1 概述

近年來，在我國境內地震、泥石流、山體滑坡、洪澇等自然災害頻發(fā)，給人民群眾生命和財產安全帶來了極大損失。中國電信作為國家應急力量體系中的組成部分，是突發(fā)災害應對應急通信保障任務遂行的“中流砥柱”，發(fā)揮著主力軍作用。近年來承擔了四川汶川、雅安地震，云南魯甸等一系列重大搶險救災活動，在歷次搶險救災中勇挑重擔，屢次第一時間恢復指揮和公眾的通信，受到政府和普通大民眾的高度贊譽。如何在應急過程中有效組織人員、資源的投入和調配，快速形成通信保障戰(zhàn)斗力，始終是應急通信要面臨的第一課題。中國電信通過理論摸索和實戰(zhàn)，逐步在提升應急通信遂行能力上形成了系列工作部署，積累了豐富經驗和,取得了有效成果。

2 目前電信運營商中應急通信情況及面臨問題

2003年隨著非典的爆發(fā)，國家對突發(fā)事件的應急處理逐步重視起來，推動了全國應急體系的建設?！秶彝ㄐ疟Ｕ蠎鳖A案》的制訂，使應急通信在制度建設、組織管理、制度建設方面得到很極大的加強。2008年初冰凍災害、5.12汶川大地震的事實證明，不論基礎大網建設多么完善，應急通信的存在和能力建設都是不可或缺必要的，同時這也是國家賦予電信行業(yè)、電信運營企業(yè)的重要職責和使命。但運營企業(yè)是要講求投資效益的，因此在應急通信隊伍在電信運營商中，普遍存在以下情況。

（1）裝備配備滯后，人員隊伍被縮編。中國電信的專業(yè)應急通信隊伍的建設雖然有了一定規(guī)模和能力，但現有應急通信設備以上世紀90年代建設的通信設備居多，普遍存在設備老化、技術落后的狀況，與電信技術的發(fā)展和當前社會對應急通信需求有較大差距。主要是政企分開后，承擔應急通信任務的電信運營企業(yè)，有獨立的財務業(yè)績考核體系，對基本不產生經濟效益的應急通信建設沒有進行持續(xù)投資。同時由于后端維護崗位的壓縮及職業(yè)通道不明確的情況，應急通信團隊面臨著工作任務重、人力資源緊張的情況。

（2）專業(yè)應急通信隊伍的管理和建設還不夠規(guī)范、系統(tǒng)和標準。近些年應急通信技術人員的技術狀況及對新設備新技術的掌握也不容樂觀。新形勢面臨的各類新問題、新情況、新技能等的需求，應急通信的處理方法和流程需要進一步優(yōu)化和梳理。新技術應用到應急通信技術領域的很少，從技術的層面制約了新技術在應急通信領域中的普及。應急保障技術手段在災時主要依靠搶通地面光纜+衛(wèi)星通信的模式，而衛(wèi)星通信則主要依靠衛(wèi)星通信車和衛(wèi)星電話。其中衛(wèi)星電話主要是國外的衛(wèi)星移動通信系統(tǒng)，存在資費高安全性差的情況，便攜式及可空投的通信設備相對較少。

（3）專業(yè)應急通信隊伍建設和布局及應用缺少統(tǒng)籌協(xié)調和科學研究。在應急響應速度上，目前的手段主要是應急通信車，而應急通信車一般都按省配置并居多集中在各省中心，部分省份會在地市級配置少量的應急車。當發(fā)生災害后需要從各地調集車輛，受到道路條件、距離等限制，難以保證響應速度。

3 中國電信遂行突發(fā)災害應對通信保障能力提升的措施

針對自然災害發(fā)生突然且具有分布廣泛、頻繁性、不確定性等特征，所造成的危害具有嚴重性、隨機性和可減輕性。中國電信首先提出應急通信隊伍必須提高認識，積極研究探索復雜條件下通信保障的特點與規(guī)律，制定應急通信的保障預案，充分做好應急通信保障任務的準備，以便應急通信隊伍執(zhí)行應急救援任務時具備快速準備、快速機動、快速展開和快速聯通的“四快”能力。

（1）提高思想認識，強調應急通信保障的責任擔當

在突發(fā)災害中遂行應急通信保障，應急隊員不僅需要應急隊員過硬的技術和能力，更需要具有超常的膽識和擔當。因此，黨建工作對應急工作至關重要，中國電信通過強化黨建，堅定隊伍的思想意識，提高應急通信隊伍的戰(zhàn)斗力，鍛造出一支“敢打、能打”的應急通信隊伍。

