陳 和 王 智

(1.武漢理工大學 馬克思主義學院，武漢 430070；2.南京航空航天大學 馬克思主義學院，南京 210016)

提要： 黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”，這是我國構建基層社會治理新格局的重要標志。為了有效推進市域治理能力現(xiàn)代化，“民主協(xié)商”原則被納入社會治理體系之中，完善群眾參與市域社會治理的制度化渠道具有重要現(xiàn)實意義。以協(xié)商民主實踐中的“內容-辦法-監(jiān)督-績效”為分析框架，對公述民評制度實踐開展實證考察和過程分析發(fā)現(xiàn)，公述民評制度作為一種適合我國市域社會治理的協(xié)商民主實踐形式，已經在推進中取得了實質性效果，并發(fā)揮了不可替代的作用。然而，公述民評制度普遍面臨著指令式治理慣性、程序機制不健全、制度執(zhí)行力不顯著等方面的困境與難題，這既使得公述民評協(xié)商民主制度在實踐中難以充分發(fā)揮應有的優(yōu)勢和功效，也使其陷入制度化發(fā)展的困境。建議并提出完善協(xié)商主體參與機制、加強協(xié)商運行監(jiān)督機制、強化協(xié)商內容引導機制、構建協(xié)商自利矯正機制等實踐創(chuàng)新路徑以優(yōu)化公述民評制度，創(chuàng)新協(xié)商民主的實踐形式和內容，進一步激發(fā)市域社會治理潛在優(yōu)勢和效能。

黨的十八屆三中全會(2013)在《中共中央關于全面深化改革重大問題的決定》中首次提出“社會治理”的概念，提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。黨的十九大報告(2017)從“創(chuàng)新社會治理體制”的戰(zhàn)略目標，提出多元化、多渠道提升社會治理水平。黨的十九屆四中全會(2019)通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，確定“構建基層社會治理新格局”，系統(tǒng)性提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”的行動目標。國家治理體系中，市域治理處于承上啟下的關鍵地位，是推進基層治理現(xiàn)代化的前線指揮部[2]，積極推進市域社會治理現(xiàn)代化具有重大意義。而為了有效推進市域治理能力現(xiàn)代化，則要創(chuàng)新完善人民群眾參與社會治理的組織形式，完善群眾參與社會治理的制度化渠道，構建“群眾自治圈”“社會共治圈”[3]。同時，《決定》中把“民主協(xié)商”納入“五個民主”和“七位一體”①的社會治理體系[4]，提出市域社會治理體系應暢通“群眾訴求表達、利益協(xié)調”通道以促進“社會協(xié)同、公眾參與”，著力搭建溝通平臺，推動群眾參與公共事務討論，激發(fā)群眾參與民主協(xié)商的積極性、主動性[5]?？梢姡鐣V泛溝通、公眾積極參與是市域社會治理中“協(xié)商民主”的重要表現(xiàn)。只有廣泛動員群眾參與、協(xié)商解決社會問題，才能有效提升市域社會治理成效。因此，積極探索市域社會治理協(xié)商民主的制度化實踐，是推進市域社會治理現(xiàn)代化提出的一個亟待解決的重要現(xiàn)實課題。

一、科學認識市域社會治理中協(xié)商民主的制度實踐圖景

協(xié)商民主實踐經歷了從政府推動、示范建設到多方互動、制度化發(fā)展的演變過程。1987年，黨的十三大報告指出“重大問題要讓群眾知道、重大決策要經群眾同意”，第一次在重大會議中提出國家重要決議應由民眾了解、民眾議決。2012年，黨的十八大報告首次確立“社會主義協(xié)商民主”概念，從社會主義經濟條件出發(fā)培育公民社會，推動基層民生經濟問題與協(xié)商民主機制化解有機結合。2013年，黨的十八屆三中全會推進廣泛的、多層次、制度化發(fā)展的協(xié)商民主制度，明確規(guī)定了協(xié)商民主制度運行的范圍、方式、程序和內容。協(xié)商民主由政府推動逐漸過渡到政社聯(lián)動，在具體的實踐形式上日益多樣化。之后，針對協(xié)商民主在部分地區(qū)推行不力的情況，2015年，國家頒布《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，強調協(xié)商民主對于提升國家治理能力現(xiàn)代化以及在民主參與、民主權利和決策質量三個方面的重要意義，要求各地區(qū)發(fā)揮協(xié)商民主制度在社會治理中的機制作用。不久之后，國家又頒布了《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，更是在微觀層面上制定出內容全面、規(guī)定具體、可操作性強的協(xié)商辦法和程序。2018年，黨的十九大召開，習近平總書記在多個場合的講話和十九大報告中均談及協(xié)商民主，越來越多的學者開始聚焦協(xié)商民主的制度化建設，掀起協(xié)商治理的研究熱潮，涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀的學術成果。在國家和社會共同的推動下，各地廣大干部和群眾積極探索協(xié)商治理的方式和路徑，我國市域治理出現(xiàn)了一大批具有創(chuàng)新性、代表性的協(xié)商民主實踐形式。諸如，公述民評(問政會)、民主懇談會、社區(qū)會客廳、居民聽證會、居民議事會、民主評議會、居民監(jiān)督委員會、老干部監(jiān)事會、百姓議事會、居民論壇等形式多樣的協(xié)商治理實踐。各地協(xié)商民主實踐以“民主協(xié)商”方式成為人民當家做主的國家和社會治理的重要標志。

