周國光

（長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，陜西 西安 710064）

引言

2020年1月開始新冠肺炎疫情爆發(fā)。由于全國各地紛紛采取了封閉性的管理舉措，對道路客運、公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及投融資發(fā)展的負面影響顯而易見、不言而喻。需要討論的問題是：負面影響有多大？是暫時性的負面影響還是對全年的發(fā)展有明顯的負面影響？由于今年是國家“十三五”的收官之年，今年的發(fā)展對實現(xiàn)交通運輸行業(yè)“十三五”發(fā)展目標至關(guān)重要，故有必要對該問題進行梳理與分析，并在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對的措施和建議。

一、目前的事態(tài)分析

（一）道路運輸現(xiàn)狀與發(fā)展分析

無可置疑，新冠肺炎疫情對交通運輸行業(yè)的影響是巨大的。在全國各地采取封閉防控舉措初見成效的同時，公路水路交通運輸量已經(jīng)呈現(xiàn)大幅度下滑的勢態(tài)，加上出行者比較多地選擇了“自駕”的疫情防控舉措，公路客運企業(yè)由于客運量的減少所導(dǎo)致的效益下滑，已在所難免。江西長運股份有限公司董事會分析說明了新型冠狀病毒肺炎疫情對公司生產(chǎn)經(jīng)營影響，認為由于疫情導(dǎo)致一些客運班線暫時停運，短期內(nèi)對公司道路客運業(yè)務(wù)和道路貨運業(yè)務(wù)造成了一定影響[1]，但沒有進一步涉及對全年運輸生產(chǎn)和經(jīng)營業(yè)績的影響分析。四川富臨運業(yè)集團股份有限公司董事會認為，本次疫情對公司短期經(jīng)營業(yè)績將產(chǎn)生一定不利影響，對未來經(jīng)營的影響尚不確定，具體影響程度需進一步評估[2]。德力西新疆交通運輸集團股份有限公司也認為疫情在短期內(nèi)對公司主營業(yè)務(wù)造成了一定影響。在本次疫情結(jié)束前，疫情對公司2020年整體經(jīng)營業(yè)績和相關(guān)業(yè)務(wù)影響的具體數(shù)據(jù)暫無法準確預(yù)計[3]。針對現(xiàn)狀，考慮到黨中央國務(wù)院出臺的最新政策導(dǎo)向和采取的相關(guān)舉措，有理由認為疫情造成的負面影響具有短期性、暫時性的特點。如果疫情能夠在3月底以前得到有效控制，社會秩序恢復(fù)正常，第一季度積壓的道路客運需求有可能在4月份以后出現(xiàn)較快的恢復(fù)性增長，降低或者緩解這次疫情對全年交通運輸業(yè)發(fā)展的不利影響。

（二）公路建設(shè)與投融資現(xiàn)狀與發(fā)展分析

相比較之下，這次疫情對全年公路基本建設(shè)的負面影響應(yīng)當相對有限。一方面，由于疫情爆發(fā)在冬季和春節(jié)期間，這個時期的大多數(shù)公路基本建設(shè)項目本就處于準備階段，公路建設(shè)投資相對較少。另一方面，近年來由于各種因素所致，公路建設(shè)投資的增長率在不斷下降，由2017年的18.2%下降至2018年的0.4%。2019年前11個月累計同比也僅僅增長了1.9%，逐步呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展的格局。全年第一季度公路建設(shè)投資的增長率，也由2018年的11.7%降至2019年的2.7%。受疫情的影響，2020年第一季度的投資增長率很有可能出現(xiàn)負增長。但按照國務(wù)院的政策導(dǎo)向和統(tǒng)一部署，重點基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)已基本復(fù)工。如果疫情能夠在第一季度內(nèi)得到有效控制，加上后期的恢復(fù)性快速增長，全年公路建設(shè)投資應(yīng)當基本不受影響，甚至還有可能呈現(xiàn)恢復(fù)性地較快增長。

今年是“十三五”期的收官之年。要全面完成“十三五”交通運輸事業(yè)和公路基本建設(shè)的發(fā)展目標，今年的公路建設(shè)任務(wù)仍很繁重。在國務(wù)院和交通運輸部的正確領(lǐng)導(dǎo)和政策引導(dǎo)下，相信全國交通運輸行業(yè)廣大職工通過自身艱辛的主觀努力，一定能夠群策群力，抵御疫情的不利影響，努力實現(xiàn)“十三五”公路建設(shè)發(fā)展目標。

（三）公路建設(shè)資金來源分析

公路建設(shè)資金是影響和制約公路建設(shè)的重要因素。2018年以來公路建設(shè)投資增長下滑，在一定程度上是受到建設(shè)資金短缺的影響。現(xiàn)行體制下的公路建設(shè)資金來源，包括各級政府投入公路建設(shè)項目的財政資金，和項目主體按照市場化運作籌措的建設(shè)資金。

