陳斯達(dá)

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣東 廣州 510635;2.廣東省水動(dòng)力學(xué)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州 510635)

廣東省地方規(guī)范性文件《關(guān)于劃定河砂禁采區(qū)和可采區(qū)的暫行規(guī)定》(粵水建管〔2013〕184號，以下簡稱《暫行規(guī)定》)由省水利廳聯(lián)合其他省級行業(yè)主管部門于2013年12月17日發(fā)布，并于2014年2月1日起施行[1]。作為《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》的13項(xiàng)配套制度文件之一，《暫行規(guī)定》已執(zhí)行超過5 a。為適應(yīng)新時(shí)期河道采砂管理要求，廣東省水利廳組織對《暫行規(guī)定》進(jìn)行了修訂。筆者就《暫行規(guī)定》修訂的必要性、修訂過程和修訂要點(diǎn)等進(jìn)行解讀。

1 必要性

河砂是主要的建筑和造地填筑材料，近年來，廣東省經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市化進(jìn)程加快，全省地區(qū)生產(chǎn)總值總量連續(xù)30 a居全國首位。2017年，全省地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)8.99萬億元，同比增長7.5%[2]；2018年，全省地區(qū)生產(chǎn)總值9.73萬億元，同比增長6.8%[3]；2019年，廣東全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10.77萬億元，同比增長6.2%[4]。經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行過程中，市場對建筑用砂需求量日益加大。與此同時(shí)，各地非法采砂現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。非法采砂活動(dòng)不僅危害河勢穩(wěn)定、破壞水生態(tài)環(huán)境、影響防洪及通航安全等，還對社會治安穩(wěn)定造成不利影響。為保證河勢穩(wěn)定，保障行洪、灌溉、供水、航運(yùn)等安全，實(shí)現(xiàn)河道采砂的依法、有序管理，迫切需要科學(xué)劃定符合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的河砂可采區(qū)和禁采區(qū)。

2005年《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，并于2019年3月28日由省第十三屆人大常委會第十一次會議修訂通過，自2019年7月1日起施行[5]?！稌盒幸?guī)定》作為《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》的13項(xiàng)配套制度文件之一，對規(guī)范我省河道河砂可采區(qū)和禁采區(qū)的劃定起到了不可替代的作用。黨的十九大以來，國家對生態(tài)文明建設(shè)的要求越來越嚴(yán)格。在習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)思想的指導(dǎo)下，涉河建設(shè)項(xiàng)目管理和保護(hù)的有關(guān)規(guī)定也在不斷調(diào)整變化，《暫行規(guī)定》已與新時(shí)期河道采砂管理的要求不相適應(yīng)。此外，《暫行規(guī)定》已執(zhí)行超過5 a，不宜一直定位為“暫行”。因此，結(jié)合近年來廣東省河砂可采區(qū)和禁采區(qū)劃定及管理工作的經(jīng)驗(yàn)，修訂出臺《關(guān)于劃定河砂可采區(qū)和禁采區(qū)的規(guī)定》很有必要，而且非常迫切。

2 修訂過程

2.1 實(shí)地調(diào)研

為了解《暫行規(guī)定》施行后各地關(guān)于河砂可采區(qū)和禁采區(qū)的劃定經(jīng)驗(yàn)及管理工作中遇到的問題，筆者分赴佛山、云浮、肇慶、茂名、潮州、梅州等地調(diào)研并收集相關(guān)材料。

2.2 資料收集

為復(fù)核《暫行規(guī)定》的合法合規(guī)性，筆者收集了包括《中華人民共和國水法》(2016)《中華人民共和國防洪法》(2016)《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》(2014)在內(nèi)的法律、法規(guī)共14項(xiàng)；為研究《暫行規(guī)定》的適應(yīng)性，收集了包括《珠江流域綜合規(guī)劃(2012—2030年)》《廣東省流域綜合規(guī)劃(2010—2030年)》《廣東省主要河道采砂控制規(guī)劃總報(bào)告》《廣東省地質(zhì)災(zāi)害防治“十三五”規(guī)劃》《廣東省生態(tài)文明建設(shè)“十三五”規(guī)劃》在內(nèi)的相關(guān)規(guī)劃共9項(xiàng)。此外，還收集了包括《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》(SL423—2008)《航道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(JTS181—2016)在內(nèi)的相關(guān)規(guī)程規(guī)范共7項(xiàng)，包括《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》(2017)《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》(2019)《廣東省水利工程管理?xiàng)l例》(2014)《水文監(jiān)測環(huán)境和設(shè)施保護(hù)辦法》(2015)《廣東省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》(2017)《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》(2010)《廣東省風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2012)《廣東省濕地保護(hù)條例》(2018)《廣東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于征求〈生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法(暫行)〉(征求意見稿)意見的函》(2018)在內(nèi)的相關(guān)辦法、條例共21項(xiàng)。

