呂翠玲

（蘭州市國土資源評(píng)價(jià)研究院，甘肅 蘭州 730030）

1 背景

當(dāng)前，我國正在積極推進(jìn)新一輪土地制度改革的試點(diǎn)。2008年黨的十七屆三中全會(huì)以來，國家非常重視農(nóng)村土地制度的改革。之后全國各地都進(jìn)行了農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革的試點(diǎn)熱潮。2014年12月31日（中辦發(fā)[2014]71號(hào)）《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》落實(shí)，從2015年初開始，全國33個(gè)縣市要開展農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，拉開了我國農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行改革的大幕。2018年12月23日第十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議第一次審議《土地管理法修正案草案》和《城市房地產(chǎn)管理法修正案草案》，第一次在法律層面提出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，并提出相關(guān)入市條件。雖然這個(gè)兩個(gè)草案是第一次審議，但引起了地方相關(guān)部門及專家學(xué)者的高度重視。緊接著2019年5月5日《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》明確，鄉(xiāng)村建設(shè)需投入各方面的要素，其中土地要素需流動(dòng)，并對(duì)宅基地制度的改革強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)慎”二字。2019年8月26日十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定。新修訂的土地管理法明確了集體建設(shè)用地入市的有關(guān)要求和條件。這標(biāo)志著集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市第一次在法律層面得到了認(rèn)可，有了法律保障。

甘肅省亦高度關(guān)注并重視近些年國家關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的舉措，依據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于部署開展2018年城鄉(xiāng)地價(jià)調(diào)查與監(jiān)測(cè)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2018〕10號(hào)），蘭州市已明確為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)擬定試點(diǎn)城市，具體范圍確定為蘭州市榆中縣、永登縣、皋蘭縣、紅古區(qū)和蘭州市近郊四區(qū)。

2 意義

2.1 有助于農(nóng)村土地制度變革的推行

受我國特有的土地制度影響，目前城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地已經(jīng)形成有償、有期限使用，通過政府調(diào)控和市場(chǎng)配置實(shí)現(xiàn)土地資源流通。農(nóng)村集體建設(shè)用地除有法律特殊規(guī)定外，不能隨意流轉(zhuǎn)。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種固有的集體建設(shè)用地利用模式已經(jīng)不適合目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，急需推行一套新的用地制度。通過開展蘭州市農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估工作，有助于推動(dòng)我省農(nóng)村土地制度及用地方式的改革。

2.2 為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供價(jià)格尺度

目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在有法律政策支持的公開市場(chǎng)樣本和無法律政策支持的隱形市場(chǎng)樣本。法律政策支持的公開市場(chǎng)樣本從目前看，蘭州市各縣區(qū)比較推行農(nóng)村“三變制度”，涉及農(nóng)村土地制度的是資源變資產(chǎn)。隱形交易基本通過私自協(xié)商買賣，或簽訂契約買賣或者出租。土地成交價(jià)格差異較大，易產(chǎn)生糾紛。確定集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)可有效改善這種混亂的協(xié)商價(jià)格，推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)走向規(guī)范化。

2.3 為國家有效管理集體建設(shè)用地提供一定的科學(xué)依據(jù)

集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尤其是用地制度的客觀需要。但是我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理尚處于探索階段，缺乏相關(guān)法律政策的支持，相關(guān)公示地價(jià)在集體建設(shè)用地管理中屬于空白。自然資源部關(guān)于開展試點(diǎn)城市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂為我國農(nóng)村土地制度改革翻開了新的一頁。通過制訂試點(diǎn)城市蘭州市的集體建設(shè)用地區(qū)域平均地價(jià)，可為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理提供重要的科學(xué)依據(jù)。

2.4 促進(jìn)城鄉(xiāng)地價(jià)一體化建設(shè)

城鄉(xiāng)地價(jià)一體化建設(shè)，有利于形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的土地市場(chǎng)體系。確立蘭州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，目的是發(fā)揮市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的作用從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理配置，以提高集體建設(shè)用地的利用效率，防止和減少農(nóng)村土地的閑置和浪費(fèi)。集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，必須和當(dāng)?shù)乜h區(qū)已公布實(shí)施的城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)或其它公示地價(jià)進(jìn)行對(duì)比分析，且符合當(dāng)?shù)貪M足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)情和需求。

