吳春武

（北京中交橋宇科技有限公司，北京 100000）

交通運輸部于2016年制定了《“十三五”公路養(yǎng)護管理發(fā)展綱要》，強調(diào)推動公路轉(zhuǎn)型發(fā)展和提質(zhì)增效；2017年制定了《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范公路養(yǎng)護市場的指導意見（征求意見稿）》，表明了決策層深化公路養(yǎng)護運行機制改革，推進公路養(yǎng)護市場化的決心；2018年制定了《公路養(yǎng)護工程管理辦法》，提出養(yǎng)護工程應當遵循決策科學、管理規(guī)范、技術(shù)先進、優(yōu)質(zhì)高效、綠色安全的原則。

1 管理體制概述

1.1 發(fā)展歷程

我國的高速公路管理體制發(fā)展主要經(jīng)歷了臨時養(yǎng)護管理階段、事業(yè)化養(yǎng)護管理階段和企業(yè)化養(yǎng)護管理階段三個階段[1]。

（1）臨時養(yǎng)護管理。產(chǎn)生于高速公路建設初期，由建設單位臨時抽調(diào)人員負責養(yǎng)護管理，維修保養(yǎng)工作由沿線招聘的護路員完成，病害維修招聘有經(jīng)驗的施工單位來完成，主要工作為路面挖補。

（2）事業(yè)化養(yǎng)護管理。產(chǎn)生于高速公路建設具有一定規(guī)模，但里程有限階段。各省市大多成立了獨立于省公路局之外的高速公路管理局，內(nèi)設養(yǎng)護管理處或養(yǎng)護科。省局組織分配大中修的養(yǎng)護任務；各分局負責路上清潔及一般維修保養(yǎng)。這種養(yǎng)護管理體制的特點在于實行內(nèi)部單位行政管理，任務式養(yǎng)護色彩突出。

（3）企業(yè)化養(yǎng)護管理。產(chǎn)生于高速公路路網(wǎng)已初步形成并逐步完善階段。各省市逐漸將高速公路管理局轉(zhuǎn)變成高速公路管理公司，將原來的事業(yè)化管理轉(zhuǎn)變成企業(yè)化管理。一般情況下，總公司設養(yǎng)護管理職能部門，各分公司設養(yǎng)護管理部門和養(yǎng)護工區(qū)，負責各路段養(yǎng)護維修工作，大中修養(yǎng)護工程由總公司安排向社會招標。這種管理體制特點在于企業(yè)自主權(quán)增加，養(yǎng)護針對性增強。

1.2 現(xiàn)狀體制

目前，我國的高速公路養(yǎng)護管理體制處于事業(yè)化養(yǎng)護管理、企業(yè)化養(yǎng)護管理并存的階段，這主要是由我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡所決定的。對于欠發(fā)達地區(qū)，大多數(shù)省市仍然采用事業(yè)化養(yǎng)護管理體制，其主要特點是養(yǎng)護資金主要源于財政收入，按照養(yǎng)護里程分配，上級對下級實行人、財、物統(tǒng)一垂直管理，下級單位獨立自主權(quán)限小。對于發(fā)達地區(qū)，多數(shù)省份主要采用企業(yè)化養(yǎng)護管理體制，其主要特點為企業(yè)獨立核算，以盈利為目的，注重國有資產(chǎn)保值增值和養(yǎng)護成本核算，注重養(yǎng)護質(zhì)量。

2 主要問題及成因分析

2.1 主要問題

近年來，我國加快了公路養(yǎng)護體制的改革與創(chuàng)新，養(yǎng)護體制改革也逐步深化，高速公路養(yǎng)護效率和養(yǎng)護質(zhì)量得到了極大的提升，但仍存在以下問題。

（1）管理效率不高。管理效率不高主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，事業(yè)化養(yǎng)護管理體制不能滿足高速公路公司性經(jīng)營的要求，盡管在機構(gòu)設置和組織方式上較為健全，但人員機構(gòu)臃腫，分配機制缺乏活力，競爭意識不足，養(yǎng)護效率低下[2]。另一方面，企業(yè)化養(yǎng)護管理體制不徹底。由于我國高速公路企業(yè)化轉(zhuǎn)制時間很短，原事業(yè)化體制下養(yǎng)護生產(chǎn)單位還依附于養(yǎng)護管理部門，存在千絲萬縷的聯(lián)系，地域壟斷現(xiàn)象嚴重，管理部門缺乏有效手段對養(yǎng)護生產(chǎn)企業(yè)進行監(jiān)督管理，從而有效地規(guī)范、指導養(yǎng)護市場。