協(xié)商民主的制度實踐為學者熱烈討論，已經有較為豐富的研究成果。制度創(chuàng)新者認為，社會治理的挑戰(zhàn)和應對需要逐漸發(fā)展出新的制度，在實踐過程中力求形式、內容和辦法上不斷推陳出新，為了適應市域治理中出現(xiàn)大量的新情況和復雜問題，提出政府和社會均能創(chuàng)新協(xié)商治理的實踐形式；制度改良者認為，針對社會治理中出現(xiàn)的新問題，可通過對舊制度的調整和改善以適應新的制度執(zhí)行環(huán)境，主張制度內的改造和創(chuàng)新[6]，提出在既往社會治理規(guī)則基礎之上，引入?yún)f(xié)商民主程序，以避免傳統(tǒng)治理中存在的隨意性現(xiàn)象；制度整合者認為，可以在制度體系中加入新的制度元素，通過整合后創(chuàng)新出新的制度載體，其優(yōu)勢是既能發(fā)揮新元素的功能又能激發(fā)原有制度的活力。從實踐形式看，制度整合型協(xié)商治理模式在實踐中注重回應中央政策、結合本地實際，并對協(xié)商方案和程序進行再設計，是對現(xiàn)行社會治理體系的補充、嵌入和再造。雖然學者之間的觀點不同，但其內在的共同點是將制度實踐以及制度化發(fā)展視作影響協(xié)商民主成效的關鍵內容。協(xié)商民主的制度實踐過程以及制度化發(fā)展既表現(xiàn)出又影響到市域社會治理中的議題內容、議政能力、監(jiān)督方式以及治理績效，因而，考察市域社會治理協(xié)商民主實踐的內容和方式，應首先探討其制度化發(fā)展的實踐圖景。

首先，要確定議題內容。市域社會治理協(xié)商民主制度化會受到組織水平和程序設計影響，社會治理面對的社會問題往往具有復雜性，政府的治理目標和群眾的訴求之間可能存在張力，現(xiàn)行制度解決社會問題的成效、沖突方式及程度也可能存在較大差異，因而在協(xié)商民主的框架內市域社會治理應首先征求多方意見，可以由第三方進行社會調查、采集數(shù)據(jù)，也就是協(xié)商前要充分掌握社會輿情和焦點問題。市域社會治理的協(xié)商民主實踐，有必要征求群眾意見、聚焦社會議題，才能采取合理對策。此外，對社會問題采用平等對話、共同行動的協(xié)商治理機制是達成社會共識以更好地聚焦城市公共議題的根本途徑。

其次，要具備議政能力。協(xié)商民主理論認為，參與者具備平等理性的協(xié)商能力是維持和促進協(xié)商治理的重要基礎，它將是社會治理導向政府治理目標和群眾訴求的最大公約數(shù)。平等理性的協(xié)商能力，首先是參與者具備目標意識，圍繞社會治理的目標公正、冷靜地對話、討論，并達成共識、形成對策，目標意識是參與者行為邏輯的關鍵變量。其次是參與者具備參與能力，要在協(xié)商過程中具備表達自己的觀點和訴求的能力與知識。不僅如此，參與者還要對政治環(huán)境、文化傳統(tǒng)、制度背景、經濟水平、社會境況有一定程度的理解，這才能在協(xié)商過程中制衡知識精英、意見領袖以獲得話語權和協(xié)商結果。多元利益相關者在協(xié)商對話中處于支配地位，更容易掌握決策權或決定權，而被支配者極有可能成為說服對象或“傳話筒”。因而，協(xié)商民主實踐要求參與者具備目標意識和參與能力，這對協(xié)商民主制度化發(fā)展具有基礎性作用。

再次，要提供監(jiān)督渠道。社會擁有監(jiān)督渠道才能為協(xié)商民主實踐提供公開、公正的外部環(huán)境。目前的監(jiān)督渠道包括制度監(jiān)督，例如依照國家相關法律法規(guī)、紀律檢查規(guī)定、單位行為準則等進行監(jiān)督，也包括通過網(wǎng)絡媒體、電視廣播等進行輿論監(jiān)督、新聞監(jiān)督和社會監(jiān)督等途徑。依循制度進行監(jiān)督的優(yōu)勢是可以有法可循、能對問題依法治理、事后有明確的裁量邊界。而利用媒體開展輿論監(jiān)督，其優(yōu)勢是能營造公開公平的協(xié)商環(huán)境，精準對接社會呼聲高的現(xiàn)象和問題，帶動社會各界參與并有利于達成社會共識。通過公開對話，社會成員對社會治理的程序和組織過程易保持一致性，避免公共利益被社會勢力所影響和操控。有效監(jiān)督是協(xié)商民主制度創(chuàng)新和實踐的重要環(huán)節(jié)，是制度體系能夠獨立運行和發(fā)展的基本保障。

最后，要體現(xiàn)治理績效。治理績效是衡量制度創(chuàng)新、制度認同的重要標準。制度創(chuàng)新的生命力以及制度認同程度源于新的制度能夠發(fā)揮的治理效果，可持續(xù)性地應對社會問題，滿足社會發(fā)展需要，才能真正獲得群眾的認可，為國家和社會所接受，也才使新的制度具備合法性。正如學者所說，制度認同是在一定時間和空間內民眾對制度實踐在程序規(guī)則、價值認同、體驗感受和執(zhí)行情況方面的積極評價[7]。因而，協(xié)商民主制度的創(chuàng)新實踐關鍵是能否在市域治理中發(fā)揮作用，能否顯現(xiàn)新制度的實際價值，能否滿足國家和社會等多方面的現(xiàn)實需求，否則制度合法性和認同度可能會受到質疑，導致其被替代或消除。