3 文獻(xiàn)綜述

作為我國特有的土地制度-社會(huì)主義土地公有制（全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制），它將土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離，土地所有權(quán)歸國家所有和集體所有，不能買賣。國有土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、入股等形式實(shí)現(xiàn)流通，集體土地使用權(quán)不同于國有土地使用權(quán)，除有特別規(guī)定外，不能流轉(zhuǎn)。

從農(nóng)村集體建設(shè)用地定級(jí)方面來看，魏玉潔等首先對(duì)九臺(tái)區(qū)所轄的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)定土地等別，在此基礎(chǔ)上將每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的行政村進(jìn)行綜合定級(jí)[1]。易丹、趙小敏通過創(chuàng)建基于ArcGIS中的Model-Builder模塊，在數(shù)據(jù)處理和空間分析的基礎(chǔ)上，在考慮障礙物對(duì)定級(jí)網(wǎng)格影響的基礎(chǔ)上，利用多因素綜合評(píng)定法計(jì)算各因素綜合分，對(duì)錦江鎮(zhèn)劃分了級(jí)別[2]。許婷將多因素綜合評(píng)價(jià)法與主成分分析法兩種方法進(jìn)行結(jié)合，對(duì)錦江鎮(zhèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地定級(jí)，之后將同樣的指標(biāo)按照BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型再次進(jìn)行定級(jí)，最后確認(rèn)BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法不適用缺少樣本或范圍較大的區(qū)域。

從農(nóng)村集體建設(shè)用地估價(jià)方面來看，楊雪玲在參考已有《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》的基礎(chǔ)上，結(jié)合大邑縣實(shí)際條件選取合適的方法，并針對(duì)性的對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估提出了政策建議[3]。關(guān)英輝認(rèn)為我國應(yīng)該在集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估內(nèi)容的實(shí)踐中結(jié)合試點(diǎn)工作的開展，制定相應(yīng)的制度[4]。趙松對(duì)我國集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)試點(diǎn)的困難和特點(diǎn)進(jìn)行了歸納總結(jié)[5]。伊力奇以和林格爾縣為研究對(duì)象，認(rèn)為在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的情況下，基準(zhǔn)地價(jià)的變化規(guī)律均符合由中心向外圍地租逐漸遞減的變化規(guī)律[6]。楊杰、任紹敏在總結(jié)廣東省集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討了評(píng)估技術(shù)中的一些核心問題[7]。

綜上所述，農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系相關(guān)研究要么停留在理論層面，不能與實(shí)際結(jié)合，要么從各地實(shí)際出發(fā)，研究結(jié)果只適合當(dāng)?shù)貙?shí)際，不能推廣利用。文章從蘭州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂試點(diǎn)的實(shí)際情況出發(fā)，認(rèn)真歸納總結(jié)工作中的難題和經(jīng)驗(yàn)，以期為將來制訂農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)提供有益的參考。

4 蘭州市集體建設(shè)用地利用現(xiàn)狀與特點(diǎn)

4.1 集體建設(shè)用地空間布局廣而分散、連續(xù)性差，給土地管理和利用造成一定困難

蘭州市近郊四區(qū)和三縣一區(qū)集體建設(shè)用地均有分布，各縣區(qū)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間及行政村內(nèi)部分布有較大差異?？傮w上在地形平坦，距鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心較近、交通條件較好的區(qū)域集體建設(shè)用地分布較多且相對(duì)連續(xù)性較強(qiáng)，在地形坡度較大的區(qū)域如榆中縣北山、永登縣七山鄉(xiāng)和通遠(yuǎn)鄉(xiāng)集體建設(shè)用地零星分布，且分布廣而分散。這一特點(diǎn)給蘭州市農(nóng)村集體土地的管理和利用造成了一定的困難，相關(guān)土地管理信息及規(guī)劃基本缺失。