2.3 征求意見

結(jié)合《暫行規(guī)定》實(shí)施以來河砂可采區(qū)和禁采區(qū)劃定及管理工作的經(jīng)驗(yàn)，廣泛征求各地水利(水務(wù))局、各流域管理局、珠江水利委員會、廣東省水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院、廣州市水務(wù)規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院以及其他省級行業(yè)主管部門的意見，對上述單位或部門提出的意見建議進(jìn)行逐一分析研究、歸納總結(jié)，修改后提出了送審稿。

3 修訂要點(diǎn)

3.1 補(bǔ)充完善遵循的原則

根據(jù)《中華人民共和國水法》《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》和《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》(SL423—2008)等相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范對河道采砂計(jì)劃與許可、監(jiān)督管理、監(jiān)督檢查以及規(guī)劃編制的具體要求，結(jié)合《廣東省主要河道采砂控制規(guī)劃總報(bào)告》和《廣東省生態(tài)文明建設(shè)“十三五”規(guī)劃》的總體要求和建設(shè)理念：劃定河砂可采區(qū)和禁采區(qū)，應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)優(yōu)先，符合河道采砂規(guī)劃及綜合規(guī)劃，實(shí)行總量控制、計(jì)劃開采、嚴(yán)格監(jiān)管、確保安全的原則。

3.2 增加公告時(shí)間

公告河砂可采區(qū)和禁采區(qū)，是實(shí)行河道采砂許可制度的基本要求?！稄V東省河道采砂管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，下一年度的河砂可采區(qū)和禁采區(qū)，應(yīng)當(dāng)于每年10月由縣級以上人民政府水行政主管部門公告。由于生產(chǎn)生活、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和河道管理等需要，暫定為禁采期、劃定或解除臨時(shí)禁采區(qū)的河段，各級水行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。

3.3 禁采區(qū)劃定

3.3.1修改水文(水質(zhì))站禁采范圍

水文站和水質(zhì)站是觀測、搜集水文水質(zhì)信息的重要機(jī)構(gòu)?！端谋O(jiān)測環(huán)境和設(shè)施保護(hù)辦法》明確禁止在水文監(jiān)測環(huán)境保護(hù)范圍內(nèi)從事挖砂、采石、淘金等活動(dòng)?！稄V東省水文條例》明確集水面積大于3 000 km2的河流、網(wǎng)河區(qū)重要干流水道、國家重要水文站等所在河段的水文監(jiān)測環(huán)境的保護(hù)范圍。結(jié)合《廣東省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》和《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》對水功能區(qū)監(jiān)督管理、飲用水源保護(hù)區(qū)的劃定、水質(zhì)保護(hù)與監(jiān)督管理的具體要求，水文(含水質(zhì))站上下游各1 000 m以內(nèi)的河段應(yīng)劃定為禁采河段。

3.3.2修改丁壩禁采范圍

丁壩對于改善航道、避免河岸沖蝕破壞、保護(hù)水生態(tài)等具有重要作用。根據(jù)《航道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(JTS 181—2016)，丁壩護(hù)底范圍為：特別容易沖刷的土質(zhì)河段，距迎水坡腳20～30 m，距背水坡腳30～40 m，距壩頭向河坡腳40～70 m。綜合考慮航運(yùn)、防洪、水生態(tài)和涉河建設(shè)工程設(shè)施等因素，航道整治丁壩上下游100 m、壩頭100 m范圍，以及航道護(hù)岸堤腳100 m范圍內(nèi)應(yīng)劃定為禁采河段。

3.3.3明確地質(zhì)災(zāi)害影響的禁采河段

地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)是崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等災(zāi)害易發(fā)生的地區(qū)。全省范圍內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)總面積為50 137.74 km2，占全省陸域總面積的27.89%，地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)總面積為50 797.12 km2，占全省陸域總面積的28.0%[6]。各級人民政府依法劃定為地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)所涉及的河段，應(yīng)劃定為禁采河段。

