孫建平

城市治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。衣食住行、教育就業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老、文化體育、生活環(huán)境、社會秩序等方面都體現(xiàn)著城市管理水平和服務(wù)質(zhì)量。習(xí)近平總書記曾強調(diào)，要加強城市運行管理，增強安全風(fēng)險意識，加強源頭治理。為此，成都市委在《中共成都市委關(guān)于貫徹落實黨的十九屆四中全會精神建立完善全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市現(xiàn)代治理體系的決定》中強調(diào)，要建立完善社會治理制度體系，保持社會穩(wěn)定維護城市安全，要健全城市風(fēng)險防控體系。本文將探討為何將維護城市安全作為一項制度的內(nèi)在邏輯。

安全：城市高質(zhì)量發(fā)展的前提和底線

黨的十九大指出，“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。這反映了新時代人民對于美好生活的內(nèi)涵關(guān)切和品質(zhì)追求，不止于單單依靠發(fā)展所帶來的物質(zhì)水平提升和硬件環(huán)境優(yōu)化。其中，“安全”作為要素指標之一，與“民主、法治、公平、正義、環(huán)境”一起，共同構(gòu)成美好生活的必要保障。

安全是最基礎(chǔ)、最重要的公共產(chǎn)品，也是新時代高質(zhì)量發(fā)展的前提。發(fā)展決不能以犧牲安全為代價，這是一條不可逾越的紅線。統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是黨治國理政的一個重大原則。堅持總體國家安全觀的內(nèi)在要求是兼顧辦好發(fā)展和安全兩件大事，維護安全穩(wěn)定的大局必須堅持立足于防，又有效處置風(fēng)險。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央改變?yōu)碾y推動型的治理模式，主動防范化解重大風(fēng)險，自覺扛起保民平安、為民造福的政治責(zé)任，這既是十八大以來我國取得改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史性成就的重要組成部分，又是關(guān)鍵保障。

城市是經(jīng)濟社會發(fā)展的主要載體和動力。2019年，我國城鎮(zhèn)化水平超過60%，這標志著我國基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，邁入城市社會。城市經(jīng)濟作為GDP的主要貢獻者，主要城市群的GDP總額占到全國的80%以上。相關(guān)研究預(yù)計，到2030年，我國城市化率將升至75%，增加2.2億“新市民”;我國5大超級都市圈的平均規(guī)模將達到1.2億人、城際通勤鐵路里程較目前增長8.5倍。

2019年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r指出，城市治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。城市治理作為一項系統(tǒng)工程，各個細分領(lǐng)域的資源力量配置和體制機制創(chuàng)新考驗智慧;這其中，安全是衡量城市治理水平和發(fā)展質(zhì)量的一條基準線。

踐行共享發(fā)展理念，使人民群眾更有安全感

新發(fā)展理念是由創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念構(gòu)成的有機統(tǒng)一體系。共享是發(fā)展的歸宿，踐行共享發(fā)展的理念，本質(zhì)是堅持以人民為中心的發(fā)展思想。發(fā)展的最終落腳點是人民，最終關(guān)懷是人民生活的不斷改善。共享理念堅持發(fā)展的成果由人民共同享有、惠及全體人民，這是中國特色社會主義制度的本質(zhì)要求，也是黨永葆執(zhí)政之基的核心所在。

在發(fā)展的不平衡不充分問題當(dāng)中，也包含著對于更多安全感的需求。德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克曾表示，隨著工業(yè)社會的高度發(fā)展，人們對于風(fēng)險威脅的焦慮感、恐懼感愈發(fā)加深、蔓延，其關(guān)注和擔(dān)憂從“我餓”轉(zhuǎn)向“我怕”。風(fēng)險既存在于傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)工程、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域，又包含了新興的如新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)等引發(fā)的不確定性，無人能置身事外。

城市化的過程也是風(fēng)險累積的過程。我國用幾十年時間，走過了西方發(fā)達國家近兩百年的城市化進程。高速度建設(shè)、高負荷使用、輕維護保養(yǎng)等客觀現(xiàn)實，再加上人口大量流動、產(chǎn)業(yè)高度集聚、建筑設(shè)施高度密集，使得許多過去單一的“城市問題”演變成為交織的“城市風(fēng)險”。在城市這樣一個巨大、復(fù)雜的運行系統(tǒng)中，各類風(fēng)險耦合形成鏈式效應(yīng)，使得單純的事后應(yīng)急已經(jīng)越來越“不夠用”了，必須關(guān)口前移，從風(fēng)險管理階段出發(fā)切實防范城市風(fēng)險，營造安全有序的發(fā)展環(huán)境。