4.2 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心所在地土地需求相對(duì)較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)域租金水平商業(yè)>住宅>工業(yè)，與偏遠(yuǎn)地區(qū)形成鮮明對(duì)比

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心聚集了較多了人力、財(cái)力、物力，推動(dòng)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的聚集提高了土地的需求，并在一定程度上形成了土地競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)及主要交通干道兩側(cè)分布的零售商業(yè)、飯店、民宿等商業(yè)設(shè)施便是在這種關(guān)系下產(chǎn)生的。且在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心，在利益的驅(qū)動(dòng)和土地需求增加的情況下，形成了商業(yè)租金高于住宅租金和工業(yè)租金，住宅租金高于工業(yè)租金的現(xiàn)象。這與目前蘭州市城區(qū)地價(jià)水平商業(yè)最高，住宅次之，工業(yè)最低的規(guī)律相似。

而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心以外的區(qū)域，調(diào)查得到的結(jié)果是不管何種用途，租金水平均相差不大，這一特點(diǎn)不同于傳統(tǒng)的地價(jià)規(guī)律。深入分析形成這種結(jié)果的原因：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的土地需求較其外圍的土地需求大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心可形成一定規(guī)模的集聚效益，而其外圍則是零星分布的商業(yè)、少量工業(yè)和宅基地；②從農(nóng)民的角度出發(fā)，只管收取土地租金，并不在意具體用途是什么。這一特點(diǎn)是集體建設(shè)用地市場(chǎng)初期特有的特性。

4.3 設(shè)用地流轉(zhuǎn)樣點(diǎn)非常少，且基本為隱形交易

在我國特有的土地制度框架內(nèi)，集體建設(shè)用地一般不能流通。但從目前農(nóng)村土地利用的實(shí)際情況看，卻存在有少量通過協(xié)商私下買賣、出租或者根據(jù)國家相關(guān)政策入股的現(xiàn)象。剔除租金明顯偏離正常水平、交易不合法和近五年以外的數(shù)據(jù)后，榆中縣僅有2個(gè)有效樣點(diǎn)，永登縣無有效樣點(diǎn)，皋蘭縣僅4個(gè)有效樣點(diǎn)，蘭州市近郊四區(qū)共26個(gè)，其中有24個(gè)分布在蘭州市西固區(qū)河口古鎮(zhèn)，這是受河口古鎮(zhèn)特殊的旅游政策影響。

4.4 少量鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂了村莊建設(shè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)

經(jīng)整理分析調(diào)查到的資料，蘭州市范圍內(nèi)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有村莊建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，僅有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，可作為地方特色產(chǎn)業(yè)的村莊制訂了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。除皋蘭縣6個(gè)鎮(zhèn)全部制訂了城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)外，其余縣區(qū)并沒有全域覆蓋城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)，僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂了基準(zhǔn)地價(jià)。如榆中縣20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅城關(guān)鎮(zhèn)、和平鎮(zhèn)、臥龍川產(chǎn)業(yè)園制訂了基準(zhǔn)地價(jià)，永登縣僅城區(qū)制訂了基準(zhǔn)地價(jià)，紅古區(qū)僅海石灣鎮(zhèn)制訂了基準(zhǔn)地價(jià)。

4.5 區(qū)位對(duì)影響集體建設(shè)用地利用具有重要作用

區(qū)位是影響土地價(jià)格的重要因素。蘭州市主城區(qū)作為蘭州最大的商服中心，對(duì)周邊土地的利用具有較強(qiáng)的輻射影響。因此距離蘭州市主城區(qū)越近的的區(qū)域，集體建設(shè)用地利用越活躍。其次是縣城中心是僅次于蘭州市主城區(qū)的商服中心，對(duì)周邊土地的利用存在較強(qiáng)的影響。此外，重大交通設(shè)施及公路尤其是國道、省道、縣道沿線區(qū)域，分布有較多的集體建設(shè)用地且相對(duì)緊密。

5 蘭州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂的重要問題思考及工作經(jīng)驗(yàn)

