胡 一 凡

(中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088)

一、問題的提出

京津冀地區(qū)是全國(guó)大氣污染最為突出的區(qū)域之一，但該地區(qū)的大氣污染問題并非近幾年才出現(xiàn)。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，1980年北京全年的霧霾天數(shù)已達(dá)到135天[1]。隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高密度的社會(huì)活動(dòng)進(jìn)一步加劇了京津冀地區(qū)大氣污染的程度，霧霾逐漸被作為一種災(zāi)害性天氣現(xiàn)象向社會(huì)公眾進(jìn)行預(yù)警。2013年1月1日至1月29日，北京市共出現(xiàn)4次霧霾天氣，北京南郊觀象臺(tái)觀測(cè)到的霧霾天數(shù)為24天，僅5天無霾[2]。2013年，京津冀地區(qū)的13個(gè)城市中，有11個(gè)城市排在全國(guó)污染最重的前20位，全國(guó)空氣質(zhì)量最差的10個(gè)城市中有7個(gè)在河北省[3]。

針對(duì)這種區(qū)域性的環(huán)境污染問題，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)指出，要建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制[4]。在建立和完善大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制的過程中，京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量得到了一定改善。2015年4月30日，中共中央政治局會(huì)議審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的重大國(guó)家戰(zhàn)略地位，并指出要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。我國(guó)學(xué)者在研究中也基于實(shí)踐情況與可行性對(duì)京津冀地區(qū)的大氣污染協(xié)同治理進(jìn)行了論證[5]。對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染防治來說，“協(xié)同治理”既是政策導(dǎo)向下的發(fā)展趨勢(shì)，也是具有現(xiàn)實(shí)性和可行性的治理模式。

盡管京津冀大氣污染協(xié)同防治在2008年奧運(yùn)會(huì)、2014年亞太經(jīng)合組織(APEC)會(huì)議、2015年中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)等重大活動(dòng)舉辦期間都取得了顯著成效，但近年來該區(qū)域內(nèi)的空氣重污染天氣仍然時(shí)有發(fā)生。2018年8月，京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市的平均空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例為52.7%，同比下降7.2個(gè)百分點(diǎn)；北京市的優(yōu)良天數(shù)比例為 64.5%，同比下降 9.7 個(gè)百分點(diǎn)[6]。以上數(shù)據(jù)表明，大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制的建立已經(jīng)在京津冀及周邊地區(qū)取得了短期內(nèi)的治理成效，但還未能形成長(zhǎng)期發(fā)展的協(xié)同治理格局。

綜合目前的文獻(xiàn)來看，京津冀大氣污染協(xié)同治理主要存在著主動(dòng)參與意愿不足、機(jī)會(huì)主義行為、合作缺乏穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性等現(xiàn)實(shí)困境。第一，主動(dòng)參與意愿不足。孟慶國(guó)等通過結(jié)構(gòu)和利益的雙重分析，發(fā)現(xiàn)京津冀大氣污染的府際橫向協(xié)同是一種被動(dòng)的協(xié)同，而不是在三地主觀意愿推動(dòng)下展開的協(xié)同[7]。第二，機(jī)會(huì)主義行為。邢華等認(rèn)為，在信息不對(duì)稱導(dǎo)致高交易成本的客觀情況下，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理存在著制度性的集體行動(dòng)困境，出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”、多地漏報(bào)瞞報(bào)大氣污染治理數(shù)據(jù)的情況[8]。甚至還出現(xiàn)了河北省一些公司的數(shù)據(jù)弄虛作假和測(cè)量不準(zhǔn)、天津市大氣污染管控措施形同虛設(shè)等問題[9]。第三，合作缺乏協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性。張亞軍指出，京津冀各地環(huán)保部門出于保護(hù)地方利益的考慮都不愿承擔(dān)大氣污染管理責(zé)任，同時(shí)由于缺乏有效機(jī)制，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控仍然缺乏協(xié)調(diào)性[10]。賀璇等指出，京津冀在環(huán)保合作方面的動(dòng)力和持續(xù)性不足，“甚至陷入環(huán)保投入依賴的惡性循環(huán)”[11]。大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制在奧運(yùn)會(huì)、亞太經(jīng)合組織(APEC)會(huì)議等期間取得的成效并未達(dá)到穩(wěn)定持續(xù)的合作效果。到2017年，北京市也并沒有達(dá)到《大氣十條》提出的PM2.5濃度管控目標(biāo)[12]。

大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制僅僅是京津冀大氣污染協(xié)同治理的一個(gè)開端，未來要取得實(shí)效，就需要破除協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境。那么，目前我國(guó)京津冀大氣污染協(xié)同治理存在這些困境的原因是什么？如何消解？本文通過將協(xié)同治理理論的基本意涵與京津冀大氣污染防治的特點(diǎn)進(jìn)行比照，建立了包含關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、行動(dòng)策略、治理結(jié)構(gòu)3個(gè)關(guān)鍵要素的分析框架，用于解釋目前京津冀大氣污染防治面臨的困境，并為京津冀大氣污染防治困境的消解及現(xiàn)狀改善提供相關(guān)思路。