綜上，考察協(xié)商民主實踐應從議題內容、議政能力、監(jiān)督評估以及治理績效四個關鍵因素加以開展，因而本研究依循制度實踐中的“內容-辦法-監(jiān)督-績效”為市域社會治理中的協(xié)商民主實踐構建分析框架，用以考察典型案例發(fā)展過程中的協(xié)商民主實踐以及制度化發(fā)展的表現(xiàn)，借以描繪市域社會治理過程中的協(xié)商民主實踐圖景，探尋促進協(xié)商民主實踐內容和形式創(chuàng)新的內在邏輯。

二、實現(xiàn)市域社會治理協(xié)商民主目標的現(xiàn)實案例

為更深入地觀察地方政府在市域社會治理中的協(xié)商民主制度實踐圖景，本研究擬采用典型案例研究法，以經過多年實踐、已被廣為關注和報道、頗具社會影響力、由杭州地區(qū)發(fā)端的“公述民評”協(xié)商民主制度作為典型案例，同時關注該制度在其他地區(qū)的實踐概況。公述民評實踐活動在各地的政府網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站、微博、微信公眾號，以及其他相關網(wǎng)絡公開資料，如今日頭條、知乎、澎湃網(wǎng)、百度百科等，都有不同程度的案例介紹或有深入且頗具完整的新聞報道。本研究嘗試勾勒出公述民評制度實踐在市域社會治理中的整體行動方案，因而本研究對公述民評制度實踐的過程信息進行詳盡的描述，對相關實踐細節(jié)除了參考門戶網(wǎng)站、新聞媒體和官媒正式披露的信息，筆者還參與杭州公述民評的網(wǎng)絡直播平臺，親身感受組織活動的全過程，利用實地走訪、微信、電話和郵件等方式深入訪談，詳盡掌握公述民評實踐的始末，展現(xiàn)這一協(xié)商民主實踐的形式和過程，用以分析協(xié)商民主框架下政府和社會協(xié)同參與市域社會治理的圖景及內在邏輯。

公述民評制度是黨和政府為有效監(jiān)督執(zhí)法管理人員履職能力、工作作風和廉潔自律等情況，切實回應社會發(fā)展需求和提高政府服務水平，虛心接受人民群眾和其他相關人員的評議，并通過電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒介與人民群眾協(xié)商聯(lián)動推進城市治理而提出的一項有效制度。作為我國市域治理中推動經濟社會發(fā)展的一種協(xié)商民主實踐形式，公述民評制度逐漸在市域治理中落實和開展，并成為關涉城市居民監(jiān)督行政權力、調解社會矛盾、維護生活權益、提高治理水平的重要民心工程和制度安排。黨和政府尊重并保障群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，做到社會治理過程讓群眾參與、成效讓群眾評判、成果讓群眾共享。然而，公述民評制度在實踐過程中普遍存在著“事難議、議難決、決難行”[8]的問題與挑戰(zhàn)，這既影響了該項制度優(yōu)越性的發(fā)揮，也導致其制度化發(fā)展停滯不前。為了有效解決制度實踐中的問題和挑戰(zhàn)，完善和優(yōu)化公述民評制度是推動市域社會治理協(xié)商民主制度化發(fā)展的重要基礎和根本途徑。

公述民評作為基層協(xié)商民主的一項創(chuàng)新實踐形式，2009年杭州市政府結合電視問政欄目舉辦第一屆公述民評活動。截至2019年年底，杭州已經連續(xù)開展10年公述民評活動，議題逐漸豐富，并在哈爾濱、承德、上海、溫州、廈門、廣州等地推廣(部分地區(qū)協(xié)商民主制度或活動名稱有異，但其內容、形式和做法實質與公述民評一致)。公述民評活動分為四個階段。

第一，征集議題內容階段。這個階段主要是設計議題征集的途徑和辦法，并向廣大群眾征集涉及政府管理、城市建設、經濟民生等議題。在這個階段，政府部門可以委托大學或第三方組織擬定調查問卷，通過焦點訪談、數(shù)據(jù)統(tǒng)計來匯總、發(fā)現(xiàn)群眾反映強烈、社會呼聲迫切的各類問題。發(fā)揮社會力量參與該階段的社會調查，可以更好地從社會需求出發(fā)，主動聚焦群眾呼聲高的社會問題。換言之，之前主要靠政府推動或問題爆發(fā)后政府被動應對的機制要加以改變。過去依賴自上而下、政府主導、群眾被動接受的社會管理模式基本滿足了一定階段內國家對社會治理的需要，但在這種管理模式下，政府部門在提供公共服務、緩解社會矛盾的過程中，往往不能契合群眾需要、未能精確解決治理社會問題，具有較大的隨意性，可能會出現(xiàn)議題不聚焦、應對不精準、服務不到位等問題。因而，公述民評在征集問政議題階段，明確規(guī)定政府官員要走進群眾、發(fā)動群眾，充分征集、聚焦社會關切的公共議題。杭州市政府主動開展政社聯(lián)動的公述民評協(xié)商治理活動，賦予城市居民參與社會治理的自主權力和權益，促進政府與社會之間的對話、協(xié)商、決定和互動，而不再依賴行政推動的單向治理形式。