中國電信號召應急通信條線要深入開展十九大精神學習，將習總書記提出的“使命呼喚擔當，使命引領未來”作為行動指引，充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用。各機動局在災害保障和重大活動保障中，堅持選派黨員擔當項目牽頭人，發(fā)揮先鋒模范作用。中國電信加強對國際重要會議通信保障的政治領導，近年來的上合青島峰會和中國國際進口博覽會分別成立通信保障臨時黨支部、支援臨時黨支部，充分發(fā)揮出黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。2018年九寨溝汛期保障，中國電信應急保障調度的人員和車輛，每一支保障隊伍都安排黨員參加，黨支書通過對講手機傳遞堅定信念，鼓舞全體員工士氣。

目前，中國電信全國應急專兼職人員有八百多名，黨員占比超六成。無論是在搶險救災第一線，還是平時服務的現場，每一位黨員應急隊員在執(zhí)行任務的時候，均佩戴黨徽、攜帶黨旗，亮明身份，真正將國企黨建通過應急通信服務保障的窗口展現出來，做到“平時看得出來，急時站得出來，危時豁得出來”。

（2）健全組織機構，打造“核心+預備”應急通信保障體系

中國電信著力建設全網專業(yè)的應急體系，在南方21省強化省級應急辦建設、一、二類應急隊伍建設；在北方10省逐步健全應急辦體制。通過集團運維體系規(guī)劃，明確各省成立機動通信局（應急通信中心）的二類應急通信保障隊伍。隨后陸續(xù)對應急通信隊伍的建制、責任、崗位予以明確。目前南方21省全部設機動通信局（應急通信中心），北方10省大部分已設機動局（應急通信中心）。形成了集團、省聯動的兩級應急保障，極大強化抗災和突發(fā)事件響應支援能力。

各省除了保持核心應急專業(yè)隊伍，還積極拓展應急預備隊，將其他專業(yè)的維護人員通過技能比武、績效考核納入到預備應急梯隊中，承擔應急裝備現場維護或跟隨專業(yè)隊員參與現場保障等工作。配套一系列獎罰機制，鼓勵更多的年輕人員投身到應急保障的光榮事業(yè)中。

（3）完善預案體系，適時組織通信保障訓練

針對國家應急預案的頒布，中國電信集團結合歷次災害通信保障的經驗，組織制定了全網防大災應急組織預案，重點強化應急工作的組織、指揮體系，提升預案的操作性、針對性、細化災害響應等級和處理流程，進一步完善重大災害等突發(fā)事件下應急響應和指揮能力，明確領導靠前指揮、深入一線的原則，落實演練訓練要求，統(tǒng)一信息傳報和對外宣傳管理，細化應急值班、應急調度、應急支撐等制度。

同時，中國電信整個應急通信體系嚴格按照規(guī)定要求，落實完善應急預案制度，依據應急任務特點和現有條件制定并及時修訂應急通信保障預案；針對不同的保障事件，采取單獨編制預案專案的形式予以保障，類似奧運、世博等一個保障事件就達上千個預案（含多專業(yè)、含集團、省、本地網、現場）。

各地應急隊伍適時有計劃地組織應急通信保障演練或訓練，其中：每年組織4大區(qū)開展多省聯合的大區(qū)級演練各1次，每省開展應急演練最少1次；同時鼓勵多災地區(qū)開展應急拉練。每年完成國家級應急專業(yè)隊伍演練任務1次。每次演練/訓練結合搶險救災案例進行應急救援常識教育，按照應急通信保障預案，立足現有裝備，根據可能參與的救援任務和地形地域進行帶背景的通信保障訓練，有計劃性地加強野戰(zhàn)通信樞紐開設、短波溝通聯絡、衛(wèi)星裝備操作等科目演/訓練，切實提高應急通信隊員的保障作戰(zhàn)能力。2018年中國電信分別在浙江、青海、重慶和海南組織4個大區(qū)的防災減災應急通信演練。演練同時邀請電信政企客戶參加，當地黨政軍領導蒞臨講話，展示中國電信政治社會責任和應急通信獨特的差異化能力，獲得客戶好評，促進政企業(yè)務簽單。僅在2018年各省公司累計完成316個各類應急演練，參與人數5320人次，車輛420輛。

