李達，張紹文

(北京林業(yè)大學 經濟管理學院，北京 100083)

天然橡膠是國民經濟建設、現代工業(yè)和國防建設的重要戰(zhàn)略資源，占有極為重要的地位，其不僅為人們提供日常生活不可或缺的日用、醫(yī)用等輕工橡膠產品，而且向采掘、交通、建筑、機械、電子、軍工和航空航天等產業(yè)提供各種橡膠制生產設備或橡膠部件，天然橡膠已成為高性能、多功能材料和制品的重要原材料。國家橡膠戰(zhàn)略安全問題必須引起足夠的重視[1]。天然橡膠在中國重要農產品生產保護區(qū)名錄之中，根據國務院“兩區(qū)”劃分指導意見[2]，“以海南、云南和廣東為重點，劃定天然橡膠生產保護區(qū)120萬hm2”，其中云南省劃定天然橡膠生產保護區(qū)為60萬hm2[3]。天然橡膠“紅線”關系到中國數以百萬計的膠農生計發(fā)展問題，尤其作為天然橡膠主要供應地區(qū)的云南省，天然橡膠與農戶生計更加密切相關。膠區(qū)在從20世紀80年代開始的民營天然橡膠種植歷史中形成了橡膠的“自然資源詛咒”，使天然橡膠產業(yè)的作用由單純保障國家戰(zhàn)略資源安全過渡到兼顧膠農生計。2011年后，膠價的下降引發(fā)膠區(qū)經濟下滑、膠林減毀，戰(zhàn)略資源安全威脅和膠區(qū)農戶貧困等問題。天然橡膠產業(yè)切實關乎國計民生，大量的學者對其進行研究：在種植方面，部分學者提出應加快更新老膠園和低產膠園；大力發(fā)展橡膠林下經濟；降低膠園管理成本和推進環(huán)境友好型膠園建設等[4]；在產業(yè)鏈方面，推動上下游產業(yè)鏈和關聯產業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動加工業(yè)整合升級，實現資源的高效利用，加快橡膠產業(yè)科技創(chuàng)新[5]；在國際競爭與合作方面，加強跨國經營合作，積極爭取天然橡膠的定價權，利用“一帶一路”倡議加強中國天然橡膠生產的國際化、規(guī)模化[6-7]。然而，盡管學術界對天然橡膠產業(yè)發(fā)展提出了不同視角的解讀，但關于產業(yè)發(fā)展瓶頸根源的討論卻莫衷一是。因此，研究試圖從“紅線”和“紅利”的視角分析天然橡膠產業(yè)發(fā)展的癥結問題，并提出相應的解決方案。

1 天然橡膠產業(yè)的特點

第一，中國天然橡膠的進口依賴度居高不下。中國天然橡膠的進口依賴度一直在70%以上，且2012年來呈現逐步上升的趨勢(圖1)。根據國家海關數據，2017年中國天然橡膠的自產量為81.7萬t，進口量為279.3萬t，同期國內需求量為359.3萬t，進口依賴度為77.74%；2018年中國天然橡膠的自產量為83.7萬t，進口量為259.6萬t，同期國內需求量為342.0萬t，進口依賴度為75.91%。另據中國橡膠協(xié)會的統(tǒng)計數據[8]，2016年中國天然橡膠的進口量為402.0萬t，消費量為472.0萬t，進口依賴度為85.17%；2017年中國天然橡膠的進口量為458.4萬t，消費量為540.0萬t，進口依賴度達到84.89%。

圖 1 橡膠價格(2000—2018年)和進口依賴度(2006—2017年)變化趨勢圖Figure 1 Trend chart of rubber price from 2000 to 2018 and import dependence from 2006 to 2017