5.1 范圍

就目前蘭州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況看，雖然僅有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要制訂了城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)，但集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂的范圍應(yīng)確定為土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外。首先，經(jīng)調(diào)查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心基本分布在自然條件較好、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，對(duì)周邊行政村具有一定的輻射，其土地質(zhì)量與其它村形成鮮明對(duì)比；其次，十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。”此外，《土地管理法修正案（草案）》也提到，對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用；第三，根據(jù)《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》、《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》和原國土資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)公示地價(jià)體系建設(shè)和管理有關(guān)問題的通知》（國土資廳發(fā)[2017]27號(hào)）均明確，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)可建設(shè)用地范圍內(nèi)，應(yīng)制訂城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)。

5.2 資料調(diào)查、獲取集與整理

蘭州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂試點(diǎn)工作范圍雖然比城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)大了好多，但基礎(chǔ)資料的多樣性、有效性遠(yuǎn)差于城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)范圍。經(jīng)深入學(xué)習(xí)、了解各區(qū)各行政村近些年的發(fā)展、建設(shè)，有關(guān)集體建設(shè)用地利用的方面基本涉及農(nóng)村集中安置點(diǎn)、異地扶貧搬遷項(xiàng)目、生態(tài)小康村建設(shè)項(xiàng)目、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)樣點(diǎn)情況、國有建設(shè)用地出讓樣點(diǎn)、農(nóng)村“三變”政策。

蘭州市集體建設(shè)用地市場(chǎng)尚處于發(fā)展初期，市場(chǎng)交易有無政策法律支持的隱形市場(chǎng)樣本，但交易量非常少且比較分散。針對(duì)此次集體建設(shè)用地試點(diǎn)工作無技術(shù)規(guī)程可循的特點(diǎn)，項(xiàng)目組走訪了各縣區(qū)自然資源局、住建局、統(tǒng)計(jì)局等相關(guān)政府部門，同時(shí)考慮到集體建設(shè)用地覆蓋范圍廣、空間位置分散的特點(diǎn)，因此本次集體建設(shè)用地土地交易樣點(diǎn)的收集采用以下方式收集：⑴設(shè)計(jì)制作調(diào)查表格，發(fā)放給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村填寫，搜集各縣區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（流轉(zhuǎn)方式、面積、用途、租金）、生態(tài)小康村項(xiàng)目建設(shè)、異地扶貧搬遷工程等樣點(diǎn)資料；⑵通過咨詢相關(guān)部門工作人員的方式，了解各縣區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與工作有關(guān)的情況；⑶選取具有代表性和典型性的行政村實(shí)地調(diào)查，對(duì)填報(bào)的樣點(diǎn)有針對(duì)性的實(shí)地查勘，了解集體建設(shè)用地利用和流轉(zhuǎn)的情況。

5.3 基準(zhǔn)地價(jià)內(nèi)涵

1）用途設(shè)定。城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)用途基本分用途設(shè)定，即設(shè)定為商業(yè)、住宅、工業(yè)和公服用地。集體建設(shè)用地是中國農(nóng)村集體所有制的一種特殊產(chǎn)物[8]，尤其是宅基地最為復(fù)雜。因此用途的設(shè)定需謹(jǐn)慎。

從國內(nèi)試點(diǎn)成果看，集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)用途的設(shè)定基本分為兩種結(jié)果。根據(jù)成都大邑縣集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)試點(diǎn)的成果，大邑縣集體建設(shè)用地分為集中使用區(qū)和零星集體建設(shè)用地兩種。其中集中使用區(qū)是指依據(jù)土地利用規(guī)劃和土地整理規(guī)劃，通過拆院并院和土地整理，按照“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”方式，在規(guī)劃區(qū)集中建設(shè)的方式。用途設(shè)定為商業(yè)、工業(yè)和農(nóng)民集中居住用地。零星建設(shè)用地設(shè)定為宅基地、商服用地和其它三種用途[3]。南京市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂時(shí)認(rèn)為在法律上宅基地不能轉(zhuǎn)讓，宅基地產(chǎn)權(quán)混亂，缺乏評(píng)估現(xiàn)實(shí)條件，因此用途設(shè)定為商業(yè)用地和工業(yè)用地[9]。