二、理論基礎(chǔ)及分析框架

1.協(xié)同治理理論的基本意涵

協(xié)同學(xué)理論由德國(guó)物理學(xué)家赫爾曼·哈肯提出。協(xié)同學(xué)是通過研究系統(tǒng)中大量不同性質(zhì)的組成部分如何受到普遍規(guī)律支配、通過協(xié)作形成有序結(jié)構(gòu)的一門理論[13]9。其支配原理指出，事物發(fā)展呈現(xiàn)出無序部分被卷入有序狀態(tài)之中、并受到有序狀態(tài)支配的規(guī)律[13]7-8。協(xié)同學(xué)理論的一個(gè)重要概念是“序參數(shù)”，是一種由系統(tǒng)各部分協(xié)作產(chǎn)生、又反過來對(duì)各部分產(chǎn)生支配作用的“無形之手”[13]8。當(dāng)事物在客觀條件下的發(fā)展方向僅剩某幾種可能時(shí)，偶然因素會(huì)使事物朝其中一種方向發(fā)展，其他因素也受到“序參數(shù)”支配而共同向著這一因素發(fā)展變化，最終形成有序格局。

“治理”在20世紀(jì)80年代被首次提出，后被廣泛應(yīng)用于各學(xué)科領(lǐng)域。在西方學(xué)界，治理理論以多元主體間持續(xù)互動(dòng)、各主體間達(dá)成共識(shí)性規(guī)則為特征。國(guó)內(nèi)治理理論的主要內(nèi)涵是政府與多元主體互動(dòng)、共同應(yīng)對(duì)和處理公共事務(wù)，核心價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)公共利益。俞可平將各國(guó)學(xué)者觀點(diǎn)總結(jié)為：治理涉及政府和政府外的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為主體；治理意味著國(guó)家與社會(huì)、公共與私人部門間界限與責(zé)任的模糊性；治理肯定了參與集體行動(dòng)的各組織間存在權(quán)力依賴；治理參與者將形成自主網(wǎng)絡(luò)并與政府合作；治理的方法技術(shù)是多樣的[14]。

協(xié)同治理理論正是在協(xié)同學(xué)與治理理論的基礎(chǔ)上形成的，其核心是系統(tǒng)各個(gè)子系統(tǒng)通過建立緊密聯(lián)系，使原本無序的各部分逐漸發(fā)展成互動(dòng)和協(xié)作的有序狀態(tài)。協(xié)同治理的理論框架可從3個(gè)層面概括：

(1)開放系統(tǒng)中的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)一個(gè)具有復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的開放系統(tǒng)。協(xié)同學(xué)認(rèn)為系統(tǒng)由大量不同性質(zhì)的子系統(tǒng)組成，子系統(tǒng)間存在相互關(guān)聯(lián)，并且協(xié)同是基于系統(tǒng)與外界的能量或物質(zhì)交換而得以發(fā)生的，因而系統(tǒng)內(nèi)外也存在著關(guān)聯(lián)。治理過程本身也是一種開放系統(tǒng)，不同主體間存在復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此，協(xié)同治理理論承認(rèn)多元主體之間存在著復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

(2)多元主體行動(dòng)下的自組織行為

協(xié)同治理理論認(rèn)為不同主體的行動(dòng)策略在互動(dòng)中會(huì)形成自組織的集體行為，而這種自組織在實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理中具有重要作用。協(xié)同學(xué)指出，自組織能促使系統(tǒng)從無序狀態(tài)向有序結(jié)構(gòu)發(fā)展，這是一種沒有任何外來指導(dǎo)的集體運(yùn)動(dòng)[13]31。換言之，系統(tǒng)各部分并不是有意識(shí)地發(fā)生集體行為，而是在偶然因素下發(fā)生的。治理理論認(rèn)為政府、企業(yè)、社會(huì)組織等都是治理的主體。在協(xié)同治理理論中應(yīng)當(dāng)看到多元主體間形成自覺的集體行動(dòng)的可能性。同時(shí)還需要認(rèn)識(shí)到社會(huì)資本與公權(quán)力介入對(duì)整個(gè)系統(tǒng)自組織行為的影響[15]。

(3)無序狀態(tài)到有序結(jié)構(gòu)的發(fā)展

協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)從無序狀態(tài)到有序結(jié)構(gòu)的形成。協(xié)同學(xué)認(rèn)為事物發(fā)展是在“序參數(shù)”的支配下、從無序到有序、在宏觀性質(zhì)上發(fā)生改變的過程。治理理論也強(qiáng)調(diào)各行動(dòng)主體間的有序性。有序結(jié)構(gòu)的形成實(shí)質(zhì)上是協(xié)同治理的一種結(jié)果。在從無序向有序發(fā)展的協(xié)同治理過程中，不同主體也處于持續(xù)的互動(dòng)之中。從長(zhǎng)期來看，互動(dòng)的過程會(huì)形成有序的治理結(jié)構(gòu)，這種治理結(jié)構(gòu)反過來也會(huì)對(duì)各主體之間的相互關(guān)系甚至整個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生影響。

2.協(xié)同治理理論的適用性分析

協(xié)同治理理論對(duì)跨區(qū)域公共事務(wù)研究具有重要的理論價(jià)值，其理論邏輯與京津冀大氣污染防治過程亦存在高度契合性。

(1)跨區(qū)域公共事務(wù)的開放性

京津冀大氣污染防治作為跨區(qū)域公共事務(wù)具有較高的開放性。大氣污染物具有流動(dòng)性、復(fù)合性，北京市、天津市、河北省3地的地理位置相鄰，這無疑會(huì)導(dǎo)致3地之間、甚至更多城市之間的相互污染，從而加劇污染帶來的嚴(yán)重后果。京津冀大氣污染防治不再是各城市內(nèi)部的公共事務(wù)，而成為跨區(qū)域性的公共事務(wù)，即“那些需要兩個(gè)以上的地方政府聯(lián)合供給、其消費(fèi)的外部性一般會(huì)溢出一定地域界限的公共服務(wù)和公共物品”[16]?？鐓^(qū)域公共事務(wù)具有較高程度的開放性，使得該區(qū)域成為一個(gè)開放的系統(tǒng)空間，需要不同類型主體的參與，容易形成復(fù)雜性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

