基礎，也是改革開放順利推進的關鍵制度保障。為此，鄧小平提出，“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”[1]146-147，以為改革提供所必需的、基礎的制度環(huán)境。此后，他在談到民主和法制時，又特別強調指出：“我們好多年實際上沒有法，沒有可遵循的東西。……要接著制定一系列的法律。我們的民法還沒有，要制定；經濟方面的很多法律，比如工廠法等等，也要制定。我們的法律是太少了，成百個法律總是要有的，這方面有很多工作要做，現(xiàn)在只是開端?！盵1]189而改革是社會發(fā)展內部的一種主動自我否定，主要是局部的改變和改進，以促進事物更好地適應客觀發(fā)展情況，其推進需要法律制度的保障。因此，國家明確要求隨著改革的推進，尤其是經濟體制改革啟動以及深入的背景下，法律制定要特別考慮經濟的發(fā)展問題，用法律制度把經濟活動必須遵循的準則表現(xiàn)和固定。換言之，法律制度要做改革開放的重要保障，促進其順利推進。

總之，在改革開放初期，我國的實際國情是亟需快速發(fā)展經濟，恢復正常的社會狀態(tài)，而矛盾在于保障改革順利進行的法律制度極其不完善，這決定了法律制定的任務就是解決“有法可依”的問題，重建法律秩序。這一時期也是改革開放和法治建設的起步階段，也是我國法律制定重新起步的轉折點。因此，法律制定的核心理念主要是恢復被破壞的社會秩序，解決“無法可依”的問題，并且要適應改革開放的需要，為改革開放提供保障。法律制定與改革的關系是，改革是經濟社會發(fā)展的中心，法律提供制度保障，同時，在確保秩序和夯實經濟基礎的情況下推進法律發(fā)展。

(二)20世紀90年代以來改革開放重新啟動時期：法律制定與改革共同推進

每次社會動蕩之后，最嚴峻的挑戰(zhàn)是如何恢復凝聚力。在我國，只有加快改革，政治經濟結構才能被賦予新的動力。1991年的2月、3月、4月，上海《解放日報》連續(xù)發(fā)表了題目為《做改革開放的“領頭羊”》《改革開放要有新思路》《擴大開放的意識要更強些》《改革開放需要大批德才兼?zhèn)涞母刹俊返人钠嚓P評論文章。這所有的一切都在向世界和公眾傳遞一個重要而又明確的信息——中國的改革不會停止，必須要繼續(xù)。不僅中國的改革之路，而且法律制定工作也在經歷了一段曲折的道路之后，迎來發(fā)展良機。其中，1992年黨的第十四次代表大會確立的“社會主義市場經濟體制改革”的目標，確立了改革開放重新啟動時期的法律制定的目標和任務，也明確了法律制定應遵守的價值理念。

在“文革”結束的改革開放初期，法制建設的功能和意義在于重建社會秩序和積極的政治宣示，在改革開放進行了一段時間并且經受波折重新開啟的20世紀90年代以來的這一時期，法律的創(chuàng)制的作用和功能已經不僅僅局限于保障改革開放順利進行，還轉變?yōu)橐獮槲覈姆ㄖ谓ㄔO，也就是依法治國夯實法制基礎。這一時期的法律制定目標和任務也都比較明確，法律制定的理念轉向充分適應市場經濟體制改革的需求，即“抓緊制訂與完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規(guī)范微觀經濟行為的法律和法規(guī)”。例如，進入20世紀90年代以來，改革開放初期制定的《經濟合同法》《涉外經濟合同法》《技術合同法》三部合同法已經逐漸不能滿足改革深入背景下的經濟社會生活的調整。主要體現(xiàn)在：首先，隨著改革開放的深入推進，特別是黨中央提出建立社會主義有計劃的商品經濟和社會主義市場經濟體制以來，有關社會主義市場經濟的法律大量出現(xiàn)，經濟交往中法律取向明顯加強。社會上，市場交易中出現(xiàn)了大量的合同形式，例如旅游合同、承包合同，等等。新合同形式的出現(xiàn)急需法律的規(guī)范。改革開放之前，我國簽訂的經濟合同不足4萬份，到了1992年，僅這一年我國就簽訂了經濟合同30億份。經濟體制的轉變，對建立社會主義市場經濟法律體系提出了現(xiàn)實要求[2]277。其次，制定20世紀80年代的《經濟合同法》《涉外經濟合同法》《技術合同法》是在特定歷史時期，即改革開放初期由各部門按照規(guī)范不同合同關系而制定的，互相之間有效銜接和協(xié)調不足，缺乏統(tǒng)一。這三部合同法的制定，為經濟從“計劃為主、市場為輔”轉向“實行有計劃的商品經濟”奠定了基礎，但在“計劃經濟”占主導地位的情形下，合同自由原則還無從談起，而這恰恰是現(xiàn)代合同法中最重要的原則之一。1993年《憲法(修正案)》通過，“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序”的法律條款被確定。這確立了市場經濟體制改革的目標，也為統(tǒng)一合同法的制定奠定了基礎。1999年3月15日，《合同法》頒布?！逗贤ā返?條規(guī)定，合同是“平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協(xié)議”。這標志著合同自由原則的確立?！逗贤ā返闹贫▽⑷亢贤伞昂先秊橐弧保鉀Q了合同法領域各個法律之間不協(xié)調的問題，實現(xiàn)了合同法總則的統(tǒng)一和體系化，完善了社會主義市場經濟亟需的法律體系。