《土地管理法》明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提到，“經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)”。十八屆三中全會(huì)也明確“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2014年12月31日（中辦發(fā)[2014]71號(hào)）《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》也提到要建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議第一次審議的 《土地管理法修正案草案》刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定，同時(shí)明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件及管理措施。2019年5月5日《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提到，促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。并明確要建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度。2019年8月26日十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過土地管理法明確土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

綜上所述，結(jié)合實(shí)際，蘭州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估用途設(shè)定為商業(yè)用地和住宅用地，即蘭州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)的制訂對(duì)應(yīng)確定為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不含宅基地。

2）權(quán)利狀況設(shè)定。目前，不管是學(xué)術(shù)界還是政界對(duì)“同地同權(quán)同價(jià)”的“同權(quán)”都有不同的認(rèn)識(shí)。雖然新修訂的土地管理法第一次在法律層面對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了法律保障，但相關(guān)配套的法律體系尚未來得及制訂，法律保障嚴(yán)重不足。近些年國家雖然提出要建立城鄉(xiāng)地價(jià)一體化，且對(duì)集體建設(shè)用地入市的必要條件做了部分規(guī)定，但始終沒有明確集體建設(shè)用地權(quán)利狀況。因此，各試點(diǎn)城市對(duì)權(quán)利狀況的設(shè)定均不明確?；鶞?zhǔn)地價(jià)的本質(zhì)是經(jīng)政府確定的某一估價(jià)期日的法定最高使用年期的區(qū)域平均價(jià)格。如果以土地利用現(xiàn)狀為基礎(chǔ)制訂基準(zhǔn)地價(jià)，由于集體建設(shè)用地權(quán)能不明晰，權(quán)利狀況難以確定，所以地價(jià)水平難以把控。如果以將來為基礎(chǔ)制訂集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，則缺乏現(xiàn)實(shí)意義，脫離了國家農(nóng)村土地制度改革的用意。

3）土地開發(fā)程度。根據(jù)2016年都江堰市人民政府公布實(shí)施的基準(zhǔn)地價(jià)，其中農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地開發(fā)程度設(shè)定為“生地”；郫都區(qū)各街道估價(jià)期日為2015年6月30日的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地開發(fā)程度均設(shè)定為“三通一平”（通路、通電、通上水，宗地內(nèi)場(chǎng)地平整）；佛山市禪城區(qū)人民政府公布實(shí)施的2017年國有與集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)中明確，各用途集體建設(shè)用地的開發(fā)程度為“五通一平”（通上水、通下水、通電、通訊、通路，宗地紅線內(nèi)土地平整）；義烏市人民政府公布的估價(jià)期日為2018年1月1日的集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)是以現(xiàn)狀用地為主，土地開發(fā)程度設(shè)定為“五通一平”（通路、通電、通上水、通下水、通訊及土地平整）

綜上所述，除都江堰市人民政府公布的2016年農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)土地開發(fā)程度設(shè)定為“生地外”，其他各城市農(nóng)村集體建設(shè)用地土地開發(fā)程度的設(shè)定均設(shè)定為“三通一平”或“五通一平”?？紤]到國家提倡建立“同地同權(quán)同價(jià)”的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，以及國家規(guī)定生地不宜公開出讓的規(guī)定，蘭州市農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)合實(shí)際情況設(shè)定為“三通一平”。