(2)行動(dòng)主體及策略的多元性

京津冀大氣污染防治責(zé)任相關(guān)主體的多元性使自組織集體行動(dòng)成為可能。京津冀地區(qū)大氣污染防治涉及不同類型、不同性質(zhì)的多元主體。大氣污染防治既是作為公共利益代表者與公共服務(wù)提供者的政府的責(zé)任，作為大氣污染物生產(chǎn)者的企業(yè)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的社會(huì)組織也是大氣污染防治的重要參與者。不同性質(zhì)的主體在采取不同行動(dòng)策略進(jìn)行相互博弈和互動(dòng)過程中，將形成自組織的集體行動(dòng)，從而決定整個(gè)地區(qū)的大氣污染防治過程的發(fā)展方向。

(3)無序到有序的治理邏輯

京津冀大氣污染防治是從無序向有序發(fā)展的過程。在過去屬地主義的大氣污染防治模式下，京津冀地區(qū)在大氣污染治理上的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)并不多，是一種相對(duì)分散和孤立的、“各掃門前雪”的無序狀態(tài)；京津冀大氣污染協(xié)同治理實(shí)際上是一種有利于加強(qiáng)北京市、天津市、河北省各地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織間關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)程度的模式，通過不同主體間的持續(xù)互動(dòng)，各行動(dòng)主體間狀態(tài)也能夠?qū)崿F(xiàn)從無序向有序的轉(zhuǎn)變。

因此，京津冀大氣污染防治問題的主要特點(diǎn)與協(xié)同治理的3個(gè)關(guān)鍵要素完全相符。運(yùn)用協(xié)同治理理論分析京津冀大氣污染防治困境具有高度契合性。

3.京津冀大氣污染協(xié)同治理分析框架

根據(jù)協(xié)同治理理論的關(guān)系、行為、結(jié)構(gòu)3個(gè)關(guān)鍵要素及京津冀大氣污染防治的特點(diǎn)，本文以地方政府為核心行動(dòng)主體，構(gòu)建了包含關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、行動(dòng)策略、治理結(jié)構(gòu)3要素的分析框架，如圖1所示。

(1)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

京津冀大氣污染協(xié)同治理是一個(gè)開放的系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部的政府、企業(yè)、社會(huì)組織間具有復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要用于描述大氣污染防治過程中地方政府與其他不同主體之間關(guān)系的類型和強(qiáng)弱程度。理論上，京津冀大氣污染防治中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要涉及中央政府、地方政府和企業(yè)。如果進(jìn)行細(xì)化和類型化，不同主體間的關(guān)系非常復(fù)雜。本文以地方政府作為最重要且最關(guān)鍵的行動(dòng)主體來進(jìn)行研究。地方政府是京津冀地區(qū)大氣污染防治的主要行動(dòng)主體，具體包括北京市、天津市以及河北省3省份11個(gè)地級(jí)市政府。京津冀大氣污染防治中最主要的是北京市、天津市、河北省3省份之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)在分析中還需考慮中央與地方政府間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及政府與企業(yè)間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此，從宏觀、中觀、微觀可將關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分為3個(gè)層次：中央與地方層面的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、地方政府層面的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、政府與企業(yè)層面的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

(2)行動(dòng)策略

協(xié)同治理理論所強(qiáng)調(diào)的“協(xié)同”是在自組織的集體行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)的。要實(shí)現(xiàn)不同部分要素的協(xié)同，就需要通過行動(dòng)主體在特定條件下基于一定共識(shí)、采取相應(yīng)的行動(dòng)策略進(jìn)行協(xié)作。行動(dòng)主體在行動(dòng)策略選擇時(shí)一般要考慮收益預(yù)期與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)兩方面。

①收益預(yù)期

對(duì)收益獲得可能性的預(yù)期和評(píng)估直接影響了行動(dòng)主體能否主動(dòng)參與協(xié)同治理。地方政府是由理性人個(gè)體組成的，其行為必然受決策者主觀因素影響[17]。因此，地方政府的協(xié)作意愿具有一定主觀性。換言之，地方政府能否產(chǎn)生協(xié)同治理意愿，除了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理、公共安全等客觀目標(biāo)相關(guān)，同時(shí)還與地方政府官員的價(jià)值實(shí)現(xiàn)、組織認(rèn)同、個(gè)人獲得感有關(guān)。當(dāng)實(shí)現(xiàn)這些公共或個(gè)人目標(biāo)的可能性較高，就可能出現(xiàn)主動(dòng)尋求協(xié)同治理的意愿。

②風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)

由于跨區(qū)域環(huán)境問題具有負(fù)外部性，一旦涉及協(xié)同治理，則意味著一部分行動(dòng)主體很可能需要承擔(dān)其他主體所不愿意或沒有能力負(fù)擔(dān)的成本，包括自然資源、資金、人力、信息、技術(shù)等。因此，行動(dòng)主體在采取行動(dòng)前也會(huì)對(duì)協(xié)同治理可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估。出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，區(qū)域內(nèi)部的關(guān)鍵行動(dòng)主體可能不愿主動(dòng)參與到協(xié)同治理中來。

(3)治理結(jié)構(gòu)