第二，探討治理辦法階段。作為市域治理的一種民主實踐，公述民評采取一種城市社會治理協(xié)商對話和民主決議的形式，它的治理辦法是對話協(xié)商，治理原則是人民民主，治理目標是解決群眾問題、回應社會訴求。正如習近平總書記所強調的“人民民主是指，在社會主義制度下，有事好商量、眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)”。以“民主”的方式來“協(xié)商”，即以相互尊重、公平對待和平等交流等民主方式促使議案或議題達至最佳效果[9]。公述民評實踐注重執(zhí)法管理人員的述職、群眾對現(xiàn)有治理辦法的評議以及政府和社會對話后的行動。從這個階段來看，公述民評高度重視治理程序、治理過程和治理效果，為協(xié)商治理城市發(fā)展中的各種問題提供了平臺和渠道，在對話、討論、協(xié)商下減少群眾在公共事務方面的分歧，促進政府、社會和市場在公共議題上達成共識。因而，在第二階段依循(1)圍繞公共利益開展多元主體之間的平等對話；(2)促進不同訴求、有偏好差異的群體協(xié)商轉換達成決策共識；(3)保證利益相關人擁有話語權，以第一階段確定的公共議題進行公開平等的討論、交流和協(xié)商，形成統(tǒng)一的辦法并開展行動。公述民評探討治理辦法的過程演現(xiàn)了協(xié)商民主的廣泛性、互動性和實踐性，是體現(xiàn)中國特色市域治理領域的協(xié)商民主實踐形式的重要階段。

第三，利用媒體監(jiān)督階段。公述民評作為一種信息時代的協(xié)商民主實踐形式還具有與既往協(xié)商民主實踐不同的基本特質。它最典型的特質是公述民評使用電視、新媒體等傳播媒介開展協(xié)商治理。電視網(wǎng)絡媒介可以發(fā)揮輿論監(jiān)督的功能以維護協(xié)商主體的平等地位，促使多元主體之間公開自由表達，決議過程受到公眾監(jiān)督，決議結果獲得公共權威以及合法性[10]。這個階段是將平等對話、公開原則融入行動方案中，規(guī)定主體之間在討論過程中自由對話、平等參與、民主決策。實際上，平等對話和公開原則是群眾可以向政府問政、問責的重要前提。(1)公述民評實踐重視協(xié)商過程的平等性。它力圖通過平等協(xié)商促使廣大群眾獲得公共事務決策的博弈能力。平等性表現(xiàn)在協(xié)商主體之間地位相同、話語權匹配、行動力相當，從而為利益相關者賦能，有利于群眾有效約束政府的治理裁量權。(2)公述民評實踐重視協(xié)商過程的公開性。它通過公開協(xié)商促成廣大群眾對公共事務決策公正性與合法性的認可。利用電視網(wǎng)絡等媒介向政府問政、問責，在空間上表現(xiàn)出廣泛性、開放性和公開性的特征，以確保決策信息公開、決議過程公開、決策依據(jù)公開，從而為利益相關者賦權，有利于群眾監(jiān)督政府協(xié)商程序，防止黑箱操作。公述民評通過電視網(wǎng)絡媒介開展協(xié)商治理，不論是確定協(xié)商主題、協(xié)商過程，還是形成協(xié)商決議，均能維護相對的平等性、公開性，最終有利于促進公共利益最大化。

第四，意見整改落實階段。作為中國特色協(xié)商民主的實踐形式，公述民評制度的優(yōu)勢體現(xiàn)在治理的行動力。公述民評不僅能主動發(fā)現(xiàn)問題、聚焦重大問題、達成問題共識，而且能促成多元主體之間的對話，探討辦法的可操作性，更為重要的是它嘗試完善既有的方案，推進可持續(xù)的變革，并最終落實新的意見和建議。利用這個協(xié)商平臺，既可以促動政府部門和黨員干部改變威權管理方式，依循協(xié)商民主程序開展市域治理，做到重要事務有群眾參與、重大決策與群眾商量、重要利益與群眾一致，促進群眾積極關心公共事務、參與社會治理，促使政府和黨員干部更新管理觀念、方法和習慣，為推動市域治理和民主建設貢獻力量，進而為構建和諧社會、維護城市長治久安提供社會基礎。因而，公述民評制度化發(fā)展對推動中國特色協(xié)商民主具有重要的全局性、現(xiàn)實性意義。

三、市域社會治理協(xié)商民主制度化發(fā)展的踐行困境

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調國家治理能力現(xiàn)代化的重大意義，黨和政府持續(xù)推動城市建設和發(fā)展，社會治理改革日益深入，各地做法推陳出新。我國市域治理積極推動協(xié)商民主制度，涌現(xiàn)出一批典型的協(xié)商民主實踐形式。公述民評作為一種我國市域協(xié)商治理的探索性實踐，對促進群眾參與城市建設、加快社會治理的民主進程具有重大意義。然而，公述民評制度在開展過程中未能全面克服“事難議、議難決、決難行”的挑戰(zhàn)，為了進一步推進公述民評制度可持續(xù)發(fā)展并發(fā)揮制度功能，我們須審慎反思這一制度在踐行中的問題與挑戰(zhàn)，本研究認為公述民評制度在實踐中有三大困境。