4）容積率。外業(yè)調(diào)查收集資料時(shí)，容積率方面基本沒有收集到資料。僅有極個(gè)別“易地扶貧搬遷項(xiàng)目”能提供容積率數(shù)據(jù)。但經(jīng)外業(yè)實(shí)地查勘，“易地扶貧搬遷”項(xiàng)目類似于集中安置點(diǎn)，基本是發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能有一個(gè)安置點(diǎn)，且居住率低。經(jīng)分析認(rèn)為“易地扶貧搬遷項(xiàng)目”的容積率不能代表區(qū)域的平均容積率。結(jié)合遙感影像和2017年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫，隨機(jī)抽取行政村進(jìn)行測(cè)量和計(jì)算和對(duì)比，結(jié)果顯示各村的容積率均較低，粗放利用現(xiàn)象比較普遍。同時(shí)蘭州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏相關(guān)規(guī)劃，容積率的設(shè)定只能根據(jù)實(shí)際情況確定。結(jié)合實(shí)地調(diào)查，蘭州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)容積率均小于1。對(duì)比其它城市容積率設(shè)定情況：2016年都江堰市農(nóng)村集體建設(shè)用地集中使用區(qū)容積率設(shè)定為商服用地1.2、農(nóng)民集中居住用地1.2、其他集體建設(shè)用地1.0；佛山市禪城區(qū)2017年12月31日的集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)容積率設(shè)定為：商業(yè)2.0、住宅2.0、工業(yè)1.0；義烏市2018年1月1日的集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)容積率設(shè)定為：商服用地2.0、工業(yè)用地1.6、公共管理與服務(wù)用地1.5。對(duì)比結(jié)果顯示，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、土地需求較多的地區(qū)，建筑容積率要高于西部落后城市蘭州，但總體上農(nóng)村集體建設(shè)用地容積率均遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)建設(shè)用地容積率。

5）土地使用年限?！蛾P(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（中辦發(fā)[2014]71號(hào)）提到，“允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股），最高使用年限應(yīng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)等同”。2019年8月26日十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過的土地管理法明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。

參照相關(guān)政策及新修訂的《土地管理法》，按照“同地同權(quán)同價(jià)”的要求，集體建設(shè)用地土地使用年限參照國有建設(shè)用地設(shè)定，即商業(yè)用地40年、工業(yè)用地50年。

5.4 評(píng)估方法適用性分析

參考《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》、中估協(xié)發(fā)〔2016〕18號(hào)文的有關(guān)技術(shù)規(guī)定，基準(zhǔn)地價(jià)常用的評(píng)估方法有收益還原法、市場(chǎng)比較法、剩余法、成本逼近法等評(píng)估方法。集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估方法的選擇應(yīng)根據(jù)各種方法的適用性及可操作性，結(jié)合本次試點(diǎn)工作的特點(diǎn)確定。具體評(píng)估方法確定的依據(jù)如下：

⑴收益還原法：有收益的土地或建筑物可采用收益還原法測(cè)算。從蘭州市各縣區(qū)的實(shí)際情況看，集體建設(shè)用地或其地上建筑物的租金在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或多或少均能搜集到，但租金水平在不存在合理理由的情況下差距非常大。因此需對(duì)調(diào)查到的樣點(diǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)尤其是租金水平需經(jīng)過認(rèn)真對(duì)比分析后篩選確定。結(jié)合蘭州市集體建設(shè)用地外業(yè)實(shí)際調(diào)查情況，對(duì)于有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)樣點(diǎn)的土地基本以租賃形式流轉(zhuǎn)，且租金水平能客觀反映集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，可采用收益還原法計(jì)算集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)樣點(diǎn)的地價(jià)。對(duì)于無集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)樣點(diǎn)的，無法采用收益還原法。

⑵市場(chǎng)比較法：市場(chǎng)比較法是按照替代原則，對(duì)同一土地供需圈內(nèi)類似宗地進(jìn)行比較后測(cè)算得出的，因此市場(chǎng)比較法要求土地市場(chǎng)比較成熟，能獲得足夠的比較實(shí)例。受我國特殊的土地制度影響，目前蘭州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估范圍內(nèi)尚無符合相關(guān)法律法規(guī)要求規(guī)定的出讓樣點(diǎn)，因此無法采用市場(chǎng)比較法進(jìn)行計(jì)算。隨著農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將會(huì)以越來越規(guī)范的形式流轉(zhuǎn)，收集整理好這些新的市場(chǎng)樣點(diǎn)，可為將來全面更新集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)提供寶貴的資料。