第二，天然橡膠安全產量難以預測。天然橡膠主要是用于輪胎的制造，中國輪胎制造耗用的全球的天然橡膠的比例約為70%。輪胎行業(yè)的發(fā)展與世界經濟的周期性波動密切相關，反映到天然橡膠產業(yè)中即為天然橡膠價格的周期性波動。除醫(yī)療、軍工和航天航空等重要領域外，人均民用乳膠制品的耗用量也已經出現快速增長趨勢，非必需品部分的消費量的變化增大了天然橡膠產業(yè)需求量預測的難度。天然橡膠的安全產量隨著世界經濟形勢和中國經濟發(fā)展狀況而定的。天然橡膠“紅線”的設定意圖是“以不變應萬變”，但以固定面積來錨定時刻變化的天然橡膠需求量這幾乎是不可能的。

第三，產膠區(qū)天然橡膠面積和產量下跌。在橡膠種植區(qū)域的經濟發(fā)展過程中，由于橡膠生長習性對海拔的要求，導致出現了宜膠區(qū)與非宜膠區(qū)。調研發(fā)現，橡膠在海拔900 m以下的地區(qū)長勢較好，年產量穩(wěn)定；而在海拔1100 m以上的地區(qū)，橡膠生長周期較長，且產膠量較低。因此，將海拔900 m以下的地區(qū)統(tǒng)稱為宜膠區(qū)，海拔900 m以上部分統(tǒng)稱為非宜膠區(qū)，其中在900～1100 m海拔地區(qū)是兩區(qū)的過渡地帶，部分地區(qū)橡膠依然可以生產，在1100 m以上地區(qū)為嚴格非宜膠區(qū)，這些區(qū)域不能產膠。2017年以來，中國產膠區(qū)橡膠種植面積和干膠產量出現了不同程度的雙重下跌。以西雙版納州為例，截至2017年底，其距國家要求的33.33萬hm2橡膠生產保護面積已經擴大到2.84萬hm2的差額；干膠產量29.83萬t，較2016年下降了6.2%。

第四，中國缺乏天然橡膠價格定價權。天然橡膠價格是由國際市場和國內市場供需共同決定的，長期處于不穩(wěn)定的波動狀態(tài)(圖1)，這種不穩(wěn)定性甚至超出了一國政府的控制范圍。中國橡膠工業(yè)的經濟安全主要受到天然橡膠進口量、進口國別和進口價格這3方面影響，而中國在這3方面對東南亞的依賴度很高[9]。在中國天然橡膠進口總量中，泰國、印度尼西亞和馬來西亞3國占80%以上。在天然橡膠進口價格方面，泰國、印度尼西亞、馬來西亞和越南等國通過國際橡膠聯盟(IRCO)掌握著天然橡膠的定價權。從全球需求來說，中國是最大的需求方，中國天然橡膠的消費占到全球消費的40%。根據機構預估的數據，2018年中國的天然橡膠消費將繼續(xù)上升，在數量上將等于或超過美國、歐洲、日本、印度和泰國的需求總和[10]。從需求量而言，中國應該具備打造天然橡膠市場的需求方壟斷、爭取天然橡膠定價權的能力，并將天然橡膠的話語權牢牢控制在自己手中。然而，國際橡膠聯盟通過設立儲備金、限制出口、適時減產和建立聯合收購等機制控制天然橡膠價格。由此可見，中國不僅在天然橡膠資源供應方面嚴重依賴于東南亞，而且在定價權方面也受制于東南亞。

2 天然橡膠價格變動的影響

2001年至2011年間，天然橡膠名義價格上漲了3倍，而從2011年則進入了長達8年的價格跌落期。2002年初天然橡膠價格開始拉升，經過天然橡膠價格的快速上漲期，全球天然橡膠供應量急速增加(圖1)；2008年下半年由于全球經濟危機，膠價有18個月的回落期；2010年初重新恢復到了2008年的價格水平，并在2011年達到價格頂峰；2011年歐債危機升級，一些重要的使用橡膠的產業(yè)部門，比如汽車工業(yè)、制鞋工業(yè)等都受影響，天然橡膠價格開始下跌；2012年歐債危機惡化，橡膠需求更加乏力，從而導致了天然橡膠價格跳水。供需基本面的改變使橡膠期貨價格逐步下滑至2015年的9元/kg，直到2016年底橡膠期貨價格才逐步回暖，突破20元/kg關口但又開始下跌至2018年末的14元/kg。總體來看，2013年后，天然橡膠價格在基本就徹底進入了低谷期。從圖1中可以明顯看到橡膠期貨價格極不穩(wěn)定，價差也時大時小，天然橡膠價格起伏變化劇烈的市場特征為農戶判定天然橡膠價格走向增加了難度。這也是導致農戶在調整生計策略過程中舉棋不定的原因之一，農戶對未來的不確定性，導致其不知道對橡膠是種植、撫育和棄割，還是應該砍伐。