(一)指令式治理慣性是公述民評制度在市域協(xié)商治理中的外部困境

公述民評制度在市域協(xié)商治理實踐中，政府與社會之間缺少雙向溝通渠道，地方政府普遍存在威權、一元的指令性治理習慣，而群眾廣泛存在參與能力不足的問題。(1)在公述民評制度的推動者方面，地方政府是主要的組織者，其指令性治理習慣表現(xiàn)為：①威權管理。地方政府習慣用權力來影響和管理公共事務，部分官員習慣于“一言堂”“拍腦子”做出相關決議。公述民評制度在一定程度上削弱了他們的權威，導致他們產生了權力失落感，致使他們消極抵制制度推行。②推卸責任。地方政府習慣了按部就班的指令式治理模式，而打破這種模式需要勇于承擔變革的風險。目前，部分政府工作人員做事推責、遇事推諉，甚至部分政府官員為了“平安為官”存在選擇少作為、不作為、無作為的嚴重情況，而這種情況顯然與協(xié)商民主的制度創(chuàng)新需要嚴重不符。③不善溝通。地方政府習慣了行政指令方式管理社會，部分官員在一定程度上缺乏與市民面對面溝通的習慣，缺少運用電視網(wǎng)絡媒介解決公共問題的能力，因而，他們不愿意甚至害怕以電視網(wǎng)絡媒體問政方式開展協(xié)商治理，由此產生畏難、畏懼、退卻心理，進而導致有事不議、處事不決的現(xiàn)象。(2)在公述民評制度的參與者方面，市民群眾是主要的參與者，他們承擔了指令性治理慣性：①問政能力不足。長期以來，群眾并無主動參與國家和社會治理的渠道，威權氛圍下，多數(shù)人養(yǎng)成了少問政、不問政的習慣。另外，群眾文化水平參差不齊，教育經歷相差甚大，廣泛存在著與信息社會脫節(jié)、知識更新不足的情況。部分群眾無法理性準確地表達個人訴求、充分行使公民的問政監(jiān)督權力，也無法利用大數(shù)據(jù)參與對社會的數(shù)字治理，對社會復雜事件、深層次問題普遍缺乏駕馭能力和專業(yè)知識。因而，在協(xié)商治理過程中，部分群眾在缺乏問政和議事能力的情況下，他們往往選擇有威望、有能力的人作為其代言人，表面上參與了議事過程，而實際上自我放棄話語權、參與權，即使有不同意見和建議也選擇跟從、默認社會精英協(xié)商的結果。公述民評是基于政社溝通、干群互動的協(xié)商民主的實踐形式，而群眾受指令性治理的慣性影響普遍存在被動跟風的現(xiàn)象，造成政社之間事實上不對等的溝通，形成“事難議”的局面，甚至存在形式主義、虛假協(xié)商的情況。②社會責任意識淡漠。市域治理問題往往比較復雜，可能會牽扯多方的利益，不同的群眾在看待政府管理、社會治理、公共服務等方面均會因其個人利益訴求而提出不同評判。在協(xié)商治理過程中，部分市民群眾缺乏社會責任感，不能全面顧及社會整體利益，而是從個人的直接利益、眼前利益、小團體利益出發(fā)，對自己有利的治理措施、有益的公共項目就愿意支持，對自己不利的改革項目則是想方設法抵制。于是，在征集問題、探討辦法階段，對自己迫切要解決的問題就多提，對自己受用的辦法就支持，而對長遠性、公共性、整體性社會問題缺乏興趣、毫不關心甚至公然反對。這些做法與公述民評制度促進公共利益的設計初衷相去甚遠，也導致政府和社會無法達成協(xié)商解決政策分歧的目標。③組織能力有限。公述民評制度主要是對公共問題進行議決，制度設計和實踐活動主要依靠地方政府的直接推動，并不存在群眾主動組織、主動管理、主動參與的行動方案。在這種情況下，群眾參與興趣不高，對政府部門推動公述民評的實踐活動存在觀望的心理，部分群眾認為這是政府的又一個政績工程。