改革開放重新啟動時期，我國更加重視改革的重要作用以及其對于國家現(xiàn)代化的意義。這一時期是改革和法治共同推進的時期，黨和國家的重心是以經濟建設為重心以及始終堅持改革開放的正確方向，這決定了法律制定的價值理念是堅持以經濟建設為中心，構建中國特色社會主義法律體系。社會主義法是有目的的行為措施，可以為改革指引方向，明確改革任務、原則、方針、方法和步驟等，使改革具有法律上的依據。如果說在改革開放初期，我們只能“摸著石頭過河”的話，那么經過數十年的改革實踐，現(xiàn)在已經形成了一套比較符合實際的理論、做法和方案。經過調查研究和總結經驗，可以有預見地運用法律作為今后改革的依據和指導[3]。因此，法律制定與改革的關系體現(xiàn)為法律制定成為改革的基礎，并服務于改革開放的大局，制定的法律指引著改革不斷向前深入和推進，二者相互促進。

(三)黨的十八大以來全面深化改革時期：制定的法律引領國家治理現(xiàn)代化

改革是一個不斷深化和升華的過程，隨著社會的發(fā)展，其也是由簡單到復雜，由單一到全面，由淺顯到深入的。美國學者傅高義曾經說，中國這個擁有十幾億人口的大國，改革開放是沒有先例可遵循的，而且前面面對的是一項苛刻的、史無前例的任務。改革開放初期，由于百廢待興，重振經濟發(fā)展活力，我國的社會矛盾主要是人民群眾日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，隨著改革的深入推進，尤其是中國特色社會主義進入新時代，我國的社會矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種矛盾轉化暗含的背景是，改革已經步入攻堅區(qū)，正如2014年2月，習近平在接受俄羅斯電視臺采訪時坦言：中國的改革，“已進入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。但是同時他也特別強調：“改革再難也要向前推進，敢于擔當，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘?！币虼?，改革開放“必須堅持正確的方法論，在不斷實踐探索中推進”，這個正確的方法論就是堅持全面依法治國，建設法治中國。

我國是社會主義國家，法治是治國的基本方略。黨的十八大召開以來，中國特色社會主義進入新時代，改革開放也進入全面深化階段。政治、經濟、文化、社會、生態(tài)等制度的高效運轉對法律制定提出了新的歷史要求，不僅要做到“有法可依”，還要做到“良法善治”?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，推進全面深化改革，既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度。法治與國家治理及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是有機統(tǒng)一的，其都是我國全面深化改革的重要任務和主要目標。在全面推進依法治國與全面深化改革同時進行的新時代，我國的法律制定工作繼續(xù)向前推進，緊緊圍繞全面深化改革的重點和難點，堅持在法治的指引下制定改革所需政策。

三、改革開放以來法律制定價值理念嬗變的特征

回顧改革開放40多年的歷程，法律制定與改革內在地、有機地不可分離地緊緊聯(lián)系在一起，法律制定蘊含著不同改革階段的價值理念。根據改革開放過程中我國法律制定的價值理念嬗變的分析，可以看出法律制定理念的發(fā)展脈絡呈現(xiàn)出以下幾個突出的特征：