2.1 天然橡膠價格上升導致橡膠區(qū)產能擴張

第一，天然橡膠價格的上升導致云南等地的產膠區(qū)對橡膠的依賴。當天然橡膠價格上漲時，經濟出現較快增長，并會積累起大量的貿易順差，地區(qū)經濟對天然橡膠的種植和貿易形成了路徑依賴。橡膠逐步成為土地配置的主要方向，較高的撫育沉沒成本和時間導致土地種植其他作物的可逆性不斷下降。最終，膠價高峰期與橡膠盛產期的重疊鞏固和強化了橡膠經濟模式，農戶從橡膠產業(yè)中獲取的財富逐步增加，選擇擴張橡膠土地(如墾荒、租入、買入等)，土地被持續(xù)的鎖定在橡膠產業(yè)中。

第二，天然橡膠價格的上升導致產膠區(qū)非膠產業(yè)發(fā)展乏力。產膠區(qū)制造業(yè)通常比較落后，一方面農戶通過天然橡膠的種植和貿易就能獲取巨額收入，地方政府和企業(yè)也缺少發(fā)展制造業(yè)的內在激勵；另一方面，地區(qū)需要的工業(yè)品可以通過貿易來滿足。為此，宜膠區(qū)產業(yè)政策大都向不可貿易部門傾斜，結果不僅造成了地區(qū)內部資產價格泡沫，而且抑制了制造業(yè)發(fā)展。此外，單一的產業(yè)結構造成了對自然資源的掠奪性使用，當自然資源被消耗殆盡時，經濟的停滯和衰敗將不可避免。

第三，天然橡膠價格的上升導致導致產膠區(qū)土地資源的浪費。歷史膠價高企條件下橡膠不分區(qū)位的種植，一是形成了宜膠區(qū)橡膠的廣泛種植，這種以橡膠為主體的經濟結構，將區(qū)域經濟的發(fā)展和衰落綁定在了橡膠種植業(yè)；二是形成了高海拔地區(qū)土地資源的實質浪費，尤其對原始森林和水文地理狀況造成了極大的損害，農戶收益不僅幾乎為零，在整體社會收益上甚至是負值。

2.2 天然橡膠價格下降導致橡膠生產能力下降

2011年后，天然橡膠價格的低迷嚴重挫傷了農戶種膠、割膠的積極性，出現了膠農強割、棄割和毀膠等行為。天然橡膠生產的動力不足，國家橡膠安全受到嚴重威脅。在中國橡膠主產區(qū)之一——西雙版納地區(qū)，2018年膠農種植橡膠年均純收入為8631元/hm2，據此推算1個割膠工年橡膠純收入為1.150 8萬元(橡膠在每年的3月中旬到11月中旬的9個月間開割，一個割膠工平均每晚可以割300～400棵橡膠，按2/3公頃膠地計，隔一天割取一次乳膠，可以割4/3公頃橡膠；則一年橡膠純收入為：4/3×8631=11 508元)。根據2018年西雙版納國民經濟統(tǒng)計公報數據，農村常住居民人均可支配收入為1.307 9萬元，其中景洪達到了1.489 8萬元，最低的勐臘縣也達到了1.069 9萬元，橡膠收入相比其他產業(yè)收入基本不具備優(yōu)勢。因此，相比苦累的割膠勞動，大部分農戶即將選擇更新膠園改種。年輕勞動力則“用腳投票”，選擇長年在外務工。膠區(qū)農戶強割、棄割和惡意毀膠等現象比比皆是，造成大量橡膠林被毀，橡膠產量大幅下降。