3.3.4增加禁采河段

《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》明確禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行挖沙活動(dòng)；《全國河道(湖泊)岸線利用管理規(guī)劃技術(shù)細(xì)則》明確規(guī)定岸線保護(hù)區(qū)為禁止開發(fā)利用的岸線區(qū)；《廣東省水功能區(qū)劃》明確規(guī)定保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格禁止進(jìn)行破壞水質(zhì)的開發(fā)利用活動(dòng)；《廣東省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》明確禁止在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)從事與保護(hù)無關(guān)的涉水活動(dòng)；《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》明確禁止在飲用水地表水源保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行非疏浚性采砂活動(dòng)；《廣東省風(fēng)景名勝區(qū)條例》明確禁止在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)從事挖砂活動(dòng)；《廣東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于征求〈生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法(暫行)〉(征求意見稿)意見的函》明確禁止在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)禁止采砂活動(dòng)。隨著國家生態(tài)文明建設(shè)的要求越來越嚴(yán)格，亟需增加各類自然保護(hù)區(qū)、岸線保護(hù)區(qū)、水功能保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線范圍、濕地公園等所涉及的河段為禁采區(qū)。此外，根據(jù)《廣東省河道采砂管理?xiàng)l例》的規(guī)定，各類水下管線(隧道)管理和保護(hù)范圍內(nèi)所涉及的河段均應(yīng)劃定為禁采區(qū)。

3.4 可采區(qū)劃定

3.4.1增加影響因素

采砂活動(dòng)容易造成水位流態(tài)變化、沖刷、河床下切等問題，容易破壞堤腳、橋腳等涉河工程部位基礎(chǔ)穩(wěn)定性，從而危及或造成涉河工程損毀，影響生產(chǎn)生活及相關(guān)權(quán)益的損失。結(jié)合《廣東省水利廳關(guān)于主要河道采砂現(xiàn)場的監(jiān)督管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，劃定為可采區(qū)的河段應(yīng)當(dāng)充分考慮社會公共利益和他人的合法權(quán)益。

3.4.2增加使用坐標(biāo)系要求

根據(jù)原國土資源部(現(xiàn)自然資源部)和國家測繪地理信息局《關(guān)于加快使用2000國家大地坐標(biāo)系的通知》(國土資發(fā)〔2017〕30號)的要求：2018年7月1日起全面使用2000國家大地坐標(biāo)系[7]。劃定可采區(qū)，應(yīng)采用2000國家大地坐標(biāo)系和最新的河道地形圖。

3.4.3增加禁采期的考慮因素

廣東省汛期降雨多，尤其是臺風(fēng)天氣帶來的強(qiáng)降雨，河道水量大、水位高，此期間不宜在河道內(nèi)生產(chǎn)作業(yè)。此外，由各級人民政府確立的珍稀水生動(dòng)物和重要魚類資源保護(hù)區(qū)所在的河段，如增城市蘭溪河珍稀水生動(dòng)物及其生態(tài)縣級自然保護(hù)區(qū)、西江廣東魴國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等，具有重要的物種和經(jīng)濟(jì)保護(hù)價(jià)值，在魚類等水生動(dòng)物季節(jié)性洄游或繁殖時(shí)期，應(yīng)當(dāng)禁止采砂活動(dòng)。結(jié)合《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》(SL423—2008)關(guān)于確定可采區(qū)的禁采期考慮的因素，主汛期以及水位超過防洪警戒水位、珍稀水生動(dòng)物和重要魚類資源保護(hù)要求的時(shí)段以及對水環(huán)境有較大影響的時(shí)段，應(yīng)當(dāng)劃定為禁采期。

4 結(jié)語

結(jié)合黨的十九大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，通過對《暫行規(guī)定》的修訂，進(jìn)一步明確河砂可采區(qū)和禁采區(qū)劃定的原則、各級水行政主管部門職責(zé)、公告時(shí)間等內(nèi)容，細(xì)化可采區(qū)和禁采區(qū)的劃定河段等，使河砂可采區(qū)和禁采區(qū)的劃定工作更加科學(xué)、細(xì)化和規(guī)范，以保證河勢穩(wěn)定，保障行洪、灌溉、供水、航運(yùn)等安全，維護(hù)河流生態(tài)健康，促進(jìn)人與自然和諧相處。