(二)程序機制不健全是公述民評制度在市域協(xié)商治理中的內部困境

在協(xié)商治理實踐中，公述民評制度需要按照一定程序有序開展，依循相關步驟有效監(jiān)督政府工作，解決社會問題，完善治理體制。一項制度安排，其效果往往會受到地方性經濟因素、社會狀況等方面的影響，公述民評制度在各地市域治理中發(fā)揮的作用在時間上、內容上、范圍上有比較大的差異。例如，杭州的公述民評于2009年首次開展，前后十余年涉及的問題類型、覆蓋面不斷拓展，關涉民生問題、經濟問題、社會發(fā)展問題、政府管理問題等，內容包括食品安全、水治理、交通問題、養(yǎng)老問題、垃圾分類、政務環(huán)境、基層治理、簡政放權、最多跑一次改革等方面。其他地區(qū)，相較于杭州的公述民評開展情況，在時間、內容和范圍方面有一定程度的差異?？傮w上看，公述民評制度在各地實施的時間較短、發(fā)展水平有差異性，其中較為突出的問題是制度體系不完善、實踐程序機制不完備。(1)在征集議題內容方面，公述民評制度要求在主要官員介紹工作成績、直面群眾的提問之前應當走進群眾，充分征集聚焦輿情，對自己分管的工作領域實地調研查看，并做到查漏補缺，對接群眾訴求，精準解決問題，精確提供服務。然而，在制度實踐過程中，地方政府往往忽略實地調查、簡化走訪程序，甚至漠視群眾呼聲，有傾向性地篩選議題。在這種情況下，議題征集的內容與群眾的訴求、公共利益相差甚遠，也破壞了議題的合法性基礎。(2)在探討治理辦法方面，公述民評制度規(guī)定圍繞公共利益開展多元主體之間的平等對話，保證利益相關人擁有話語權，促進不同訴求的群體達成決策共識。但是，在探討治理對策的過程中，地方政府掌握政策資源和改造項目資金，而群眾并無與地方政府博弈的資本，因而治理辦法通常由政府最終擬定，或者由政府部門吸納群眾意見和建議納入公共政策議程，也就是說，不論哪種方式，政府與社會在協(xié)商對話中處于優(yōu)勢并掌握決定權。此外，政社雙方如若無法達成共識，就無壓力機制推動政府解決問題。(3)在電視問政過程方面，電視問政有利于相對平等、公開地討論公共問題，有利于社會監(jiān)督政府協(xié)商程序，防止黑箱操作，最終有利于促進公共利益最大化。但是，在電視問政環(huán)節(jié)，沒有規(guī)定程序步驟，也沒有規(guī)定參與者發(fā)言的次數(shù)和時間。在有限的時間內，接受問政的部門主官和提出問題的群眾之間的答疑和對話往往是群眾提問之后，官員解釋、宣揚下一步做法，而提問者往往選擇默認，無法核實真實情況，因而，這個環(huán)節(jié)更像是電視欄目而非電視問政。(4)在意見落實整改方面，它嘗試完善既有的方案，推進可持續(xù)的變革，并最終落實新的意見和建議。然而，部分官員為了獲得政績，模糊化協(xié)商民主的實踐邊界，但凡與群眾商榷討論社會治理問題，就作為政府公述民評制度實踐的典型宣傳。筆者發(fā)現(xiàn)個別地方政府鼓吹協(xié)商民主模式創(chuàng)新，實質上是套上協(xié)商民主的外衣而沒有協(xié)商民主的內核，即沒有在社會治理中真正踐行協(xié)商對話、民主決議。這種形式化的協(xié)商民主實踐，導致地方改革停滯，破壞協(xié)商民主制度的創(chuàng)新與發(fā)展。

(三)制度執(zhí)行力不顯著是公述民評制度在市域協(xié)商治理中的潛在困境

作為市域治理的協(xié)商民主實踐形式，公述民評制度的執(zhí)行力決定制度實踐效果和制度化潛力。它的執(zhí)行力表現(xiàn)為：促成多元主體之間的對話，探討可操作性的辦法，完善既有的方案，推進可持續(xù)的變革，并最終落實新的意見和建議，其中意見整改、落實建議是關鍵。公述民評推進到意見整改落實階段后，地方政府要安排項目經費和施行人員，社會也要動員籌集資金和勞務，這才能整合公共利益，解決社會問題，實現(xiàn)治理目標?？梢哉f，公述民評的執(zhí)行力以及執(zhí)行效果決定了它的生命力和發(fā)展前景。但是，在市域治理中公述民評制度要發(fā)揮作用，不論是地方政府的經費預算、人力投入，還是社會有序支持項目落地，均顯得心有余而力不足。(1)地方政府普遍存在財政緊張和公務人員人手不足的問題。不論是改造市政設施、改善自然環(huán)境，還是推進社會治理、推動制度創(chuàng)新，地方政府均要投入大量人力和財力。各地自然環(huán)境和經濟水平有比較大的差異，部分地區(qū)無法承擔規(guī)模較大的自然環(huán)境、民生工程方面的治理和改造。因而，不少好的建議和辦法在短期內未能全面或深入落實，造成“決難行”的局面。(2)群眾參與熱情較高，但是在意見提出后沒有具體方法、程序和途徑進入到項目改造和推進進程中，在這種情況下，多數(shù)群眾沒有能力或沒有熱情持續(xù)參與到協(xié)商治理實踐中去。部分地區(qū)賦予群眾具有要求地方政府回復執(zhí)行情況的權利，群眾可以查詢評價地方政府的執(zhí)行進程和效果，但是政府部門在脫離電視網(wǎng)絡媒介監(jiān)督下往往敷衍群眾的質詢，采取拖延、擱置的方式導致議決難行。另外，部分群眾擔心得罪政府官員而放棄自己的利益訴求，或者迫于大多數(shù)人的建議而不敢表達自己的真實想法。

四、推進市域社會治理協(xié)商民主制度化發(fā)展的實踐創(chuàng)新

作為市域社會治理協(xié)商民主實踐形式，公述民評是包容性社會治理的創(chuàng)新型嘗試。作為一種制度實踐，在市域治理領域開展協(xié)商治理，政社互動、合作解決社會聚焦的各類問題，這在現(xiàn)實政治實踐中具有超越傳統(tǒng)統(tǒng)馭型治理模式的意義。完善公述民評制度，充分發(fā)揮其獨特優(yōu)勢和潛在效能，是當前推進市域社會治理協(xié)商民主制度化發(fā)展的實踐創(chuàng)新。