協(xié)同治理本身是由不同要素間相互聯(lián)系和互動(dòng)而逐漸形成有序狀態(tài)的治理過程。根據(jù)協(xié)同學(xué)理論，這種有序狀態(tài)一定是結(jié)構(gòu)化的，那么行動(dòng)主體在協(xié)同治理中建立起來的治理結(jié)構(gòu)也就成為分析的關(guān)鍵要素。治理結(jié)構(gòu)是在協(xié)同治理中產(chǎn)生、具有有序性和結(jié)構(gòu)性特征的制度安排，具體表現(xiàn)為協(xié)同治理的組織、協(xié)議、機(jī)制等等。治理結(jié)構(gòu)由協(xié)同治理的各方行動(dòng)主體在互動(dòng)和協(xié)作中逐步建立起來，并具有一定穩(wěn)定性。

①協(xié)同治理組織

協(xié)同治理組織是不同行動(dòng)主體間相互交流、共享信息以及共同決策的機(jī)構(gòu)或平臺(tái)。如協(xié)調(diào)組織、合作論壇、團(tuán)隊(duì)小組、聯(lián)席會(huì)議、洽談會(huì)等等。尤其是在多行動(dòng)主體參與的情境下，如果具有較高的組織化程度，協(xié)同治理關(guān)系的穩(wěn)定性就越強(qiáng)。

②協(xié)同治理協(xié)議

協(xié)同治理協(xié)議是行動(dòng)主體間因達(dá)成協(xié)同治理而共同制定的、為各方所接受的、并且對(duì)各行動(dòng)主體具有約束力的合約。協(xié)同治理協(xié)議具有形式的多樣性，各種協(xié)議、規(guī)劃、框架、綱要、宣言、意見、紀(jì)要、備忘錄、會(huì)議決議、共識(shí)、共同行動(dòng)綱領(lǐng)等都可以視為協(xié)同治理的協(xié)議。

③協(xié)同治理機(jī)制

協(xié)同治理機(jī)制是不同行動(dòng)主體間一致同意的、有關(guān)協(xié)同治理具體事項(xiàng)安排的一系列機(jī)制或方案。協(xié)同治理機(jī)制是一整套完整、綜合的安排，既包含對(duì)不同行動(dòng)主體收益、成本等的具體分配，也包括行動(dòng)主體在公共事務(wù)中的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

三、京津冀大氣污染協(xié)同治理困境的原因解釋

根據(jù)構(gòu)建的分析框架，本文從3個(gè)層面解釋了京津冀大氣污染協(xié)同治理的困境：一是從關(guān)系網(wǎng)絡(luò)角度分析了主動(dòng)參與意愿不足的原因，二是從行動(dòng)策略角度解釋了機(jī)會(huì)主義行為的原因，三是從治理結(jié)構(gòu)角度闡述了合作缺乏穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性的原因。

1.關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析

(1)中央與地方政府：自上而下的壓力型關(guān)系

京津冀地區(qū)是我國(guó)的“首都圈”、國(guó)家的政治與文化中心，與中央政府的關(guān)系也非常緊密。京津冀3地之間的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，主要是依靠中央政府自上而下的外部壓力推動(dòng)形成的。從更深層次來說，這種動(dòng)力機(jī)制是在長(zhǎng)期的行政體制及權(quán)力運(yùn)行過程中逐步形成的。這種機(jī)制能促使地方政府在中央政府的指示下采用集中化的手段方式來應(yīng)對(duì)公共問題，促成臨時(shí)性或?qū)ｉT性制度的建立。北京奧運(yùn)會(huì)期間，在前環(huán)保部和北京市政府的牽頭組織下，京津冀3地及有關(guān)部門共同制定了《第29屆奧運(yùn)會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施》，成立了奧運(yùn)空氣質(zhì)量保障協(xié)調(diào)小組，采取強(qiáng)力措施治理大氣污染，使奧運(yùn)會(huì)期間大氣污染物排放量與2007年相比下降約70%，達(dá)到北京市近10年來的最優(yōu)空氣質(zhì)量水平[18]。2014年北京市舉辦亞太經(jīng)合組織(APEC)會(huì)議期間取得的大氣污染治理成果，也是在上級(jí)政府組織下由橫跨北京等6省區(qū)市通力合作共同實(shí)現(xiàn)的。世博會(huì)、亞運(yùn)會(huì)等重大賽事活動(dòng)期間，京津冀大氣污染狀況也得到了嚴(yán)格控制，空氣質(zhì)量得到有效提升。治污的短期成效似乎顯示出了大氣污染共同防治的作用，但仍未真正調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。

(2)地方政府：“強(qiáng)-中-弱”的發(fā)展格局

我國(guó)行政區(qū)劃的條塊分割導(dǎo)致了區(qū)域內(nèi)權(quán)力的分散性和不均衡性。在“行政區(qū)行政”的背景下，京津冀3地盡管在地理位置上相鄰，但在公共事務(wù)治理中仍然是一種“各掃門前雪”的狀態(tài)。這種行政區(qū)劃及權(quán)力分配現(xiàn)狀很容易加劇區(qū)域環(huán)境中的信息不對(duì)稱，造成地方政府的轄區(qū)化控制，阻礙資源要素在區(qū)域內(nèi)部自由流動(dòng)[19]。同時(shí)，北京市、天津市作為直轄市，要比河北省的地級(jí)市擁有更多資源和話語(yǔ)權(quán)。特別是北京市作為全國(guó)的首都、政治中心以及中央政府所在地，其在大氣污染防治相關(guān)決策方面具有更加主動(dòng)的地位，天津市和河北省則處于相對(duì)被動(dòng)的地位。北京市的重要地位決定了其在決策和執(zhí)行方面都占有一定優(yōu)勢(shì)。盡管建立了京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，但3地之間并沒有形成“三足鼎立”的局面，而是“強(qiáng)-中-弱”的發(fā)展格局，容易造成經(jīng)濟(jì)實(shí)力和話語(yǔ)權(quán)較弱的地方政府“搭便車”。長(zhǎng)期發(fā)展下去，3地參與大氣污染防治的積極性都會(huì)消減。