2019年11月，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局就我國應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進行的第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命;要健全風(fēng)險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風(fēng)險，真正把問題解決在萌芽之時、成災(zāi)之前。這為我們從風(fēng)險管理角度思考城市安全發(fā)展，推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本遵循。人民群眾對城市安全的感受和信心，既來自于微觀層面關(guān)乎民生的各項事務(wù)的精細化管理和風(fēng)險防范，又來源于宏觀層面對于體制機制的頂層設(shè)計和謀篇布局。

成都貫徹新發(fā)展理念的建設(shè)思路和實踐為城市治理現(xiàn)代化提供諸多有益啟發(fā)

2019年12月27日，成都市委十三屆六次全會審議通過了《中共成都市委關(guān)于貫徹落實黨的十九屆四中全會精神建立完善全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市現(xiàn)代治理體系的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》高度凝練地總結(jié)了成都三年來在建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市現(xiàn)代治理體系中積累的有益實踐，確立了“三步走”的總體目標，并通過前瞻性、系統(tǒng)性的制度架構(gòu)設(shè)計，形成了對超大城市現(xiàn)代化治理體系建設(shè)具有諸多啟發(fā)意義的藍圖。從城市安全發(fā)展、風(fēng)險防范的角度來看，《決定》主要有以下重要特點：

第一，亮出“宜居”作為鮮明標簽，“讓生活城市成為城市發(fā)展的核心競爭力”。以宜居、生活為核心導(dǎo)向的城市建設(shè)發(fā)展思路，直截了當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展指導(dǎo)思想，直接反映了成都堅定貫徹落實新發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展要求，提升城市內(nèi)涵和品質(zhì)的發(fā)展決心和信心;同時，這也是成都在已有基礎(chǔ)上進一步強化城市自身優(yōu)勢的科學(xué)決策。

第二，圍繞“東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”健全主體功能區(qū)差異化發(fā)展格局和產(chǎn)業(yè)空間布局，是因地制宜統(tǒng)籌發(fā)展和安全、從源頭進行風(fēng)險治理的重要體現(xiàn)。通過立足各區(qū)域?qū)嶋H，結(jié)合約束條件和潛力評估，明確其合理定位，促進各類要素合理流動和高效集聚，提高承載能力，為城市未來的健康可持續(xù)發(fā)展鋪設(shè)了堅固基石。

第三，《決定》中的一個重要方面，就是“建立完善社會治理制度體系，保持社會穩(wěn)定維護城市安全”。城鄉(xiāng)基層治理是四川省落實黨的十九屆四中全會精神的具體實踐，對于提升基層治理效能的城市治理共性難題，成都的《決定》提出了“構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)雙線融合的社會治理機制”的新思路。通過把黨的領(lǐng)導(dǎo)一以貫之地落實到社會綜合治理的各個方面和基層風(fēng)險防控的各個載體當(dāng)中，做好資源、制度等的銜接、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，將推動基層治理躍升到基礎(chǔ)更牢、服務(wù)更好、功能更優(yōu)、活力更強的新臺階，形成建設(shè)安全發(fā)展示范城市的強大助力。

對成都的建議：從源頭、從社區(qū)夯實城市安全發(fā)展基礎(chǔ)

全面把握并科學(xué)防范城市安全風(fēng)險，可從城市運行全生命周期的視角進行思考：在城市規(guī)劃階段，應(yīng)統(tǒng)籌好環(huán)境、功能、形態(tài)，避免風(fēng)險的肇始;在城市建設(shè)階段，注重質(zhì)量、安全、進度協(xié)調(diào)，降低風(fēng)險形成;在城市運行階段，時刻保持警惕，風(fēng)險無處不在，避免風(fēng)險的隱匿;在城市保障階段，強調(diào)系統(tǒng)性，防止“木桶效應(yīng)”，遏止風(fēng)險的演變。其中，城市規(guī)劃在城市防災(zāi)減災(zāi)、安全發(fā)展中具有戰(zhàn)略引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，規(guī)劃階段是風(fēng)險治理的源頭。在開展城市規(guī)劃設(shè)計時，首先是順應(yīng)本地的自然和人文地理實際，尊重底線約束，結(jié)合區(qū)位、環(huán)境、承載力、產(chǎn)業(yè)適宜性等做長遠打算，注重空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局的可持續(xù)性。其次是把風(fēng)險評估列入總體規(guī)劃，同時加強公共安全規(guī)劃與總體規(guī)劃的銜接，提升契合度。最后，始終保持一張藍圖繪到底的定力，切實維護規(guī)劃的剛性、嚴肅性，對于方向明確的規(guī)劃事項認真扎實予以推進實施。