(一)完善協(xié)商主體參與機制

協(xié)商民主首先要明確由誰來討論公共議題，以及不同主體如何參與公共議題的討論。習近平總書記要求“涉及一個地方人民群眾利益的事情，要在這個地方的人民群眾中廣泛商量”[11]?？梢姡瑓⑴c協(xié)商的主體要有代表性，協(xié)商代表產生要具備公正性，應充分反映共同體的人員結構。公述民評制度能夠取得比較好的社會治理成效，得益于較為廣泛的社會支持、積極有效參與、充分透明討論和堅持理性決策。(1)有效參與。在公述民評開展的各個階段，允許所有利益相關人員都能即時、動態(tài)、平等地參與政策討論，每一個人都能暢所欲言地表達自己的想法，即時了解與議題相關的信息。在這個過程中，沒有特殊的權力人物幕后干擾，真正做到人人平等參與。不論哪一種協(xié)商民主制度或實踐形式，它們的初衷都是為了讓更多的相關利益者參與到決策過程中來，以有效解決社會問題，同時避免決策中的官本位或偏離目標群體的需要。(2)充分討論。在公述民評開展的各個階段，鼓勵廣泛的社會參與和充分的決策前討論，以避免個人利益至上或小團體主義的形成。在社會廣泛參與政策討論的過程中，政策相關者可以互相看到彼此的利益訴求，了解政策嵌入的空間，形成訴求默契，達成彼此的理解與認同。保障公述民評活動中參與者協(xié)商討論的時間和空間，使每一位參與者在對話中具有獲得感，讓他們能夠接受公述民評的實踐方式。只有圍繞群眾密切關注的切身利益問題展開討論，讓參與者切實感受到公述民評制度所發(fā)揮的優(yōu)勢作用，才能使所有參與者從內心深處認同這一協(xié)商民主的實踐形式，才能真正調動他們參與公述民評活動的積極性。(3)理性決策。在公述民評開展的各個階段，理性協(xié)商是有效決策的前提條件。部分群眾對參與到公共事務的討論、決策中來有很高的熱情，但是他們對社會問題的復雜性、綜合性缺乏深入認識，再加上公共問題往往蘊含著個人利益的傾向和價值判斷，討論和決策中難免會帶有感情色彩和沖動，因而在正式討論和決定之前，問政單位或責任人應主動解釋相關的現(xiàn)象、問題和政策，使參與者充分理解議題的來龍去脈及相關影響?？傊?，公述民評制度的意義在于尋找政策的共識，使政府無須通過行政命令的方式強行通過某項社會政策，以達到參與者“心甘情愿”的接受政策的后果，并能主動維護政策的合法性，充分體現(xiàn)了決策參與的社會基礎與決策后果合法性之間的邏輯關系。

(二)加強協(xié)商運行監(jiān)督機制

運行監(jiān)督是組織者對開展的活動進行過程管理和權力約束，是為了實現(xiàn)民主協(xié)商的目標所采取的一些規(guī)定、辦法、措施以及相關的法律法規(guī)。運行監(jiān)督機制是否完備、有效是影響民主協(xié)商制度是否健全的重要標志。協(xié)商民主必須有一套可行、有效的運行監(jiān)督機制，以確保協(xié)商討論公開平等、權責清晰。地方政府掌握解決社會問題的政策資源，擁有巨大的調配物資權，這些權力又集中在不同層級的官員手里，然而，公權力的邊界具有模糊性，行政機構的權力帶有明顯個人仲裁特征。特別是面對行政權力的膨脹，怎樣控制政府官員在公述民評制度實踐過程中的非民主傾向，怎樣控制行政權力過度集中問題，已經成為社會普遍關心的問題。公述民評制度試圖通過公開討論市域治理中公共政策和行政實踐各環(huán)節(jié)的設計，以有效限制官員的自由裁量權，控制好公權力的邊界。公述民評制度應設計：(1)監(jiān)督環(huán)節(jié)。在協(xié)商治理過程中，應規(guī)定政府單位和工作人員的行權規(guī)則，降低濫用權力的風險?？刂乒賳T公權力，并通過協(xié)商溝通來解決市域管理中的各種問題和利益沖突。公述民評制度要在市域治理過程中發(fā)揮群商群策的特點，充分實踐協(xié)商治理的民主立法過程，規(guī)范、建構現(xiàn)代市域協(xié)商治理的實踐模式。市域社會治理置于公述民評制度中運行，其最重要的意義在于體現(xiàn)了社會政策討論與決策中的公開性、平等性與包容性精神。(2)問責環(huán)節(jié)。從公述民評的實踐過程來看，在各個環(huán)節(jié)都有主動引導群眾對社會問題和官員行政作為關注與監(jiān)督的意味。公述民評實踐堅持利用網(wǎng)絡、電視問責，公開透明展開質詢、商議，這有利于保障公述民評制度的權威性。地方政府可提供網(wǎng)絡平臺和第三方調查等主動尋求社會輿論和新聞媒體的監(jiān)督，利用媒體公開問責向全社會展示地方政府自我管理、自我約束、自我監(jiān)督的決心和勇氣，引導地方政府和部門負責人反思、溝通、協(xié)調和改善原先的工作機制，以更好地回應社會的問題和需求。(3)容錯機制。公述民評制度的協(xié)商實踐過程具有容錯性、包容性，為所有利益相關者提供了爭論問題、確定對策和形成決議的機會，最大化地包容社會的不同立場、利益訴求和價值爭議，促成政府的行權規(guī)范化、協(xié)商科學化、決策民本化。公述民評實踐的容錯特質使之更具吸引力。正如協(xié)商民主的支持者所言，協(xié)商參與主體的廣泛性[12]促使官僚責任協(xié)商模式將具有超越公共行政的意義。公述民評的協(xié)商過程蘊含可討論、可商議、可再造的意涵，表示政府和社會雙方都愿意友好互動，通過平等、公開的對話達成共識，這也意味著協(xié)商過程中雙方愿意諒解、包容對方的錯誤和不足，并不斷改善自我行動以符合雙方的期待，最終促成市域社會治理的目標。