（4）推行正規(guī)化管理制度

針對應急通信制度性管理工作現狀及存在的問題，中國電信于2017年初組織各省開展了應急通信正規(guī)化管理建設工作。按照“系統(tǒng)、完整、量化、統(tǒng)一、操作、責任”6個方面的管理性原則，對現有應急通信管理性、制度性、操作性文件進行梳理和修訂，形成集團統(tǒng)一的標準體系，制定出系統(tǒng)性的37個正規(guī)化制度文檔，匯編“中國電信應急通信正規(guī)化工作方案”成冊，從應急通信組織體系、隊伍、業(yè)務服務、裝備、資源、信息、數據、保障等八個方面，形成中國電信應急通信系統(tǒng)性、完整性、統(tǒng)一性的標準化、規(guī)范化的管理制度體系。以此作為集團及各省應急通信工作開展的規(guī)范標準，促進和保障各省應急通信工作良性發(fā)展，同時進一步推進各項制度與信息化系統(tǒng)全面對接，提升管理效能，保持和鞏固應急隊伍戰(zhàn)斗力，促進應急戰(zhàn)線長期穩(wěn)步發(fā)展。

4 著眼任務，建立科學規(guī)范的指揮調度體系

通信部門在接到應急保障任務時，應迅速了解參與救援的現場情況及參與救援的力量組成，以便于決策通信保障手段、選擇合理的方案。中國電信在組織搶險救災任務通信保障時，發(fā)揮全專業(yè)多網協(xié)同優(yōu)勢，綜合利用通信車輛、衛(wèi)星裝備及地面通信資源，建立科學化、規(guī)范化的指揮調度體系，為救援任務的指揮聯絡提供可靠的裝備和技術支撐。

（1）全視圖精準管控資源

中國電信通過建設應急通信指揮調度平臺，有效將分散各地的應急車輛、裝備、物資、人員、衛(wèi)星帶寬等資源予以統(tǒng)一管控，運用GIS整合呈現。系統(tǒng)運營強調資源的動態(tài)管控，由各地負責資源信息的維護，確保信息真實完整動態(tài)更新。在災害應對時，根據需要迅速進行資源匹配和調度，利用物聯網的方式跟蹤資源運輸的全過程，打造全程“可視化”調度視圖，實現資源精準配置。

（2）扁平化指揮體系

應急指揮調度平臺架設在天翼云資源上，奠定了互聯網基礎；應用北斗+GPS精確定位任務資源，過程中的現場音視頻抓取，保證任務流程的實時跟蹤、閉環(huán)管控；利用大數據分析，挖掘應急保障業(yè)務特性，做好應急通信保障的決策支持。在完善系統(tǒng)功能同時，努力打造體系化運營，實現系統(tǒng)的資源整合、規(guī)范運作、扁平指揮和多級支撐，實現應急通信指揮有決策支撐、管理有規(guī)范流程、執(zhí)行有技術指導，實現信息共享、可視指揮、應急協(xié)作、精準調度，增強了全集團應急通信體系對突發(fā)事件、災害保障等的整體的感應能力和快速反應能力。

（3）戰(zhàn)區(qū)化指揮機制

為進一步提升突發(fā)/重大應急通信保障任務的執(zhí)行力，打造跨省/跨區(qū)域協(xié)同保障能力，中國電信結合現有集團統(tǒng)籌、大區(qū)協(xié)同的應急保障模式，提出“集團管總、大區(qū)主建、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”的戰(zhàn)區(qū)工作機制，著重解決突發(fā)重大事件中涉及多層級多省份的應急通信綜合協(xié)同保障能力。

根據各類突發(fā)/重大應急通信保障任務的需求，集團將需要兩省及以上單位直接參與的區(qū)域性保障任務定義為戰(zhàn)區(qū)級保障任務，開展該保障任務投入的集團和各省各級保障單位的聯合體定義為戰(zhàn)區(qū)。戰(zhàn)區(qū)橫向覆蓋任務所在省、周邊省、支援單位；縱向覆蓋集團、省、本地網各級具體保障單位。戰(zhàn)區(qū)與大區(qū)工作機制不同之處在于大區(qū)以地域來劃分，具有固定性特點，而戰(zhàn)區(qū)以事件所在區(qū)域劃分，是個動態(tài)的劃分，具有很強的時效性和區(qū)域性。戰(zhàn)區(qū)工作機制實施后，現有大區(qū)劃分和管理職能不變，大區(qū)和各省公司主要負責組織開展日常的應急隊伍建設、網絡和裝備建設與維護等基礎工作，確保在重大任務中為戰(zhàn)區(qū)提供合格可靠的保障能力。戰(zhàn)區(qū)工作職責以事發(fā)省為主，主要牽頭戰(zhàn)區(qū)級任務保障期間的統(tǒng)籌指揮、信息溝通、后勤支撐等工作。具體建立事發(fā)地統(tǒng)籌的戰(zhàn)區(qū)指揮和統(tǒng)籌制度，實現戰(zhàn)區(qū)域內應急資源的統(tǒng)籌調配和備勤，推進天翼對講應急集群能力建設，優(yōu)化應急指揮系統(tǒng)實現跨省任務組合以及資源匹配和物資調度等措施。