(3)政府與企業(yè)：不對(duì)稱的資源依賴關(guān)系

在京津冀大氣污染防治中，企業(yè)是排污源，也是重要的社會(huì)責(zé)任主體。2014年1月22日，北京市人民代表大會(huì)通過《北京市大氣污染防治條例》，提出建立健全政府主導(dǎo)、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、單位施治、全民參與、社會(huì)監(jiān)督的工作機(jī)制，將企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體都納入大氣污染防治之中。企業(yè)對(duì)地方政府擁有的資源存在較高的依賴，主要體現(xiàn)在依靠政府對(duì)其予以政策優(yōu)惠和賦予更大的行動(dòng)空間。地方政府在政策制定和執(zhí)行中能夠采用強(qiáng)制性方式要求企業(yè)遵守大氣污染防治制度、減少排污量。同時(shí)，地方政府也對(duì)企業(yè)所擁有的資金、人力、技術(shù)等資源存在一定程度的依賴。因此，政府并不會(huì)一直采用高強(qiáng)制性措施對(duì)企業(yè)施加壓力，而主要是在重大會(huì)議、賽事舉辦以及上級(jí)檢查期間采用集中控制性手段，平時(shí)則會(huì)采用相對(duì)緩和的政策手段。這種治污模式的激勵(lì)機(jī)制不夠完善，難以充分調(diào)動(dòng)企業(yè)主動(dòng)參與大氣污染防治的積極性。

2.行動(dòng)策略分析

行動(dòng)主體在采取行動(dòng)策略前，往往會(huì)對(duì)預(yù)期的收益和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較和計(jì)算?！笆找?風(fēng)險(xiǎn)”的分析結(jié)果會(huì)通過談判與協(xié)商的方式，直接影響地方政府的協(xié)作意愿，進(jìn)一步影響其行動(dòng)策略的選擇。若協(xié)作產(chǎn)生的預(yù)期收益遠(yuǎn)高于可能的風(fēng)險(xiǎn)，那么行動(dòng)主體很可能采取積極行動(dòng)加入到協(xié)作之中；若協(xié)作的預(yù)期收益僅僅略高于可能的風(fēng)險(xiǎn)，或二者相當(dāng)，那么行動(dòng)主體就可能采取消極的“表面”協(xié)作；若協(xié)作的預(yù)期收益低于可能的風(fēng)險(xiǎn)，那么行動(dòng)主體很可能會(huì)選擇不協(xié)作，如圖2所示。

(1)中央政府的行動(dòng)策略

京津冀大氣污染防治既是中央政府致力于實(shí)現(xiàn)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理目標(biāo)，也是中央政府向社會(huì)作出的公共利益的承諾。對(duì)于中央政府來說，京津冀3地如果實(shí)行大氣污染協(xié)同治理，其帶來的公共利益收益是顯而易見的。因此，中央政府在京津冀大氣污染防治中一直扮演著“積極主導(dǎo)”的角色。一方面，中央政府通過法律政策來引導(dǎo)地方政府間建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，并賦予地方政府一定的自主權(quán)。2013年9月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》10條措施，提出在京津冀區(qū)域建立大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。2013年9月17日，前環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委等6部門聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，要求建立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，結(jié)合環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等措施對(duì)區(qū)域大氣環(huán)境實(shí)施綜合治理。2013年9月18日，北京、天津、河北等6省區(qū)市與前環(huán)境保護(hù)部簽訂《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，進(jìn)一步落實(shí)了各地方政府在大氣污染防治中的目標(biāo)、責(zé)任及重點(diǎn)工作任務(wù)。另一方面，中央政府也向地方政府提供一定的資金支持。2013年10月，中央政府向京津冀及周邊地區(qū)撥出50億元的專項(xiàng)資金，全部用于進(jìn)行大氣污染防治，并采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，依據(jù)預(yù)期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例3項(xiàng)因素在京津冀及周邊地區(qū)進(jìn)行分配[20]。

(2)地方政府的行動(dòng)策略

一方面，從收益角度來看，在過去屬地主義的大氣污染防治模式下，各地政府主要承擔(dān)的是行政區(qū)劃內(nèi)部的大氣污染防治任務(wù)；而在協(xié)同治理模式下，3地政府需要共同承擔(dān)大氣污染防治任務(wù)，取得的成效是整個(gè)區(qū)域空氣質(zhì)量的提升和環(huán)境的改善。理論上，大氣污染協(xié)同治理能使3地都共同獲益，但京津冀3地在大氣污染防治上存在著“利益差”，各地在大氣污染防治方面的局部利益與區(qū)域利益也存在差異。