社區(qū)作為城市的子系統(tǒng)，是城市治理的基本單元，是治理重心下移的落腳點?；鶎右痪€最能發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患、最能找到管理漏洞、最能知曉薄弱環(huán)節(jié)。社區(qū)是各類危險源的萌發(fā)地、各類災(zāi)害事故的承載體，因此也就成為防范城市風(fēng)險的“前沿陣地”?；鶎影矂t全局安，社區(qū)風(fēng)險管理和應(yīng)急能力的強弱，是衡量城市應(yīng)急管理體系成熟度和安全發(fā)展水平的重要標準。通過實施參與式社區(qū)風(fēng)險評估，由技術(shù)專家和社區(qū)居民共同繪制社區(qū)風(fēng)險地圖并增進風(fēng)險溝通，能夠不斷降低信息不對稱，提升居民的風(fēng)險意識。根據(jù)風(fēng)險評估成果，結(jié)合社區(qū)現(xiàn)有的管理體系和流程制定風(fēng)險精細化管理手冊，可進一步為風(fēng)險防范工作提供具體操作指南。同時，借助移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，融合基層安全生產(chǎn)現(xiàn)有業(yè)務(wù)、流程和網(wǎng)格化管理體系，搭建社區(qū)運行預(yù)警和綜合管理平臺，并完善居民對于風(fēng)險進行自查自報的動態(tài)登記工具或模塊，不斷拓展風(fēng)險信息源，進行滾動排查，能夠有力推動社區(qū)各類風(fēng)險辨識、發(fā)現(xiàn)并受控。

城市社會治理從國家自上而下的一元管理向多元社會主體共建共治共享轉(zhuǎn)變，是我國社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐成果，并且正處于積極探索和進一步優(yōu)化的過程當(dāng)中。充分發(fā)揮多元主體各自的優(yōu)勢，激發(fā)共治活力，在城市風(fēng)險防范領(lǐng)域亦不例外;關(guān)鍵是依托何種機制調(diào)動各方參與形成合力的問題。保險機制的引入為推進多元共治提供了重要路徑。利用安全綜合險+風(fēng)險主體自控+第三方技術(shù)服務(wù)，能夠運用社會力量和市場方式分擔(dān)各類風(fēng)險、鎖定損失、強化風(fēng)險管控。通過推行綜合保險的方式緩解政府資源投入的壓力，將分散的風(fēng)險點、風(fēng)險主體聚合覆蓋，做大市場規(guī)模，吸引保險機構(gòu)介入。確保保險機構(gòu)將一定比例的保費投入到風(fēng)險預(yù)警、防控能力建設(shè)當(dāng)中，從單純的事后理賠向事前風(fēng)險防控延伸。同時，通過浮動費率機制引導(dǎo)風(fēng)險主體提升風(fēng)險防范意識，積極主動開展自控。最終形成通過市場運作促進多元共治防范風(fēng)險的格局。

以上海為例。2018年1月，經(jīng)過歷時五年多的籌備和醞釀，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》正式發(fā)布。規(guī)劃更加突出以人民為中心的價值導(dǎo)向，更加關(guān)注“人”的需求。同時，規(guī)劃嚴守土地、人口、環(huán)境、安全四條底線，力爭實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展和彈性適應(yīng)，探索走出高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的道路。在基層治理領(lǐng)域，上海強化黨建引領(lǐng)促成合力，以融入、統(tǒng)籌為主要方針，在組織架構(gòu)、功能劃分和運行機制上不斷探索，初步形成了條塊協(xié)同、上下聯(lián)動、一體推進的格局。在保險機制引入方面，上海探索了第三方監(jiān)管平臺在交通運輸行業(yè)的應(yīng)用，將保險業(yè)風(fēng)險管理技術(shù)和資金引入城市交通運輸安全管理;通過先行試點，將建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險的實施范圍逐步擴大到全市商品住宅和保障性住宅工程，不斷完善實施方案的操作性和可復(fù)制性;此外，通過巨災(zāi)保險、社區(qū)綜合保險的試驗摸索，有效地將專業(yè)風(fēng)控服務(wù)和技術(shù)引入社區(qū)風(fēng)險評估、管控和應(yīng)急文化宣貫等過程當(dāng)中。