2018年汛期，在川藏交界金沙江堰塞湖事件中，中國電信調度川藏兩省4臺衛(wèi)星車緊急馳援，第一時間開通衛(wèi)星保障；2018年四川涼山發(fā)生特大暴雨，跨域就近調度云南2臺移動小車和物資馳援四川。戰(zhàn)區(qū)的聯動方式很好地將跨域資源進行了系統(tǒng)調度，凸顯出應急機動靈活的救援保障能力特點。

5 把握重點，實施高效可靠的應急通信保障

遂行應急通信保障現場區(qū)域地形復雜，搶險過程中隊伍高度分散，而且特別是等級高、強度大的自然災害發(fā)生后常有次生、衍生災害，應急隊伍需要頻繁機動地開展保障行動，這就要求遂行任務的隊伍一定要立足現有裝備，突破傳統(tǒng)保障模式，靈活運用多種通信手段，確保指揮通信高效暢順。

（1）抓好通信保障組織與管理

歷次災害發(fā)生現場，中國電信都會第一時間根據應急保障組織預案的設定，在事發(fā)地建立前方指揮部，作為遂行應急通信保障的現場指揮機構。前方指揮部統(tǒng)一調配通信資源，按照政府要求，根據現場情況科學組網和調配通信裝備器材，保障通信恢復、業(yè)務暢通。加強與各方的統(tǒng)籌協(xié)調，建立協(xié)同保障機制，實施聯合通信保障。

（2）綜合運用多種通信手段

災害應對中保障任務時效性強。應急通信從接到任務起就應迅速開通通信保障網并要保持全時暢通，通信樞紐要有專人7*24小時值守，隨時做好搶險準備，確?！叭珪r通”。根據任務不同階段、不同情況，應急保障隊伍可視情況采取不同的手段建立通信聯絡，可靈活運用綜合通信指揮車、衛(wèi)星便攜站、短波電臺、數字集群等裝備建立衛(wèi)星、短波、集群指揮等通信網；利用天通、全球性等衛(wèi)星移動通信系統(tǒng)實現語音及低速數據通信；利用地面的移動/有線通信設施進行音視頻通信。通過綜合多種通信方式，達到全域無盲點通信覆蓋，確保災害救援中通信指揮不間斷。

（3）做好物資保障支撐

目前，應急通信保障工作面臨更加嚴峻的形勢：首先是自然災害頻發(fā)，類型多、范圍廣、周期長、危害大；其次是重大社會活動增多，規(guī)格高、規(guī)模大；第三是國際國內形勢復雜，綜治維穩(wěn)的應急通信保障提出更高要求。為了應對更加嚴峻的應急通信保障形勢，中國電信審時度勢，推動應急通信集約化運營，建立運營應急物資儲備中心。從2009年起，中國電信分別在武漢和廣州建立了集團級應急物資儲備中心，該舉措也成為國家應急通信十二五規(guī)劃中應急物資儲備中心建設工程的重要組成部分，既滿足中國電信應急通信的需要，也承擔著國家應急通信物資儲備工作的重任。中國電信應急物資儲備中心自成立以來，已經進行了物資規(guī)模購置，歷年在抗擊地震、臺風、冰雹、泥石流、洪水等自然災害過程中發(fā)揮重要作用，凸顯了應急通信集約化支撐的優(yōu)勢。僅在2018當年，兩應急物資儲備中心共緊急調運389批次，調運應急儲備物資6 929臺套，儲備物資在抗災、減災通信保障、突發(fā)事件應急通信、重大活動通信服務保障等方面起到重要作用。

6 結語

突發(fā)災害的應急通信保障是大規(guī)模、多手段的聯合行動，中國電信應急保障的“通信鐵軍”，已逐步建立起完備有效的組織體系，具備靈活多樣的保障手段，實現災害應對時語音、數據、視頻等信息的高效傳遞，通過信息化平臺的支撐，直觀形象獲取現場的聲音圖像，輔助各級指揮部分析判斷、決策指揮，提高現場指揮的組織救援能力迅速高效地遂行各類型的應急通信保障，為國家的發(fā)展、人民的幸福保駕護航。