由于橡膠樹在收獲前需要較長的生長期，橡膠價格變動對天然橡膠產量的影響在短期內是不顯著的，而是滯后6年左右再對其產量產生顯著負面影響[1]，因此，天然橡膠價格的長期頹勢意味著未來中國橡膠生產能力將進一步下降。

3 天然橡膠政策“紅線”不能保障戰(zhàn)略資源安全

2011年以后，天然橡膠價格低迷，為保證完成國家設定的天然橡膠生產保護面積任務，各地區(qū)出臺了不同的限伐政策以減少橡膠砍伐面積。然而，在此背景下提出的120萬hm2天然橡膠生產保護區(qū)政策實際上并無理論依據，也并不能從根本上解決中國橡膠戰(zhàn)略資源的安全問題。產業(yè)安全是指在對外開放的條件下，在國際競爭的發(fā)展進程中，一國具有保持本國特定產業(yè)持續(xù)生存和發(fā)展的能力，始終保持著本國資本對本國產業(yè)主體的控制[11]。因此，天然橡膠產業(yè)安全是指“如何保障中國天然橡膠產業(yè)在國際競爭中保持獨立的產業(yè)地位和產業(yè)競爭優(yōu)勢”，這包括兩個方面的含義：第一，天然橡膠自產量可以滿足天然橡膠的正常需求；第二，天然橡膠產業(yè)具備抵御可能出現的各種不測事件的能力。

從滿足正常需求的角度來看，中國天然橡膠安全的主要影響因素包括宜膠地資源、自然因素、科技進步和替代品生產狀況等。部分有學者提出“不少于30%的天然橡膠自給率、最低天然橡膠年庫存量50萬t左右、天然橡膠外貿依存系數低于70%和天然橡膠消耗增長系數100%左右”等[12]作為天然橡膠產業(yè)安全的評估指標；其他學者則通過建立天然橡膠產業(yè)安全綜合評價體系測度不同年份橡膠產業(yè)的安全值[13-14]。然而時過境遷，變化中的天然橡膠產業(yè)已然不能10多年前的指標來衡量。從抵御不測事件的能力來看，一是學術研究鮮有涉及，中國天然橡膠的需求絕大部分是通過全球貿易得到的滿足，但未出現應對全球突發(fā)事件(如金融危機、貿易爭端、自然災害等)時天然橡膠產業(yè)安全的理論；二是現實準備過于充分，中國保障天然橡膠產業(yè)安全的方法是設定面積“紅線”，然而安全面積不等于安全產量，這就造成產業(yè)需求與產業(yè)供給的不匹配，由此劃定的“紅線”距實際產業(yè)安全狀況相去甚遠。經過2019年2月初開始的為期40天的調研后統(tǒng)計顯示，西雙版納州年天然橡膠產量約為1380 kg/hm2，則按照62%的開割率及2017年中國天然橡膠總產量81.6萬t，中國保有95.4萬hm2天然橡膠生產面積即可保障產業(yè)安全，政策目標(120萬hm2)明顯高于實際需要。

表1 2016年亞洲各主要產膠國天然橡膠種產情況[12]Table 1 Natural rubber seed production in major rubber producing countries in Asia in 2016

國際橡膠研究組織(IRSG)最新統(tǒng)計數據顯示，2017年全球天然橡膠產量總計1 355.1萬t，亞太地區(qū)1 235.2萬t，占全球總產量的91.5%；全球橡膠樹種植面積總計1 331.14萬hm2，亞太地區(qū)1 222.51萬hm2，約占全球橡膠樹種植面積90%，亞太地區(qū)是世界天然橡膠種植面積和天然橡膠產量的絕對龍頭地區(qū)。亞太地區(qū)天然橡膠產量最大的是泰國，但印度尼西亞天然橡膠種植面積居首位，2016年亞洲各主要產膠國天然橡膠種產情況如表1所示。中國天然橡膠面積距國家橡膠安全生產區(qū)設定值還仍有較大差距，而這個差距的存在不具備合理性。中國天然橡膠開割比率較低，約為2/3強，而產膠大國已經達到了4/5強，即使單產量相等仍差出了13.3%的生產量；中國天然橡膠單產較低，只有1 075.1 kg/hm2，而泰國、馬來西亞、越南等地單產在1350 kg/hm2甚至達到1500 kg/hm2以上，約比中國高出300～600 kg/hm2的產量，相當于中國新開辟膠園32.3～62.7萬hm2。

