張 波

（安陽師范學(xué)院，河南 安陽 455000）

《公共圖書館法》作為我國第一部規(guī)范公共圖書館行為的法律，使得公共圖書館的設(shè)立、運行和服務(wù)做到了有規(guī)可循。該法的核心內(nèi)容是公共圖書館的義務(wù)和法律責任，對其進行理論上的分析和研究十分必要。

1 公共圖書館的義務(wù)及其凸顯的該法的特征

涉及公共圖書館義務(wù)的法條共有26條，占全部法條總數(shù)的47%，這其中又可以分為兩大類。一類是具有行政法意義的義務(wù)，主要有第3條的推動、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀的義務(wù)；第10條的依法保護和使用文獻信息義務(wù)； 第 15、16、17、19、21 條規(guī)定的公共圖書館設(shè)立中的義務(wù)，涉及設(shè)立條件、章程、登記、館長和工作人員的配備，剩余財產(chǎn)的處理等； 第 24、25、27、28、29、30、32 條規(guī)定的公共圖書館運行中的義務(wù)，包括館藏文獻信息的收集、整理、保存、目錄公開、設(shè)施設(shè)備的檢查維護、交流與合作等。另一類是對社會公眾承擔的義務(wù)，這類義務(wù)既有一定的行政性，又有一定的民事性、公益性，其根本原因在于公共圖書館屬于民法上的公益法人，其提供服務(wù)過程中與社會公眾處于平等地位，從事的相關(guān)行為當然具有民事性質(zhì)。此類義務(wù)主要規(guī)定在第四章的第33-43條，包括向社會公眾提供服務(wù)的原則和內(nèi)容，依法提供文獻信息并不得從事違反法律、法規(guī)的活動，對少年兒童、老年人、殘疾人提供服務(wù)的特殊要求，推動、引導(dǎo)、服務(wù)全民閱讀，本館相關(guān)信息要及時向社會公告，通過流動服務(wù)設(shè)施、自助服務(wù)設(shè)施、數(shù)字服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等提供便捷、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加強古籍保護和宣傳，采取各種措施提高服務(wù)水平，保護讀者信息，提供相關(guān)文獻信息和咨詢服務(wù)于國家機關(guān)的立法活動和政策制定等。

考察上述條文可知，對公共圖書館的義務(wù)雖采用“應(yīng)當”“不得”等強制性用語，但綜觀整部法律，一是并沒有明確規(guī)定公共圖書館履行義務(wù)的具體方式，義務(wù)性的規(guī)定多具有概括性、抽象性、模糊性，并不具備法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)中行為模式的明確性、具體性要求；二是第五章“法律責任”部分僅有第49、50條規(guī)定了公共圖書館的法律責任，公共圖書館更多的義務(wù)沒有相對應(yīng)的違法后果，也即并未形成“義務(wù)--責任”的立法模式，缺乏法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)中“法律后果”。正是在這個意義上我們認為，公共圖書館法是一部軟法，也即它主要不是靠國家強制力保障實施。正如有學(xué)者所言：“軟法指的是那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強制力保障實施、但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范?！盵1]當然，我們稱其為軟法，并不能斷然否定其“硬”的效力。首先，該法第五十條在采用列舉方式規(guī)定公共圖書館的違法行為及其法律責任的同時，還以“其他不履行本法規(guī)定的公共圖書館服務(wù)要求的行為”這樣一個兜底性條款，使得我們對公共圖書館所有違反義務(wù)性規(guī)定的行為都有了追究的可能。其次，從規(guī)范的內(nèi)容看，共有29條與國家、政府相關(guān)的條文，這一方面說明公共圖書館事業(yè)的發(fā)展離不開國家和政府的支持，是國家和政府義不容辭的責任，另一方面特別是對各級政府及其主管部門而言，這也成為一種法律上的義務(wù)，如不能積極主動履行，將可能承擔行政不作為的法律責任。因此，政府應(yīng)當有所“作為”，比如政府應(yīng)通過利益驅(qū)動機制，采用政府購買、稅收優(yōu)惠等政策性措施，鼓勵或引導(dǎo)社會力量參與公共圖書館事業(yè)，再如加快配套法規(guī)、規(guī)章的制定，細化《公共圖書館法》的相關(guān)規(guī)定，使其更具有可操作性，以此確保法律實效。第三，充分發(fā)揮公共圖書館行業(yè)組織的作用，憑借強有力的自律機制，逐步推出行業(yè)規(guī)范標準，規(guī)范公共圖書館的行為，提高服務(wù)質(zhì)量，最大限度地滿足社會公眾的不同種類、不同層次的需求。