用于公路建設(shè)重要的財政資金來源包括車輛購置稅資金和地方政府債券資金。地方政府債券資金主要是收費公路專項債券資金。

在2015年和2016年連續(xù)兩年下降后，2017年迎來了車輛購置稅收入新的增長。全年完成車輛購置稅征收3280.67億元，同比增長了22.7%。但2018年開始增幅在繼續(xù)下滑。2018年和2019年的增長率分別為5.2%和1.3%。包括疫情的影響，2020年汽車銷售情況前景不明朗；車輛購置稅收入有可能進一步下滑；用于公路建設(shè)的車輛購置稅交通專項資金安排情況不容樂觀，有可能在一定程度上對加快公路建設(shè)投資產(chǎn)生不利影響。

相比較而言，對可用于政府收費公路建設(shè)的收費公路專項債券資金可有更多的期待。自從地方政府開始發(fā)行收費公路專項債券以來，2017年至2019年分別發(fā)行了大約340億元、880億元和2200億元的收費公路專項債券，呈現(xiàn)了較快增長的態(tài)勢，為政府收費公路建設(shè)與發(fā)展提供了可靠的財政資金來源。有理由期待2020年的收費公路專項債券有可能在2019年的基礎(chǔ)上再次呈現(xiàn)較大幅度的增長。

由于2018年以來美國不斷與中國大打貿(mào)易戰(zhàn)等緣故，近年來中央政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍給予了很大的關(guān)注力度，仍將其作為拉動國民經(jīng)濟增長的一個重要支撐點。財政部已分別在2019年11月27日和2020年2月11日提前下達了2020年地方政府債務(wù)限額共計18480億元，其中一般債務(wù)限額5580億元；專項債務(wù)限額12900億元。其目的是為了將債務(wù)資金盡早、盡快地落實到具體項目，盡早形成對經(jīng)濟的有效拉動，帶動有效投資支持補短板擴內(nèi)需。2020年1月，全國已發(fā)行了專項債券7148億元。疫情對國民經(jīng)濟發(fā)展的不利影響進一步體現(xiàn)了這一財政政策對拉動經(jīng)濟增長的必要性。故可以預(yù)期，2020年全年投入到一般公路建設(shè)項目的一般債券資金和投入到政府收費公路建設(shè)項目的收費公路專項債券資金將比2019年有明顯的增長，有效促進公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展。

按照市場化的導(dǎo)向發(fā)展公路建設(shè)事業(yè)的一個重要舉措，就是按照國務(wù)院、財政部和交通運輸部的政策導(dǎo)向，繼續(xù)邁出政府與社會資本合作（PPP模式）的步伐。財政部對全國PPP綜合信息平臺已進行了全新升級換代改造，新平臺已上線運行[4]，標志著這方面的規(guī)范化管理已經(jīng)取得新的成效，并將在繼續(xù)推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得新的進展。使用者付費機制，是財政部主要倡導(dǎo)并具有可持續(xù)性、不會導(dǎo)致政府債務(wù)增加的PPP模式的付費機制。公路PPP項目如果采取使用者付費機制，意味著發(fā)展的是經(jīng)營性收費公路。而由于疫情所導(dǎo)致的一些政策上的變化，可能會給在公路PPP項目進一步推進使用者付費機制蒙上陰影。與道路客運上市公司不同，寧滬高速、中原高速、山東高速、楚天高速、山西路橋、成渝高速、五洲交通等公路上市公司均尚未發(fā)布疫情對公司經(jīng)營業(yè)績的影響分析公告。按照國務(wù)院的要求，交通運輸部曾先后兩次宣布將春節(jié)期間小客車免交車輛通行費的政策延長至2月2日24點和2月8日24點；2月7日提出要求在疫情防控期間免收農(nóng)民工返崗包車公路通行費；并在2月15日進一步明確從2月17日零時開始暫停收取收費公路全部車輛的通行費，直至疫情防控工作結(jié)束。這將對公路經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績產(chǎn)生較大的影響。但影響有多大，還有待結(jié)合疫期的長短做出評估。

在新冠肺炎疫情防控期間免收全國收費公路車輛通行費，是中國政府為了社會公共利益作出的重大決定。有必要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定正確處理好社會公眾利益和維護公路投資者、經(jīng)營者合法權(quán)益之間的關(guān)系，促進公路建設(shè)與經(jīng)營事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