4 天然橡膠市場“紅利”不能保障農戶生計發(fā)展

在中國北緯18°～24°間已經形成大面積膠林，超過600萬人口卷入橡膠經濟，涉及300萬人就業(yè)、50余萬戶老少邊窮地區(qū)人們的天然橡膠種植業(yè)已經超越了其市場經濟范疇，甚至可以認為天然橡膠產業(yè)是膠區(qū)實現脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興目標的中流砥柱。2019年中央一號文件《中共中央國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》指出：“在提質增效基礎上，鞏固棉花、油料、糖料和天然橡膠生產能力”[15]。然而，天然橡膠生產能力自2011年以來已經受到嚴重破壞，如膠農收入逐年減少；膠農棄割、砍樹現象日益嚴重，產量增長缺乏后勁；人力投入持續(xù)不足；技術服務不到位；膠園管理水平逐步下降等。橡膠主產區(qū)的橡膠面積和產量的雙重下跌標志著天然橡膠種植業(yè)正在遭受前所未有的壓力。

橡膠生產投資特征天然決定了其供給彈性幾乎為0的事實。因此，當橡膠價格不足以彌補農戶生產成本時，農戶可以逐漸退出橡膠市場；當生產橡膠有利可圖時，農戶又不可以立即返回橡膠市場。橡膠價格與膠農產出的錯峰一旦形成，將加劇生產區(qū)農戶決策的風險，并對國家橡膠戰(zhàn)略安全帶來嚴重威脅。天然橡膠價格一跌再跌、一蹶不振，根據調研數據，膠林平均純收益已經下降到了120元/(年·hm2)。極低的利潤率使膠農割膠積極性嚴重不足，只有通過降低施肥率和膠林投入來減少成本，但這一做法將降低膠樹的經濟壽命，造成未來無法挽回的經濟損失。2018年后，農戶大范圍棄割、毀膠和伐林的現象已經出現，顯然政府提出的限伐申請政策對保障橡膠面積的作用較弱。

在宜膠區(qū)內，農戶主動或被動的從事著相似的天然橡膠生產經營活動，過于關注本地域內社會和經濟關系的互動，而很少關注區(qū)外的技術和市場變化，導致經濟活動的同質化。這個同質化過程由于各種原因而進一步固化，從而妨礙了本地農戶對外部競爭性信息的感知和理解，限制了本地土地利用路徑突破及其向更高收益市場的轉移。因此，在農戶種植天然橡膠行為的背后是橡膠依賴帶來的路徑鎖定效應。在兩代人的潛意識中已經把橡膠作為了生產生活中不可分割的一部分，這是一套具有旺盛生命力的、能夠代際傳遞的價值信念、風俗習性和意識形態(tài)，在這種鎖定的技術路徑、認知體系和產業(yè)結構狀態(tài)下，膠農形成了某種難以改變的程式化認識。宜膠區(qū)農戶在應對天然橡膠價格下降時的生計手段準備不充分，只能以砍伐膠林種植其他經濟作物來應對。