(一)恢復社會秩序理念下法律制定要保障改革開放

法律的基本價值之一是社會秩序，“法律是存在于社會條件中的基礎性的、全方位滲透的事實。不可能找出這樣的生活領域，不管是家庭、科學研究活動，還是政黨內部網絡，可以游離于法律之外而獲得持續(xù)的社會秩序?！盵4]因此，消除社會的無序狀態(tài)是社會生活和發(fā)展變遷的必要條件，而消除混亂的社會狀態(tài)只能依靠良好的法律制度。易言之，必須先有社會秩序，才能談得上社會公平正義。從1978年開始，黨和國家對民主法制遭到破壞進行了徹底反思。以黨的十一屆三中全會為起點，以社會秩序為主的法律制定觀念開始形成。其重點在于通過制定社會所缺失的法律制度，利用法律的秩序價值維護國家秩序、社會秩序、生產和生活秩序，以保障經濟社會發(fā)展。例如，1987年黨的第十三次全國代表大會強調：“國家的政治生活、經濟生活和社會生活的各個方面，民主和專政的各個環(huán)節(jié)，都應做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，黨和國家的事務“要盡可能用法律或制度的形式加以明確”。

在治國理政實踐中，“無論是作為一種治國方略，還是作為依法辦事的原則，法治最終都要表現(xiàn)為一種良好的法律秩序……達到良好的法律秩序，既是法治的目標和結果，也是檢驗是否厲行法治的一個重要指標。”[5]20世紀70年代末期到20世紀90年代以來的法律制定所取得成就，是中國法治進程中最為突出的一段時期。時代的快速變化、社會的急速轉型依賴于法制建設重構社會秩序與經濟發(fā)展，社會秩序和發(fā)展經濟構成了制定法律的重要動力。這一歷史時期，國家建設重新啟動，黨和國家將工作重心從以階級斗爭為綱轉向社會主義現(xiàn)代化建設上來，奉行的是法律制度建設與改革兩手抓的指導思想和價值理念，即“一手抓建設和改革，一手抓法制”，法律制定主要是確認改革成果的重要方法和路徑，為改革所需要的良好秩序提供保障。

當然，任何社會現(xiàn)象都是在特定歷史背景下發(fā)生的，它必然帶有一定的局限性，因此需要歷史地看待它。由于黨的十一屆三中全會以后法律制定工作的緊急性和迫切性，當時的指導理念就是“有比沒有好”，制定的法律“宜粗不宜細”，以至于法律條文過于概括?！耙舜帧被蛘呤恰耙思殹钡牧⒎ɡ砟钤趯W術界一直有爭論，立法者在法律制定過程中也會經常反復權衡卻時常不好拿捏。這可以說是我國在特定歷史條件下所采取的立法理念，是一種智慧選擇。在我國剛剛擺脫“十年浩劫”，改革開放的初期，百業(yè)待興，為了迅速彌補法制不健全的空白，法律制定的“粗”顯然比“細”要實用和有實踐基礎。但是，一方面，“立法機關的‘成熟一個，制定一個’的方針，形成了立法缺乏通盤考慮的局面，導致法律的制定缺乏全局考慮，法律出臺也沒有章法可循，立法結構失衡?！盵6]另一方面，由于社會主義經濟建設的客觀需要，要拿出客觀、可操作的價值協(xié)調方案，避免法律對待價值沖突采取“應急式反映”，也就是對反映比較強烈的社會問題優(yōu)先解決，將隱患暫且按下不表，完全憑借現(xiàn)實的實力、利益、情勢解決問題的實用主義。這導致法治建設也滑向實用主義，演變成“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的策略行動[7]。

(二)實現(xiàn)經濟快速發(fā)展理念下法律制定要服務于改革開放大局

在現(xiàn)代社會，經濟的發(fā)展離不開完善的制度，制度對經濟有深刻的影響，經濟與制度密切相關；而法律是制度的重要組成部分和核心要件，其與經濟發(fā)展關系密切，從某種程度上說，法律對經濟發(fā)展具有重要作用。馬克思主義認為，法律與經濟的關系，可以總結為經濟基礎決定法律，法律為經濟提供保障和服務。在社會主義國家，保障和促進經濟社會發(fā)展是社會主義法律的重要使命，這是由社會主義的根本任務所決定的。因此，在以快速發(fā)展經濟的改革背景下，黨的十四大作出建立社會主義市場經濟體制的重大戰(zhàn)略決策部署，明確提出完備的法制的規(guī)范和保障是社會主義市場經濟體制建立和完善的基礎。