⑶剩余法：長(zhǎng)期以來集體建設(shè)用地受到國家法律的約束，不能直接投資開發(fā)。此次外業(yè)調(diào)查也并未搜集到有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)資料，實(shí)際現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查中也并發(fā)現(xiàn)有類似新建的項(xiàng)目，僅有易地扶貧搬遷項(xiàng)目，但收集的相關(guān)數(shù)據(jù)并不完善。因此開發(fā)完成后的不動(dòng)產(chǎn)總價(jià)和開發(fā)利潤(rùn)不能客觀合理估算。

⑷成本逼近法：是模擬土地各項(xiàng)成本費(fèi)用之和來計(jì)算土地價(jià)格的方法。不少理論研究者認(rèn)為成本逼近法可以解決沒有樣點(diǎn)的基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算。但蘭州市集體建設(shè)用地市場(chǎng)正處于初期階段，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)非常少，基本為出租形式。有關(guān)土地開發(fā)的項(xiàng)目?jī)H收集到易地扶貧搬遷的部分資料。易地扶貧搬遷各縣區(qū)均均有涉及，以榆中縣較多。但本次收集到的樣點(diǎn)非常少，且經(jīng)初步計(jì)算后地價(jià)均為負(fù)值。因此無法客觀核算集體建設(shè)用地土地取得成本、各項(xiàng)稅費(fèi)和增值收益等費(fèi)用，成本逼近法不適用于計(jì)算蘭州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)。

綜合上述分析，土地估價(jià)中常用的市場(chǎng)比較法、剩余法、成本逼近法不適用于蘭州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估，僅有收益還原法適用于有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)樣點(diǎn)的地區(qū)。參考《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》，對(duì)沒有交易資料的級(jí)別（區(qū)域），采用比較法、比例系數(shù)法確定基準(zhǔn)地價(jià)。同時(shí)參考其它城市集體建設(shè)基準(zhǔn)地價(jià)評(píng)估方法，目前基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法被廣泛應(yīng)用。

5.5 集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)應(yīng)用的時(shí)效性說明

近些年，國家比較提倡農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在合法利用的前提下適度流轉(zhuǎn)，先后出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（中辦發(fā)[2014]71號(hào)）、《國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》（國土資發(fā) [2015]35號(hào)）、《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》等相關(guān)文件政策。鑒于目前國家在各試點(diǎn)城市積極推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，在目前相關(guān)法律法規(guī)對(duì)集體建設(shè)用地沒有合法保障的前提下，蘭州市集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂試點(diǎn)的應(yīng)用需緊密結(jié)合國家相關(guān)法律法規(guī)和政策的動(dòng)態(tài)變化，適時(shí)作出調(diào)整，同時(shí)由于基準(zhǔn)地價(jià)受到所在地區(qū)土地供需關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面影響，集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)更新的頻率應(yīng)滿足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。此外為促進(jìn)城鄉(xiāng)公示地價(jià)一體化建設(shè)，還需考慮與國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)更新頻率相銜接。

6 結(jié)論與建議

⑴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)在城鎮(zhèn)土地利用總規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)可建設(shè)用地范圍內(nèi)，盡快制訂城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)，以促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展，有力推進(jìn)城鄉(xiāng)地價(jià)一體化建設(shè)。

⑵國家層面應(yīng)在全國各地集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)成果的基礎(chǔ)上，盡快建立健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律保障體系，明確集體建設(shè)用地地價(jià)入市的形式、內(nèi)涵等基本要素。

⑶權(quán)威的技術(shù)規(guī)程、規(guī)范是指導(dǎo)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂的科學(xué)依據(jù)。國家應(yīng)該在全國集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制訂試點(diǎn)成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系的技術(shù)規(guī)程、規(guī)范。

⑷農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的制訂，各地應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)及實(shí)際需要確定，不能千篇一律實(shí)行全覆蓋。

⑸因集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)工作范圍大、布局分散，基礎(chǔ)資料的調(diào)查宜設(shè)計(jì)合適的調(diào)查表格發(fā)放給基層行政村填寫，同時(shí)結(jié)合座談、詢問、走訪調(diào)研等方式了解各縣區(qū)行政村情況、收集工作所需資料。