在非宜膠區(qū)內，農戶從橡膠產業(yè)中獲取的收益較少，但宜膠區(qū)橡膠產業(yè)起伏回落對非宜膠區(qū)的影響較大。宜膠區(qū)內橡膠經濟的繁榮帶來了財富溢出效應和區(qū)域經濟增長，使得非宜膠區(qū)有模仿種植橡膠的沖動，但是0產量或低產量的現實又迫使農戶不得不種植其他經濟作物維持生計，不同經濟作物價格的不穩(wěn)定性導致高海拔地區(qū)不斷調整經濟作物類型。同時，橡膠生命周期還未終結，持續(xù)增加的橡膠產量和歷史膠價的上升又使部分未找到更好的開發(fā)利用方式的土地資源進入了橡膠產業(yè)。非宜膠區(qū)橡膠“名存實亡”，農戶從橡膠產業(yè)中獲得的回報極少甚至是虧損。

天然橡膠曾是橡膠主產區(qū)地區(qū)發(fā)展和農戶增收的財富來源。2008—2011年，農戶收入隨天然橡膠價格的增加不斷上漲，生活水平大幅提高，橡膠種植規(guī)模在此期間也急劇擴張；然而，膠價下跌后，單一種植結構的弊端開始顯現，地區(qū)經濟發(fā)展和農戶生計無以為繼。天然橡膠作為戰(zhàn)略資源，正如其他戰(zhàn)略資源一樣，極容易讓主產地形成資源依賴：資源枯竭、國際資源價格下跌等原因導致發(fā)展乏力，不斷驗證“自然資源詛咒”的發(fā)展悖論。天然橡膠與其他戰(zhàn)略資源最大的不同，在于它的可再生性，即天然橡膠可以通過人類生產獲取、不會枯竭，這意味著理論上，橡膠主產區(qū)不具備發(fā)展極限的問題。但是，天然橡膠較長的投資沉沒期以及波動劇烈的國際橡膠價格卻將橡膠主產區(qū)拖入了“自然資源詛咒”怪圈。

從總體來看，由于農戶缺乏市場信息和資金，種植橡膠時存在盲目跟風、借貸投資的行為，甚至出現了“賺錢付息”的現象。天然橡膠市場波動的風險讓農戶叫苦不迭，農戶對生活充滿了焦慮和困惑。若放任這一現象大范圍發(fā)生，必將引起大量農戶致貧、返貧。

5 天然橡膠產業(yè)發(fā)展策略

天然橡膠產業(yè)發(fā)展政策面臨著重大調整。一方面天然橡膠生產企業(yè)要積極參與國際合作，爭取天然橡膠價格的控制權；另一方面農業(yè)農村部和國家糧食與物資儲備局等相關部門要設定合理的天然橡膠“紅線”以保障國家橡膠戰(zhàn)略資源安全。此外，還要各級政府分層給予農戶天然橡膠“紅利”以支持鄉(xiāng)村脫貧和產業(yè)振興發(fā)展。

5.1 爭取天然橡膠國際定價權

由于中國天然橡膠產量較小，無法參與到IRCO的定價議程中，因此只能另辟蹊徑。從整體上看，中國可資掌控的獲取天然橡膠定價權的方式包括以下3個途徑：一是股權運作。橡膠主產區(qū)的地方政府要鼓勵國有橡膠企業(yè)在橡膠生產國直接投資建立橡膠加工廠或是控股、參股當地橡膠企業(yè)，然后利用股東身份設定于己有利的天然橡膠收購價格；二是控制產量。中國天然橡膠生產企業(yè)要在橡膠生產國收購、租賃或合作經營橡膠園，控制天然橡膠的產量，利用供需價格理論調整天然橡膠價格；三是控制流通。在橡膠生產國，中國天然橡膠生產企業(yè)要參與到從事橡膠流通、貿易等交易環(huán)節(jié)的相關企業(yè)中，通過控制交易成本參與天然橡膠定價。爭取天然橡膠國際定價權不單是企業(yè)行為，還需要政府設定宏觀的天然橡膠產業(yè)戰(zhàn)略，尤其是與其他橡膠生產國在資金準入、股權參與等方面居中調解。

5.2 設定合理的天然橡膠“紅線”