而由對任務的明確而對法律制定提出了新的、更高的要求，經濟體制改革、市場經濟體制的建立和完善，要靠法律引導、規(guī)范和保障；其他領域的改革，也離不開法律的規(guī)制和引導[8]516-517。因此，“法治必須適應市場經濟體制的需要，培育新的法治觀念，構建和完善市場經濟基礎之上的法治原則、法律體系、法律制度和法治機制，使法治的各個方面都能夠適應市場經濟平等自由、正義公平、誠實信用、依法辦事的要求，實現(xiàn)依法治國與建立市場經濟體制的互動發(fā)展?！盵9]20世紀90年代以后到黨的十八大之前的改革開放深入推進時期，國家現(xiàn)代化的中心主要是堅持發(fā)展經濟，以經濟建設為中心。這也決定了法律制定的目標是堅持科學制定法律，保障經濟建設順利進行，建立中國特色社會主義法律體系，推進國家治理的法治化。

改革深入推進時期法律制定理念契合了當時我國發(fā)展階段的國情和實際，符合改革的推進形勢和經濟社會發(fā)展的方向，社會各個領域急需的法律空白被迅速填補。但是，這一時期的法律制定理念仍存在兩個方面的問題：一是法律制定與政策的關系沒有理順。盡管政策對法律制定具有重要的引導作用，是法律制定的基礎之一。但由于“一些部門制定出臺的許多政策既沒有理論的內在邏輯，也沒有歷史的比較分析借鑒，往往是盲目、隨意、短視或激勵扭曲的，經不起市場的檢驗，不僅起不到預期效果，反而有負面效果”[10]，這進而導致法律制定依據存在瑕疵。二是法律制定注重廣而全，存在過度借鑒國外法律的問題。改革開放以來，我國進行了大范圍的快速法律制定，而法律制定的過程不可避免地大量借鑒了國外法律制度，尤其是與改革進程中的經濟社會變遷密切相關的法律的制定。這其中比較突出的問題是，“盲目搬用中國大陸以外的市場經濟社會的法律，忽視我國的國情，把法律視為一種非背景化的普適制度。”[11]87具體的影響就是“容易導致一種經濟和法制上的先驗論，即先設想一個理想的、萬能的市場經濟和法制的模式，然后按照這種模式建立一種所謂的包治百病的法制。……壓制了在中國正在或將要出現(xiàn)的一些新的并行之有效的市場經濟法治模式和理論構建”[11]87。

(三)國家治理現(xiàn)代化理念下法律制定引領改革開放

改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇，在新的歷史起點上必須全面深化改革。從改革初期該如何加強法治建設，法律在改革中應該起到一種什么樣的作用都缺乏明確的認識，到隨著改革的深入人們對法律在改革和經濟社會發(fā)展中作用的認識的深化，法治的目標和途徑也由相對模糊到漸趨明朗[12]。中國特色社會主義進入新時代，我國的法治由“有法可依”走向“良法善治”，法律制定的廣度和深度也有了更高、更長遠的要求。我國2015年修訂的《立法法》第1條就規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定本法?！边@表明，法律制定和改革的關系演進又表現(xiàn)出新的價值理念，即強調法律對改革的引領和推動作用，改革必須要在法治框架內運行，任何重大改革政策的出臺都必須于法有據。

新時代，我國的法律制定也面臨著新的問題和新的難點。一是制定深化市場化改革，擴大高水平開放急需的法律。經濟的高質量、快速發(fā)展需要高效有為的政府和充滿活力的市場，其中的關鍵在于深化市場化改革。因此，法律制定的重點在于為全面開放新格局提供法律保障，抓緊制定深化市場化改革、擴大高水平開放急需的法律。二是制定保障和改善民生領域的法律。在我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的背景下，人民對美好生活的向往已經轉向追求更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務等。而保障和改善民生，既需要科學的方法論為指導，也需要以完善的法律制度來推動。這就對民生領域的法律制定提出新的任務和新的要求。三是重點制定社會治理領域的法律。要加強大數據時代的危機預防和風險治理，盡快制定數字安全法、個人信息保護法；迎接科技革命的挑戰(zhàn)，深入研究人工智能發(fā)展帶來的法律問題，并制定相關法律法規(guī)。