（2）缺乏養(yǎng)護定額[3]。目前，我國仍未制定全國或地方統(tǒng)一的養(yǎng)護定額與規(guī)范，各地管理部門大都依據(jù)公路工程預算定額和實際情況自行確定養(yǎng)護工程費用支出，但鑒于養(yǎng)護工程特別是小中修養(yǎng)護工程具有小、碎、雜、零的特點，養(yǎng)護地方不集中，較為分散，其養(yǎng)護費用往往超出預算費用很多，這就造成兩方面的影響。一是養(yǎng)護管理部門預算不準確，上報申請缺乏有效依據(jù)；二是養(yǎng)護生產(chǎn)單位沒利潤，參與度不高，養(yǎng)護工作開展不及時。

（3）養(yǎng)護機械化進程緩慢。養(yǎng)護機械化進程緩慢主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，養(yǎng)護機械數(shù)量不足，特別是對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，除了部分瀝青路面養(yǎng)護實行機械化施工，其他養(yǎng)護作業(yè)大多是人工操作，工作效率低、質(zhì)量不高、安全隱患多，嚴重影響高速公路的使用性能和耐久性能。另一方面，養(yǎng)護機械的先進性不足，特別是對于基層養(yǎng)護單位，養(yǎng)護機械更新周期長、設備陳舊、功能退化，遠遠不能適應作業(yè)快、恢復交通快的現(xiàn)代養(yǎng)護作業(yè)要求。

（4）養(yǎng)護專業(yè)化不足。養(yǎng)護專業(yè)化不足主要體現(xiàn)在三個方面。一，我國還未出臺專業(yè)的養(yǎng)護資質(zhì)和配套的管理制度，致使養(yǎng)護各環(huán)節(jié)工作相對分散，連續(xù)程度不高，戰(zhàn)線拖長，養(yǎng)護效果難以達到最佳。二，行業(yè)主管部門還未針對養(yǎng)護質(zhì)量出臺專業(yè)的評定標準或規(guī)范，對于養(yǎng)護施工的驗收缺乏依據(jù)，養(yǎng)護質(zhì)量難以評定，從而導致缺陷責任期難以劃定，養(yǎng)護效果難以持續(xù)。三，養(yǎng)護專業(yè)技術(shù)人才較為匱乏，突出表現(xiàn)為一線養(yǎng)護人員專業(yè)知識匱乏，對病害的產(chǎn)生機理、性質(zhì)及最佳處治方式不甚了解，不能對癥下藥，直接造成養(yǎng)護成本的增加和養(yǎng)護資源的浪費[4]。

2.2 成因剖析

（1）養(yǎng)護意識不強。隨著高速公路建設里程的不斷增長，我國高速公路路網(wǎng)日趨完善，但重建輕養(yǎng)的思想意識普遍存在，未能充分認識到養(yǎng)護對建設效益的保障作用。這是造成管理效率不高的主要原因，突出表現(xiàn)為養(yǎng)護行業(yè)門檻較低、地區(qū)壟斷現(xiàn)象嚴重、市場化純度不高等方面。

（2）內(nèi)容多、體量小。高速公路養(yǎng)護是一項復雜的系統(tǒng)工程，主要包括養(yǎng)護檢測、養(yǎng)護設計及養(yǎng)護維修等環(huán)節(jié)。其中，養(yǎng)護檢測包括日常巡查、經(jīng)常檢查、定期檢查、特殊檢查等內(nèi)容；養(yǎng)護設計包括加固維修設計、改善功能設計和提高耐久性設計等內(nèi)容；養(yǎng)護維修包括日常保養(yǎng)、小修維護、大中修和專項養(yǎng)護工程等內(nèi)容。除大中修和專項養(yǎng)護工程以外，其他養(yǎng)護工作的體量均較小，且需根據(jù)各路段的實際運營情況而定，不利于統(tǒng)一作業(yè)，這是造成養(yǎng)護行業(yè)缺乏全國統(tǒng)一定額、評定標準的主要原因。

（3）知識產(chǎn)權(quán)保護力度不足。隨著我國對于科技創(chuàng)新重視程度的不斷提高，高速公路養(yǎng)護技術(shù)得到了跨越性的發(fā)展，但也進入了瓶頸期，主要原因為我國對于知識產(chǎn)權(quán)保護力度不足。據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，存在較多設備研發(fā)企業(yè)不愿意申報技術(shù)專利、推廣先進設備，其原因為盡量避免技術(shù)克隆、既有市場被惡性競爭所蠶食，最終退化為設備供應商的風險。知識產(chǎn)權(quán)保護力度不足也是造成養(yǎng)護機械化進程緩慢的重要原因。

（4）基層待遇偏低。據(jù)調(diào)查了解，高速公路養(yǎng)護行業(yè)從業(yè)人員收入較其他行業(yè)平均水平偏低，特別是對于基層及一線養(yǎng)護人員，受到固有管理體制與工資水平的制約，付出與收獲更是不成正比，工作積極性和專注度受到極大影響。有些基層養(yǎng)護機構(gòu)的人員不得不將本職工作作為副業(yè)或者被迫轉(zhuǎn)行來“養(yǎng)家糊口”，這就直接導致了專業(yè)技術(shù)人才的埋沒和流失，阻礙養(yǎng)護管理專業(yè)化水平的提升。