橡膠面積并不是約束橡膠產量的唯一決定因素，通過提高開割率和生產率可以有效提高膠園的生產能力，減小“天然橡膠紅線”對土地資源的壓力。如果膠園開割率提高10%，中國約可減少14萬hm2膠園的建設；如果膠園單產提高30%，中國約可減少26.8萬hm2膠園的建設；如果膠園開割率和膠園單產兩種因素同時作用，中國約可減少34.9萬hm2膠園的建設。由此來看，國家設定的120萬hm2面積目標可以通過提高膠園開割率和單產減少14～35萬hm2左右，那么2018年的113萬hm2膠園已經完全滿足了橡膠產業(yè)安全需求，不必再強制約束橡膠生產面積。因此，橡膠生產能力的不足是國家橡膠安全戰(zhàn)略對生產面積強約束的根本原因，由此安全面積設定值明顯偏高并與2018年末實際生產面積相差甚遠。國家橡膠安全不應單純依靠種植面積的“大”，更應提高膠園開割率和膠園單產以實現產膠能力的“強”，進而放松土地規(guī)模約束、提高土地利用效率，同時保障中國天然橡膠產業(yè)的安全。因此，應通過需求產量來錨定最終的天然橡膠安全保障面積，進而設定天然橡膠“紅線”。2006年以來，中國天然橡膠對外依存度一直在75%左右，隨著中國天然橡膠需求量的增大，自給量也在逐步上升；2012年—至今，中國天然橡膠產量穩(wěn)定在了80萬t以上(基本在85萬t以下)。由此看來，天然橡膠產量在85萬t左右即可實現產業(yè)安全。

因此，天然橡膠安全產量可以設定為85萬t，將膠園開割率提高到70%，膠園單產提高到1 100 kg/hm2，最終天然橡膠“紅線”為110.39萬hm2，較2017年設定的120萬hm2安全保障面積約少10萬hm2。

5.3 釋放雙向天然橡膠“紅利”

宜膠區(qū)與非宜膠區(qū)間資金、勞動力、土地和信息等要素的流動極為快捷和廣泛。因此，在探討天然橡膠“紅利”政策時，必須從全局出發(fā)而不能忽略另一方的存在。在嚴格抽樣調研的基礎上，發(fā)現在不同生產區(qū)存在產業(yè)情況的異質性。第一，宜膠區(qū)作為橡膠的主要供應地區(qū)，在膠價下跌期間，大量橡膠土地要么被閑置、要么被轉為他用，導致橡膠生產力暫失或被徹底破壞。長此以往，橡膠產業(yè)的生產要素將不斷流失進而導致國家橡膠產業(yè)安全受到嚴重威脅。第二，非宜膠區(qū)本不宜種植橡膠，且長期以來橡膠土地基本處于閑置狀態(tài)，不僅導致土地資源無法有效利用而且破壞了高海拔地區(qū)的土壤條件和自然環(huán)境，亟待調整產業(yè)方向。由此，提出了天然橡膠“紅利”政策雙軌制，即在宜膠區(qū)實施“價格支持”政策以使其把控橡膠土地、在非宜膠區(qū)實施“退膠還林”政策以使其逐步退出橡膠市場。

5.3.1 宜膠區(qū)的“價格支持”政策

宜膠區(qū)在事實上已經與橡膠經濟無法分離了，膠農的技術、認知以及當地的社會生活結構均與橡膠密切勾連，在此基礎上失去橡膠經濟的支撐必然引起膠農的生計水平的大幅下降，并引發(fā)貧困風險。此外，宜膠區(qū)橡膠產量是橡膠供應的主體部分，只有保障此主要區(qū)域的橡膠產量才能從根本上完成國家的橡膠產量乃至面積保障任務。宜膠區(qū)土地的演化并不應該強調“路徑解鎖”，而應該運用政策支持，繼續(xù)強化宜膠區(qū)在既有的橡膠主體路徑上帶動作用，價格支持政策不啻為一個決策選項。當然，價格支持政策不能孤立的推進，而應結合現有的割膠技術、成功的生態(tài)膠園建設方案聯合實施，具體內容包括以下3個方面。