四、新時代全面深化改革背景下法律制定的價值理念面向

建設法治中國要有完善、健全和完備的法律制度，這也是依法治國的保障條件、重要前提和基礎。新時代法律制定的價值理念應著重突出以下幾個方面：

(一)堅持以憲法為依據，以人民的利益為出發(fā)點

在國家和社會實行法治的過程中，法律的制定必須要有法的根據，依法進行。我國立法法規(guī)定，立法應當遵循憲法的基本原則。因此，法律制定也必須堅持以憲法為依據。憲法是國家的根本大法，所有法律的制定都要以憲法為依據，不能與憲法的精神、原則以及條文相抵觸。這是全面推進依法治國，建設法治中國的內在要求，也是確保法治統(tǒng)一和權威的最重要前提[13]。法律制定堅持以憲法為依據，主要應該確保法律制定權限的法制性、法律制定內容的法制性以及法律制定過程的法制性[14]。同時，法律的制定要體現(xiàn)人民的意志，反映人民的根本利益。法律制定堅持以人民的利益為出發(fā)點，是科學社會主義的應有之義。黨和國家始終把人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，提出了以人民為中心的時代命題。因此，全面推進依法治國要以人民為中心，“要堅定不移走中國特色社會主義法治道路，做到法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”，法律制定也必須樹立以人民為中心的法治理念，堅持以人民的利益為出發(fā)點，像彭真所講的“立法時腦子里要有農民、工人，要有十億人民，要面向他們，為了他們”[15]。

(二)堅持我國國情和實際，圍繞改革的重點和難點制定法律

法律的生命力根植于社會現(xiàn)實和實踐的土壤之中，法律必須與社會現(xiàn)實保持最大程度的親和力才能最大程度地發(fā)揮它自身的效能和效力，因而，法律制定只有在社會現(xiàn)實允許的范圍內才有施展的余地[16]。因此，法律制定首先就是要考慮本國的國情和實際情況。這種國情有三個方面需要注意：一是我國在改革開放40多年間經歷了跌宕起伏甚至是劇烈的社會轉型，到了現(xiàn)在則趨于逐步穩(wěn)定；二是我國的國情是中國特色的體現(xiàn)，反映了經濟落后國家走向現(xiàn)代化的特點；三是國情既是獨自存在的現(xiàn)象，也與其他一些發(fā)展因素共同對經濟社會產生影響[17]。這決定了法律制定必然經歷一個由落后到初步發(fā)展再到發(fā)達狀況的較長時期的發(fā)展過程，“法制建設也不是盲目地制定法律，不是脫離實際的理想預設，而應該為解決中國社會現(xiàn)實中的特殊問題而立法”[2]405。一方面，要立足國情和改革開放的實踐，揭示法律制定的新特點、新規(guī)律、新形式，提煉、總結法律制定中的規(guī)律性成果和經驗，把實踐經驗上升為系統(tǒng)學說，用以指導當代法律制定的新境界。另一方面，要突出改革的重點和難點。我國法治建設的長遠目標是“實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢、實現(xiàn)黨和國家長治久安”，當然，也不能忽視當前轉型過程中的劇烈社會變動和改革所帶來的種種現(xiàn)實問題，一些法治的具體命題必須結合新時代的語境來闡發(fā)和理解，既確保生機勃勃又井然有序[18]。在政治、經濟、文化等多種因素互相交融共生的復雜社會系統(tǒng)中，各種因素相互激蕩，交織影響，形成了千絲萬縷的復雜關系，這是法治系統(tǒng)形成、發(fā)展和完善的現(xiàn)實基礎。而能否在中國這樣一個處在復雜轉型階段的大國，在改革開放中經歷宏觀調控和市場配置資源的過程中，為各類復雜問題和矛盾解決提供有效法治保障，是重要的考驗[19]。在中國，改革就是法律制定的基礎和依據。改革開放40多年來的利益關系格局亟待重新調整和平衡，交織疊加的社會矛盾和社會問題急需化解和解決，繼續(xù)改革開放任務艱巨，全面依法治國依然繁重。改革是當今中國鮮明的時代特色，也是中國最大的實際，改革的重點、難點關系到中國的發(fā)展、穩(wěn)定，法律的制定必須圍繞改革的重點和難點，改革的重點和難點就是法律制定的重點和難點。