3 提升管理效率的措施

3.1 轉(zhuǎn)變思想

我國高速公路發(fā)展已處于“建養(yǎng)并重，以養(yǎng)為主”的階段，高速公路的建設效益也主要通過后續(xù)的養(yǎng)護管理得到保障。這就要求各級行業(yè)主管部門要積極轉(zhuǎn)變思想，將側(cè)重點逐步轉(zhuǎn)移至養(yǎng)護和管理上來，充分重視并發(fā)揮高速公路的養(yǎng)護效益，保證各項政策、改進措施的落地和實施。

3.2 深化機構(gòu)改革

解決我國高速公路養(yǎng)護行業(yè)所面臨問題最有效的方法就是深化養(yǎng)護體制改革，最直接的手段為深化養(yǎng)護機構(gòu)改革。其中，精簡養(yǎng)護管理機構(gòu)、轉(zhuǎn)變養(yǎng)護管理職能、變革養(yǎng)護運營模式尤為關(guān)鍵。精簡養(yǎng)護管理機構(gòu)，即精簡人員、簡化流程，實現(xiàn)管理扁平化、流程高效化；轉(zhuǎn)變管理職能，即去除養(yǎng)護管理機構(gòu)的養(yǎng)護作業(yè)職能，純化對養(yǎng)護作業(yè)的監(jiān)督、考核、指導職能；變革養(yǎng)護運營模式，即逐步消除事業(yè)化管理的弊端，促進養(yǎng)護市場化，實現(xiàn)養(yǎng)護市場的自由競爭。

3.3 推進養(yǎng)護總承包模式

推進養(yǎng)護總承包模式是高速公路養(yǎng)護改革的重要手段，即將所有的養(yǎng)護業(yè)務以簽訂合同的方式全部承包給專業(yè)養(yǎng)護公司。通過養(yǎng)護公司的完全企業(yè)化運行，逐步完善高速公路養(yǎng)護的市場化運行機制，從而降低養(yǎng)護成本、提高養(yǎng)護效益，最終實現(xiàn)高速公路養(yǎng)護的可持續(xù)發(fā)展[5]。養(yǎng)護總承包模式是解決養(yǎng)護工作內(nèi)容多、體量小，相關(guān)企業(yè)參與度不高的最佳途徑，通過對多項養(yǎng)護業(yè)務的集中打包，提高養(yǎng)護工作體量，調(diào)動養(yǎng)護企業(yè)的參與積極性，養(yǎng)護企業(yè)以達到養(yǎng)護指標為目的，積極調(diào)動內(nèi)部及周邊資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，確保養(yǎng)護質(zhì)量，保證養(yǎng)護收益。

3.4 加強知識產(chǎn)權(quán)保護

加強知識產(chǎn)權(quán)保護是保證養(yǎng)護設備研發(fā)企業(yè)效益的重要手段，同時也是提升養(yǎng)護機械化程度的重要手段。主要包含兩個方面，一，提高專利審核辨別能力，加強對克隆技術(shù)的打擊力度，增強發(fā)明者對于技術(shù)公開的信心，真正實現(xiàn)創(chuàng)新帶動收益。二，保護短期內(nèi)創(chuàng)新技術(shù)的應用市場不受惡意干擾，凈化市場競爭環(huán)境，保證科技研發(fā)者的正當收益，從而促進更多企業(yè)和技術(shù)人員真正投入科技研發(fā)中，提升養(yǎng)護行業(yè)的整體科技水平。

3.5 提高基層待遇

基層和一線養(yǎng)護人員的專業(yè)水平直接影響高速公路整體的養(yǎng)護質(zhì)量，提高基層待遇是留住和引進基層養(yǎng)護專業(yè)人才最直接、最有效的方式。提高基層待遇主要包含兩個方面：一方面，提高物質(zhì)待遇，重點是提升實際收入水平，解決員工后顧之憂；另一方面，提高精神待遇，重點是增加培訓交流、學習深造和崗位競爭機會，形成內(nèi)部競爭，激發(fā)內(nèi)在潛能，不斷提高技術(shù)能力，提高養(yǎng)護行業(yè)的整體技術(shù)水平。

4 結(jié)束語

不斷提升高速公路養(yǎng)護管理水平是國家推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。推進養(yǎng)護市場化是提升養(yǎng)護管理水平的必經(jīng)途徑，相信隨著改革開放的不斷深入，我國高速公路養(yǎng)護市場化進程會不斷加快，養(yǎng)護管理水平也會不斷提高，探索出具有中國特色的養(yǎng)護市場化運行模式。