第一，通過價格支持政策將宜膠區(qū)土地充分配置在橡膠產業(yè)，完成國家橡膠保障面積目標。此外，還可以依靠有利的價格激勵勞動力向橡膠產業(yè)回流，至少減緩勞動力向其他產業(yè)轉移的速度，為新技術的應用和推廣贏得試驗時間。假定橡膠市場價格為8元/kg(可調)，初步測算價格支持政策的成本約為7587元/(hm2·年)，達到并維持110萬hm2目標總投入約需要83.5億元/年(干膠價格=8元/kg；1hm2產量=2400 kg；差額面積=2.84萬hm2；財政投入=價格×1 hm2產量×差額面積=6.13億元)。

第二，橡膠主產區(qū)政府應大力鼓勵新型保險政策和割膠新技術在宜膠區(qū)的率先嘗試，通過試點積累經驗，待技術成熟后迅速在宜膠區(qū)推廣開來。在穩(wěn)定膠農生產積極性的同時提升割膠勞動力的質量，逐步減少割膠勞動力，為發(fā)展出新的經濟增長點做人力儲備支撐。割膠新技術推廣過程中要加強新一代膠農在其他行業(yè)的技術培訓，為其向其他行業(yè)的轉移做好鋪墊工作。

第三，建設環(huán)境友好型生態(tài)膠園，構建成多層多種的膠林復合生態(tài)系統(tǒng)。開展推廣膠林的間種、混種和林下養(yǎng)殖等混合型經濟，在平緩地膠園的行間間種其他作物，如菠蘿、茶葉、咖啡和砂仁等作物。

5.3.2 非宜膠區(qū)的“退膠還林”政策

非宜膠區(qū)的橡膠種植業(yè)發(fā)展現狀決定了該區(qū)域的橡膠“名存實亡”的事實，農戶從橡膠產業(yè)中獲得的回報極少甚至是虧損。因此，在非宜膠區(qū)應積極推動橡膠產業(yè)向其他產業(yè)的轉換，嚴格實施“退膠還林”，采取先種后伐的方式，逐步將“三超”(超規(guī)劃范圍、超海拔上限、超坡度)膠園全部退為珍貴用材林[16]。這種模式是一種未來演化方向的積極構想，可以提高農戶未來收益，同時盤活土地資源，減少自然環(huán)境的破壞。退膠還林政策要充分結合非宜膠區(qū)土地利用現狀，在農戶退出橡膠市場的過程中保障其收益，同時要防止其再次返回橡膠市場，具體內容包括以下4個方面。

第一，弱化限伐申請政策。支持該區(qū)域膠林迅速退出占用的土地資源，不對該類地區(qū)設置砍伐限額，隨時申請隨時砍伐，依照橡膠木材市場價格收購膠樹，但不做強制退出。

第二，大力推進退膠還林，增強政府財政的支撐。根據發(fā)改西部〔2014〕1772號《關于印發(fā)新一輪退耕還林還草總體方案的通知》，建議退膠還林 補助2.25萬元/hm2，分5年補貼完畢。其中，財政部通過專項資金安排現金補助1.80萬元/hm2、國家發(fā)展改革委通過中央預算內投資安排種苗造林費0.45萬元/hm2；3次下達給省級人民政府，第1年0.60萬元/hm2(其中種苗造林費0.45萬元/hm2)、第3年0.45萬元/hm2、第5年0.60萬元/hm2。

第三，嚴格實施退膠還林的“先種后伐”實施過程。第1年確定退膠還林實施范圍，要求在范圍內的膠林空隙種植其他林木品種，檢查合格后發(fā)放種苗造林費4500元/hm2和7500元/hm2的直接補助；第3年檢查造林情況，合格后發(fā)放4500元/hm2補助，更新砍伐所有橡膠樹，并支付木材市場價格；第5年檢查造林情況，合格后發(fā)放6000元/hm2補助。

第四，引導農戶發(fā)展林下經濟。利用退膠還林補償資金，倡導農戶開展成熟的林下經濟方式[17]，促進農戶在新的土地利用方向上增收致富。