2 關(guān)于公共圖書館法律責任規(guī)定的實證分析

該法第五章“法律責任”共有六個法條，其中第49、50條主要規(guī)定了公共圖書館及其工作人員的法律責任，第51、52、53條分別規(guī)定了出版單位、行政主管部門和讀者的法律責任，第54條是一個銜接性法律規(guī)定，涉及行政法律責任和刑事責任。本文僅就第49、50條加以分析。

1）對于該法第四十九條規(guī)定的危害國家安全、損害社會公共利益行為的認定，可以參照《國家安全法》《治安管理處罰法》《刑法》的有關(guān)規(guī)定，此處不再贅述。

2）關(guān)于第五十條規(guī)定的違法行為：

（1）違規(guī)處置文獻信息的行為。2017年12月14日，原文化部黨組副書記、副部長楊志今在2017年第四季度例行新聞發(fā)布會上表示，要加快研究出臺與法律相銜接的配套政策，確保公共圖書館文獻處置制度一年內(nèi)如期出臺。但令人遺憾的是，至今這一制度尚未面世，這也給行政執(zhí)法過程中對此類行為的認定帶來了困擾。理論上對公共圖書館文獻信息處置的研究成果可供行政執(zhí)法參考。一般而言，在處置文獻信息時，應(yīng)首先考慮不予處置的文獻信息，對于是否應(yīng)予處置不確定的，要堅持不處置原則。有學(xué)者通過對國內(nèi)副省級以上圖書館進行調(diào)研后總結(jié)了一般不予處置的文獻信息[2]。對于需要處置的文獻信息，在具體處置過程中，要堅持分類處置原則和標準，即對圖書報刊、音像制品、縮微制品、數(shù)字資源等采用不同的處置原則和標準。處置時主要應(yīng)考慮下列因素：內(nèi)容上是否已陳舊過時、已被更新或有關(guān)部門決定或通知的內(nèi)容不健康、應(yīng)停止流通的文獻；外觀上是否已殘破不全且無法再修復(fù)；出版時間過久已超過有效使用年限；是否長期無人問津、流通借閱率過低；依據(jù)“剔復(fù)不剔種”原則，是否屬于復(fù)本量過多、價值低及長期滯架的文獻；是否存在違反著作權(quán)法的文獻，對無合法版權(quán)者一律處置。當然，上述理論研究成果并不具有法律效力，所以急需相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的出臺，明確處置的原則、標準和程序，真正使行政執(zhí)法有法可依。

（2）非法侵犯個人信息的行為。這里的個人信息不僅包括能夠識別公民個人身份的信息，還包括諸如公共圖書館提供服務(wù)過程中知悉的讀者的借閱信息等涉及個人隱私的信息。在具體認定哪些屬于法律保護的個人信息時，要結(jié)合《全國人大常委會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》《刑法修正案（七）》、民法總則等，全面綜合加以考量。對讀者的個人信息，公共圖書館不得以任何方式向他人非法提供，更不得出售以牟利。

（3）向社會公眾非法提供文獻信息的行為。關(guān)于該項規(guī)定，首先要注意，公共圖書館向社會公眾違法提供文獻信息僅限于違反法律和行政法規(guī)，不包括地方性法規(guī)、規(guī)章等，當然，如果公共圖書館向社會公眾提供文獻信息違反了地方性法規(guī)、規(guī)章等，一般情況下必然會同時損害社會公共利益，此時我們可考慮按第四十九條處理。其次，關(guān)于不適宜未成年人接觸情形的文獻信息，總體上而言，凡是可能對未成年人身心健康產(chǎn)生不良影響的，均屬內(nèi)容不適宜的。2017年1月6日國務(wù)院發(fā)布的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護條例（送審稿）》、2019年11月4日全國人大常委會發(fā)布的《中華人民共和國未成年人保護法（修訂草案）》做出了詳細的列舉性規(guī)定，有待進一步討論、修改和完善。

（4）將設(shè)施設(shè)備用于與公共圖書館的服務(wù)無關(guān)的商業(yè)經(jīng)營活動的行為。

（5）其他不履行本法規(guī)定的公共圖書館服務(wù)要求的行為。這是一個兜底性、概括性條款，需結(jié)合該法前述關(guān)于公共圖書館義務(wù)的規(guī)定加以認定。基于該條規(guī)定，也可以說《公共圖書館法》的“硬法”效力也十分明顯，因為在這里所有的“義務(wù)”都有了“法律責任”的堅強后盾。

（6）違規(guī)收費或者變相收費的行為。需要特別指出的是，對上述違法行為，不僅要追究公共圖書館及其工作人員的法律責任，同時還要依法追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的法律責任。

3 結(jié)語

法律的生命力在于實施。我們在肯定《公共圖書館法》對于促進公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，傳承人類文明作出歷史性貢獻的同時，還應(yīng)清醒地看到其不足或有待完善之處，如何進一步發(fā)揮公共圖書館的功能，亟需各位同仁對公共圖書館的義務(wù)和責任做出深度挖掘。