二、相關(guān)政策建議

（一）完善針對疫情等突發(fā)事件的政策應(yīng)對機制

本文認為，由于疫情防控要求使得公路交通需求減少所造成的公路客運企業(yè)客運收入減少的經(jīng)濟損失，以及公路經(jīng)營企業(yè)通行費收入減少的經(jīng)濟損失，屬于客觀因素所致，與政府政策無關(guān)，故原則上應(yīng)當由企業(yè)予以承擔(dān)。但由于公路客運和公路經(jīng)營具有較強的社會公益性，故政府也有必要給予一定的稅收豁免政策或者適當?shù)恼a助，對企業(yè)予以扶持。

但是在疫情防控期間免收車輛通行費的政策則是政府基于社會公共利益所做出的重要決策，由此造成的經(jīng)濟損失，則應(yīng)由政府按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及公平合理原則給予收費公路的經(jīng)營者適當?shù)慕?jīng)濟補償。

（二）進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營機制

伴隨著《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》（財會〔2019〕23號）（以下簡稱GAS 10）的出臺，標志著財政部在規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營（或政府和社會資本合作PPP，下同）及其會計處理行為方面邁出了新的、可喜的步伐。GAS 10的出臺以及隨后將進行的對社會資本方PPP項目合同會計處理行為的調(diào)整、充實和完善，將有利于今后有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)政府特許經(jīng)營相關(guān)法律法規(guī)的出臺，進一步完善有中國特色的基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法規(guī)體系，使得政府特許經(jīng)營機制能夠更好地發(fā)揮促進公路建設(shè)事業(yè)快速、可持續(xù)發(fā)展的重要作用。

新冠肺炎疫情出現(xiàn)無疑是一件壞事，但也為規(guī)范與完善政府特許經(jīng)營管理提供了一次契機。需要考慮的一個重要問題是：當出現(xiàn)重大疫情等突發(fā)事件以及政府因社會公眾的公共利益出臺相關(guān)的應(yīng)對舉措對政府特許經(jīng)營行為有可能產(chǎn)生不利影響時，其經(jīng)濟損失應(yīng)當由社會資本方承擔(dān)、由政府方承擔(dān)還是由政府方和社會資本方共同分擔(dān)？也許不同的觀點都有各自的理由以及相關(guān)的經(jīng)濟學(xué)理論予以支撐。討論這些觀點和理論是重要的，但本文認為更重要的是應(yīng)當把有關(guān)規(guī)定認可的觀點或者政府打算采取的舉措寫進PPP項目合同中，使得政府方和社會資本方能夠根據(jù)這些體現(xiàn)相關(guān)觀點的合同條款進行各自的投資決策，將可能采取的應(yīng)對舉措納入合同法規(guī)范的框架內(nèi)，這有利于體現(xiàn)完善治理體系和治理能力的基本要求，科學(xué)防范一些地方政府出臺相關(guān)政策的主觀隨意性，在法治框架范圍內(nèi)更好地維護政府方（以及所代表的的社會公眾）和社會資本方各自的合法權(quán)益。

（三）科學(xué)規(guī)范地方政府債券資金的會計處理

雖然從2009年開始發(fā)行地方政府一般債券；從2015年開始發(fā)行地方政府專項債券；從2017年開始發(fā)行地方政府收費公路專項債券，2019年的新增發(fā)債規(guī)模已經(jīng)達到30561億元。但投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的債券資金應(yīng)當如何進行會計處理，財政部至今尚未出臺明確的規(guī)定。在實務(wù)中，根據(jù)不同會計師做出的不同職業(yè)判斷，陜西省交通建設(shè)集團公司[5]、福建省高速公路集團有限公司[6]、廣西交通投資集團有限公司[7]等公路經(jīng)營企業(yè)將取得的收費公路專項債券資金確認為一項長期應(yīng)付款；而河南省收費還貸高速公路管理有限公司則將取得的收費公路專項債券資金確認為一項應(yīng)付債券[8]；難免帶有主觀隨意性的色彩。

由于財政部明確的地方政府債券資金的償債主體是省級人民政府，雖然也允許省級人民政府將地方政府債券資金轉(zhuǎn)貸給需要債券資金的下級市縣級人民政府，但將債券資金轉(zhuǎn)貸給企業(yè)和事業(yè)單位卻缺乏明確的法律和制度依據(jù)。對此使用收費公路專項債券資金的事業(yè)單位和公路經(jīng)營企業(yè)不應(yīng)當將取得的該項債券資金確認為一項債務(wù)?！蛾P(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（國辦發(fā)〔2019〕33號）和《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）均允許將專項債券資金作為符合條件的重大項目的資本金，在一定程度上意味著對專項債券資金不屬于項目法人主體債務(wù)的認可。借鑒于對專項債券資金作為項目資本金是否得當取得的初步研究結(jié)論[9]，本文認為，將地方政府一般債券資金和收費公路專項債券資金以政府補助（對公路經(jīng)營企業(yè)）或財政撥款（公路事業(yè)單位）的方式投入公路建設(shè)項目，也許是明確地方政府債券資金會計處理的理想選擇。