另一方面，從風(fēng)險(xiǎn)角度來看，京津冀3地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、治污能力等方面具有較大差異，地方政府在大氣污染防治中可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小也不同。具體來看，北京市的第三產(chǎn)業(yè)占最高比重；天津市第二、三產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，同時(shí)處于第二向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型期；河北省則是第二產(chǎn)業(yè)比重較高，“高能耗、高污染、低附加值”的特點(diǎn)非常突出[21]。與北京、天津相比，河北省各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于弱勢(shì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也比較落后，造成的環(huán)境污染相對(duì)更加嚴(yán)重。單純從污染排放量來看，這些城市的地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的治污責(zé)任。但河北省城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，污染防治能力和資源比較缺乏。這種治污責(zé)任和治污能力之間的不對(duì)稱等使河北省在大氣污染防治中即使“心有余”也容易出現(xiàn)“力不足”的情況。

因此，雖然京津冀3地之間已經(jīng)簽訂了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，一定程度上達(dá)成了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的共識(shí)，但綜合收益預(yù)期和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的考慮，3地政府仍然可能采取“消極協(xié)作”的行動(dòng)策略，即在中央政府的指令下才進(jìn)行協(xié)作，而在缺乏中央政府的外部壓力時(shí)，地方政府就可能出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，從而導(dǎo)致不能有效參與協(xié)同治理。

(3)企業(yè)的行動(dòng)策略

從規(guī)范層面進(jìn)行分析，企業(yè)具有市場(chǎng)生產(chǎn)者與社會(huì)責(zé)任主體的雙重身份。在市場(chǎng)方面，企業(yè)是重要的市場(chǎng)生產(chǎn)者，在獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)能使整個(gè)城市的發(fā)展獲益；在社會(huì)方面，企業(yè)的排污行為對(duì)區(qū)域內(nèi)部環(huán)境很可能造成嚴(yán)重破壞、威脅社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展，因而企業(yè)也應(yīng)當(dāng)在大氣污染防治中承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。從現(xiàn)實(shí)層面不難發(fā)現(xiàn)，企業(yè)在經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，容易缺乏主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和綠色發(fā)展的動(dòng)力。企業(yè)出于自身發(fā)展考慮，其根本動(dòng)機(jī)目標(biāo)仍然在于追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化。大氣污染協(xié)同治理則恰恰意味著企業(yè)需要放棄和犧牲一部分經(jīng)濟(jì)利益、承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。如果沒有市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)以及政府的政策激勵(lì)，企業(yè)作為市場(chǎng)主體很難真正參與到協(xié)同治理當(dāng)中。因此，在京津冀大氣污染防治中，多數(shù)企業(yè)對(duì)于政府的政策采取的是“表面配合”的策略，但實(shí)際上很可能通過機(jī)會(huì)主義行為逃避責(zé)任。

3.治理結(jié)構(gòu)分析

(1)中央與地方之間：“金字塔形”的治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)過去大氣污染防治主要采取的是中央政府控制下的行政區(qū)單一責(zé)任分擔(dān)模式，這種模式實(shí)質(zhì)是一種單一的屬地主義大氣污染治理模式[1]。這一時(shí)期依據(jù)的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》是2000年修訂的，無法很好地適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)需求[22]。2015年修訂通過、自2016年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》中明確提到建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，并規(guī)定了聯(lián)席會(huì)議、重點(diǎn)項(xiàng)目會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法等內(nèi)容，從而使屬地主義與重點(diǎn)區(qū)域大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合被確定為我國(guó)的大氣污染防治模式。從單一責(zé)任分擔(dān)到屬地主義向聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合模式轉(zhuǎn)變，盡管明確了地方政府在大氣污染防治中具有共同責(zé)任，但并未從根本上改變中央政府自上而下推進(jìn)大氣污染防治的現(xiàn)實(shí)。這反映了在大氣污染治理方面地方與中央政府之間“金字塔形”的治理結(jié)構(gòu)，如圖3所示。

“金字塔形”治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的問題包括：

首先，地方政府之間的法律責(zé)任分配不明確。當(dāng)前已有的法律和政策對(duì)于各地方政府的責(zé)任分擔(dān)具有一定約束力，但缺乏具體明確的細(xì)則。當(dāng)中央政府發(fā)出指令時(shí)，地方政府盡管會(huì)采取一致行動(dòng)來治理污染，但在具體的責(zé)任劃分上并不明確，部分地方政府的“搭便車”現(xiàn)象仍然存在。其次，中央政府主導(dǎo)下的大氣污染防治缺乏有效監(jiān)管。京津冀地區(qū)在中央政府主導(dǎo)下進(jìn)行大氣污染防治，能夠在短期內(nèi)獲得成效，但長(zhǎng)期來看缺乏穩(wěn)定性。當(dāng)中央政府采取督察行動(dòng)時(shí)，地方政府容易出現(xiàn)“突擊”性的短期治污行為。最后，在爭(zhēng)端處理上也缺少有效的調(diào)控。京津冀地區(qū)地方政府合作中產(chǎn)生摩擦?xí)r缺乏有效的解決方式，盡管2013年成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，但法律層面的區(qū)域協(xié)調(diào)以及爭(zhēng)端處理機(jī)制仍然不夠成熟。當(dāng)?shù)胤秸谪?zé)任和權(quán)益方面產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，仍然需要依靠中央政府來進(jìn)行處理。

(2)地方政府間：溝通協(xié)調(diào)不足的治理結(jié)構(gòu)