(三)強化協(xié)商內容引導機制

市域社會治理不僅要對公共問題進行協(xié)商討論，而且要確定需要協(xié)商的公共議題。例如，參鑒中國共產黨的集體決策制度，對“三重一大”問題，即重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用，必須通過協(xié)商討論來確定。更為重要的是，通過議題的協(xié)商討論過程塑造全社會相互尊重、彼此關照和溝通交流的價值引導。公述民評制度有利于推動社會全員達成共識，緩解社會矛盾，培養(yǎng)出健康民主所必需的社會和諧，有利于塑造出具備契約禮儀的公民性格，促成治理共同體成員之間的相互理解、相互尊重。筆者發(fā)現(xiàn)，公述民評制度著力于：(1)促成人文關懷。協(xié)商民主的價值取向、溝通模式以及實踐程序，通過協(xié)商治理充分顯現(xiàn)不同的人性面向、道德感、社會信念等，人們彼此之間的互動溝通能夠更好地求得諒解、同理，達成共識，這是社會全員“個人的自覺與警醒”[13]。公述民評制度的實踐過程，向我們展示了“以人民群眾為中心”“以人為本”的人文關照。公述民評制度安排對社會和諧具有重要意義，闡釋了政府部門通過討論協(xié)商治理而達到政-社之間的相互理解與尊重。(2)促成包容性治理。公述民評制度實踐的經驗表明，包容性治理促使人們愿意認同可能出現(xiàn)無法了解或形成排斥的制度規(guī)制，這一制度實踐驗證了民本化的社會治理路徑更易促成人們的妥協(xié)并節(jié)制個人意愿的擴張。公述民評制度能夠促成社會治理的集體共責意識，加強對參與者的問題和目標檢視，使人們能夠充分了解現(xiàn)行協(xié)商機制的壓力與張力，進而促使人們包容利益損失。協(xié)商民主將使人們清楚地看到，治理共同體的每個人都是更大社會的一部分，其福祉有賴于其承擔屬于自身的那份集體責任的意愿，以集體共識“實現(xiàn)公共利益最大化”[14]。(3)促成社會交流。城市是人口流動頻繁的區(qū)域，多區(qū)域文化交匯。公述民評的制度實踐要促進社會交流與文化和解，促成相互尊重、平等共享的價值取向。溝通討論以及公開透明的治理方式有助于降低參與者的被剝奪感，緩解現(xiàn)存的社會矛盾。公共協(xié)商能夠有效地促進不同文化間的理解，從而成為構建社會治理體系的信任基礎。

(四)構建協(xié)商自利矯正機制

協(xié)商是不同主體共同商量，以獲得共識的一系列表現(xiàn)。但是，在協(xié)商過程中人們又會遵循趨利避害的原則，因自利而忽略公共利益。改革開放以來，以經濟建設為中心的社會發(fā)展導向在一定程度上誘發(fā)日益嚴重的“拜金主義”氛圍，社會發(fā)展中的自利行為無處不在，社會關系愈發(fā)疏離。西方政治經濟學認可自利的社會行為，自利是資本主義市場行為的自然狀態(tài)。與此同時，自利的道德傾向使社會更加注重效率，追求優(yōu)勢資源的整合，從而忽視普通群體的需要，甚至有意犧牲少數(shù)群體的利益。因而，自利傾向的政策制度更易把社會關系推向對立，默認社會權力和公共權力方面的不平等，使社會矛盾陷入極端化、擴大化的境況。因而，需要對協(xié)商中過度自利的行為加以矯正。公述民評制度實踐堅持：(1)政治矯正。公述民評制度的實踐過程，無疑是對自利道德傾向的政治反思。把城市治理的問題置于協(xié)商民主實踐之中，說明政府與社會都開始重新強調公民對于公共利益的責任，強調通過共識形成決策的過程，消解過度的自由而重視平等的權利。把解決社會問題置于協(xié)商民主視野下去構建和完善，這本身就反映了社會全員對國家政治本質的思考。(2)道德矯正。在公述民評制度實踐過程中，協(xié)商民主的重要意義在于使更多的人開始關注他人，特別是人民群眾的問題與需要，學會站在他人立場看待他人問題并降低個人的自利動機，矯正日益嚴重的自利道德傾向，逐漸形成利他行為。公述民評制度在多個地方施行并非偶然，改革開放以后人們把目光聚焦在對財富的追求、人與人之間的交往日趨工具化，導致社會矛盾加劇和關系疏離。為了構建和諧友善的社會，公述民評制度蘊含的相互尊重和包容理念顯然具有重要意義。

注 釋：

①“五個民主”，即民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！捌呶灰惑w”，即黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。