(三)把法律制定與改革實踐的重大決策和措施緊密結合起來

法律以社會為基礎，立法者就應該對其所處的社會有所認識、了解和熟悉，而且要科學、要符合實際，否則，不僅制定不出良法，甚至會危及法律的命運[8]515。要堅持把法律制定與改革實踐的重大決策和措施緊密結合。一是法律的制定要主動、前瞻規(guī)劃，結合全面深化改革中的重大決策部署選擇制定的法律，根據改革實踐，區(qū)分輕重緩急，解決改革中的法律問題。法治是一個漸進的歷史過程，其動力主要是建設。法治建設中，法律制度的建構，體制的完善是一個長期的過程，并且這一過程是隨著時間的推演而不斷演進的，更是隨著體制、制度、措施的完善而完備的[20]。二是注重解決改革實踐中關鍵性、根本性、全局性的法律問題，把黨中央頂層設計與地方先行先試、創(chuàng)新探索結合起來，確保重大改革決策和措施順利推進。同時，也“不能把一廂情愿的所謂理想和不切實際的幻想作為現(xiàn)實對待。既要反對在立法條件成熟的情況下不去積極主動立法的消極保守思想，也要反對雖有立法必要但客觀條件不成熟的立法急躁情緒”[21]。三是要把在改革實踐中證明可以普遍適用的經驗和做法通過法定程序制定為法律。在全面深入推進改革過程中，在面對改革與法治不一致的問題時，也就是對于改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的情況，“應當抓緊修改法律使其適應改革需要；對于實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革決策，應當按照法定程序作出授權，既不允許隨意突破法律底線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據為由阻礙改革?！盵22]

(四)堅持依法、科學、民主制定法律，協(xié)調法治與改革的沖突問題

在改革開放過程中，法律制定的決策和改革重大措施出臺的決策如何良好地實現(xiàn)銜接，是一個難題。法律制定是把穩(wěn)定的、成熟的社會關系制定為法，特點是確定；改革則是對已經不適應經濟社會發(fā)展的社會制度或關系進行改革，以建立新的適應社會的制度，特點是變動。改革就是改變原有的制度，用法律的確定適應改革的變化，這就是現(xiàn)在我國法律制定的特征，即既肯定現(xiàn)成經驗，又注意為改革留下余地。要“既好看、又好吃”，“好看”指有時代感，體現(xiàn)改革方向，“好吃”指能下得去嘴，落到實處，講的是可操作性，換句話說，就是要把穩(wěn)定性、可執(zhí)行性、前瞻性有效結合起來[23]。因此，法律的制定必須要堅持法治性、科學性與民主性的統(tǒng)一。其中，科學制定法律是法治的基礎和關鍵，其核心在于法律制定要尊重和體現(xiàn)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，遵循法律制定的程序，確保法的制定的科學性。一是要確保法律制定科學反映客觀規(guī)律。法律制定是法治建設的重要基礎，要充分發(fā)揮法律制定的作用，就必須正確地反映客觀規(guī)律。法律只有建立在對客觀規(guī)律尊重和正確認識的基礎上，才能取得預期效果。二是確保法律制定有利于社會發(fā)展。法律的功能決定了其主要目的之一在于促進社會的發(fā)展和進步，僅僅具備了法律的形式而不能為社會生活提供具體指引的法律是沒有意義的。也就是說，在改革過程中，所制定的法律應該不僅能夠為經濟社會正常運行確定規(guī)則和規(guī)范，還應該能夠達到“善法”的高度，即有利于國家的社會治理現(xiàn)代化和發(fā)展穩(wěn)定。三是確保法律的可操作性。法律制定的目的以及人們極力追求法的穩(wěn)定性和不得不適時地廢改立(變動)的目的，都是為了適應社會的需要，使法具有嚴肅性、權威性、連續(xù)性，又具有現(xiàn)實性、生命力和可行性，對社會實踐發(fā)揮其應有的作用[8]524。改革開放40多年來，盡管我國立法成就巨大，初步形成了具有中國特色的社會主義法律體系，但法律適用還有很長的道路要走。究其原因，在于法律的制定缺少可操作性，也就是法律缺少實效。法的實效是指法律產生的實際結果，法具有效力但不一定都能產生實效。在法律的制定過程中，立法者應該科學、合理地設定法律的內在結構，以保證所訂立的法律具有可操作性[2]218。