《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》等一系列政策及方案為地方政府協(xié)作治理大氣污染提供了制度層面的行動(dòng)依據(jù)及剛性約束。但在大氣污染防治中，地方政府仍然缺乏足夠的執(zhí)行力和彼此間協(xié)作的積極性。不可否認(rèn)，這種狀況源于信息不對(duì)稱的環(huán)境以及個(gè)體的有限理性，但地方政府之間缺乏溝通協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)則是執(zhí)行失敗的關(guān)鍵原因。首先，盡管已經(jīng)成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組及其委托之下的“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”，但該合作機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別較低，在當(dāng)前的行政體制下容易受到多方約束，從而難以有效協(xié)調(diào)各方、推進(jìn)合作。其次，京津冀地區(qū)的環(huán)境保護(hù)合作框架協(xié)議明確規(guī)定將首先在聯(lián)合立法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法等方面實(shí)現(xiàn)突破，但在具體的政策實(shí)施方案中未能提供詳細(xì)可行的依據(jù)。例如，《京津冀及周邊地區(qū)2017～2018 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》在建設(shè)完善空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系、統(tǒng)一預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一各預(yù)警級(jí)別減排措施、統(tǒng)一區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)進(jìn)行了具體的工作安排，而在其他很多方面僅僅是提出了總體性目標(biāo)任務(wù)，而對(duì)于地方政府的分工與協(xié)作缺少詳細(xì)的指導(dǎo)和可行的措施。最后，過去單一的分級(jí)式屬地管理體制仍然具有很大的制度慣性，許多地方政府仍然是在各自轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的決策[23]。由于缺乏有效溝通與協(xié)商，北京、天津、河北省各地分別實(shí)行的《大氣污染防治條例》在規(guī)定上并不統(tǒng)一，在大氣污染治理方面的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)各不相同，很難進(jìn)行有效的協(xié)作。

(3)政府與企業(yè)間：缺乏市場(chǎng)激勵(lì)的治理結(jié)構(gòu)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，一方面，環(huán)境問題的根源在于外部性。作為生產(chǎn)者的企業(yè)為了節(jié)約私人成本，需要通過環(huán)境污染去犧牲社會(huì)和他人的利益，這就是生產(chǎn)或消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)性。另一方面，環(huán)境問題的產(chǎn)生源于環(huán)境資源的公共物品屬性。環(huán)境作為公共物品，兼具效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、收益的非排他性，因而難以通過市場(chǎng)進(jìn)行供給，也難以具體分割環(huán)境的所有權(quán)，在缺乏有效管制的情形下，就很可能導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生[24]。因此，政府介入環(huán)境治理是必要的。那么，如何在地方政府和企業(yè)之間建立有效的治理結(jié)構(gòu)也就成為一個(gè)不可回避的問題。

奧爾森認(rèn)為，只有建立獨(dú)立的、“選擇性”的激勵(lì)，才能促使“潛在”集團(tuán)中的理性個(gè)體做出有利于集團(tuán)的行動(dòng)。這種激勵(lì)可以是積極的，也可以是消極的，但必須是有區(qū)別的，即“選擇性的激勵(lì)”[25]41-42。依據(jù)奧爾森選擇性激勵(lì)的思路，國(guó)家需要為地方政府合作提供雙重激勵(lì)制度：一是包括更加公平的利益分配規(guī)則在內(nèi)的正向激勵(lì)機(jī)制；二是包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)規(guī)則在內(nèi)的負(fù)向激勵(lì)機(jī)制。但從現(xiàn)階段京津冀大氣污染防治的情況來看，市場(chǎng)的積極和消極激勵(lì)作用都還沒有得到很好的發(fā)揮。目前我國(guó)大氣污染物排放及污染治理方面的收費(fèi)機(jī)制仍不完善，大氣污染的行為成本還沒有被提升到一定高度。企業(yè)作為污染排放者缺乏經(jīng)濟(jì)上的約束機(jī)制，仍然會(huì)不斷犧牲環(huán)境效益和社會(huì)效益來謀取經(jīng)濟(jì)利益；作為污染治理者，企業(yè)也缺乏持久投資和治理污染的動(dòng)力。

四、京津冀大氣污染協(xié)同治理的困境消解

1.明確中央政府與地方政府之間的權(quán)限劃分

區(qū)域大氣污染治理的關(guān)鍵在于中央政府對(duì)地方政府的授權(quán)，前提是中央通過頒布法律來界定這種“部分優(yōu)先權(quán)”[26]。從京津冀大氣污染防治現(xiàn)狀來看，地方政府間的協(xié)作仍然主要依靠中央政府的介入和主導(dǎo)，地方政府的自主性仍比較欠缺。在中央政府強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)的主導(dǎo)模式下，地方政府在協(xié)作過程中難以很好地運(yùn)用自身的能力。從協(xié)同治理理論來看，實(shí)現(xiàn)協(xié)同的基礎(chǔ)是“自組織的集體行動(dòng)”，發(fā)揮各行動(dòng)主體在其中的自主性非常重要。因此，為了真正實(shí)現(xiàn)高效的協(xié)同治理，需要中央政府與地方政府之間劃定清晰權(quán)力邊界，賦予地方更多的自主權(quán)。

一方面，中央政府需要保留在宏觀層面制定政策以及指導(dǎo)監(jiān)督的權(quán)力。另一方面，可通過立法賦予地方政府在協(xié)作中一定的自主決策和執(zhí)行權(quán)，使地方政府跨越行政區(qū)劃的界限、打破心理約束，強(qiáng)化彼此的認(rèn)同感，與對(duì)方充分達(dá)成協(xié)作共識(shí)，促進(jìn)協(xié)同治理的穩(wěn)定性與持續(xù)性。同時(shí)，中央政府需要通過立法進(jìn)一步明確中央和地方在協(xié)同治理中的權(quán)力與責(zé)任，將大氣污染防治任務(wù)和責(zé)任分解細(xì)化，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)高度匹配，通過法律將不定期地執(zhí)法檢查行動(dòng)確定為常規(guī)化的日常指導(dǎo)和監(jiān)管工作，促進(jìn)協(xié)同治理的長(zhǎng)期性、有效性。

2.加強(qiáng)協(xié)作小組在地方政府間的溝通協(xié)調(diào)

協(xié)同治理成功的關(guān)鍵是各主體通過對(duì)話、協(xié)商進(jìn)行互動(dòng)，彼此間達(dá)成共識(shí)，這往往需要一個(gè)獨(dú)立的協(xié)作組織來進(jìn)行。2013年底，京津冀及周邊地區(qū)就已經(jīng)成立了大氣污染防治協(xié)作小組；2015年5月，協(xié)作小組成員單位擴(kuò)大到8個(gè)中央部委和7個(gè)省份。盡管大氣污染防治協(xié)作組織已經(jīng)廣泛覆蓋京津冀及周邊地區(qū)，但該組織目前仍然主要是在形式上起到聯(lián)絡(luò)作用，并沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的協(xié)調(diào)和協(xié)作，同時(shí)由于受到原有分散的、不平衡的府際權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，協(xié)作組織在溝通協(xié)調(diào)各地方政府方面仍然存在一定障礙，難以在地方政府之間形成深層次的協(xié)作。

因此，協(xié)作組織能否有效發(fā)揮作用的核心在于地方政府能否將部分權(quán)力讓渡給協(xié)作組織、真正發(fā)揮其在溝通協(xié)調(diào)方面的作用。為加強(qiáng)地方政府間的聯(lián)系和凝聚力，需要通過法律法規(guī)和政策進(jìn)一步明確界定大氣污染協(xié)作小組的權(quán)力、完善協(xié)作小組的組織和職能配置，增強(qiáng)協(xié)作小組促進(jìn)溝通與協(xié)調(diào)的能力，形成地方政府間暢通高效的協(xié)商機(jī)制。未來還可結(jié)合網(wǎng)絡(luò)信息和大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)、制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為地方政府間交流和合作提供可靠的技術(shù)支撐。

3.完善行動(dòng)主體間收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)公私部門間的合作。通過分析不同行動(dòng)主體的行動(dòng)策略，可以看到，各方主體特別是私人部門能否主動(dòng)參與協(xié)同治理，關(guān)鍵在于能否提供一種各方都接受的、相對(duì)公平的收益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在京津冀協(xié)同發(fā)展的政策背景下，2015年12月4日，京津冀3地環(huán)保廳局正式簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，作為京津冀地區(qū)各地方政府有關(guān)大氣污染防治的正式合作協(xié)議。該協(xié)議打破了京津冀及周邊區(qū)域相對(duì)割裂和分散的大氣污染防治格局，但卻未能真正在地方政府間以及政府與企業(yè)間建立有效的收益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

一方面，考慮到不同地方的政府和企業(yè)在大氣污染防治中存在“利益差”，需要建立公平有效的收益分配機(jī)制，對(duì)北京市、天津市、河北省各市在大氣污染防治中的收益進(jìn)行界定和劃分，使各方主體都能共享大氣污染防治的成果和收益，實(shí)現(xiàn)“三贏”。另一方面，行動(dòng)主體參與協(xié)同治理的主要?jiǎng)訖C(jī)除了利益的獲得，還包括風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，因此，有必要在地方政府和企業(yè)之間建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，增強(qiáng)整個(gè)京津冀地區(qū)在大氣污染防治中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的能力，從而降低不確定性，提高協(xié)作的效率。

4.建立健全對(duì)企業(yè)的選擇性激勵(lì)機(jī)制

大氣污染協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)需要通過提供激勵(lì)機(jī)制來充分調(diào)動(dòng)政府以外行動(dòng)主體參與的積極性。美國(guó)在洛杉磯“光化學(xué)煙霧”治理中建立了政府、企業(yè)組織、專家、民眾等多元主體參與的合作機(jī)制，并引入了市場(chǎng)機(jī)制、推動(dòng)實(shí)行允許企業(yè)買賣排放配額的交易計(jì)劃，鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)運(yùn)用新技術(shù)降低排污量、出售排放余額獲利，促使企業(yè)積極參與霧霾治理[27]。英國(guó)在經(jīng)歷了1952年的“倫敦?zé)熿F事件”后，也逐漸建立起了政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)公眾多元主體參與的大氣污染協(xié)作治理機(jī)制。英國(guó)采取了“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的經(jīng)濟(jì)措施，通過建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制鼓勵(lì)企業(yè)改善工藝水平、控制排污行為、參與環(huán)保投資等，敦促其積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任[28]。

從國(guó)外的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這種激勵(lì)機(jī)制包括正向和負(fù)向的雙重激勵(lì)，符合“選擇性激勵(lì)”要求。京津冀大氣污染協(xié)同治理的真正實(shí)現(xiàn)也需要一種有區(qū)別的、選擇性的激勵(lì)制度。一方面增強(qiáng)政府和市場(chǎng)對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼、鼓勵(lì)企業(yè)積極參與；另一方面明確企業(yè)違法成本、加大對(duì)違法行為的處罰力度，為參與協(xié)同治理的各方提供有效的雙重激勵(lì)，真正發(fā)揮企業(yè)參與的積極性，推動(dòng)大氣污染問題的協(xié)同解決。