胡杰成　趙雷

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作。特別是2019年以來(lái)，中央將加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)作為重大民生工程和發(fā)展工程，在多次重要會(huì)議中對(duì)這一工作作出部署。為加強(qiáng)對(duì)推進(jìn)老舊小區(qū)改造的政策研究，近期，筆者隨相關(guān)課題組對(duì)浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

一、加快推進(jìn)老舊小區(qū)改造的背景

在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造被作為改善民生和擴(kuò)大投資、激發(fā)內(nèi)需的重要渠道。2019年《政府工作報(bào)告》指出，“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣，要大力進(jìn)行改造提升，更新水電路氣等配套設(shè)施，支持加裝電梯和無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)”。經(jīng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部初步摸查，目前全國(guó)需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)涉及上億居民，這些小區(qū)建造時(shí)間比較長(zhǎng)，市政配套設(shè)施老化、公共服務(wù)缺項(xiàng)等問題比較突出，群眾改造愿望強(qiáng)烈。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造也引起了地方重視。較具典型性的是，未來(lái)社區(qū)建設(shè)成為浙江省推進(jìn)社區(qū)建設(shè)及老舊小區(qū)改造的最新路徑。2018年底，浙江省委省政府提出，要把未來(lái)社區(qū)建設(shè)做細(xì)做實(shí)做好。2019年初，未來(lái)社區(qū)建設(shè)被寫入浙江省政府工作報(bào)告。以“生活便利、密度合理、交通便捷、智慧互聯(lián)、綠色低碳”為核心特征的未來(lái)社區(qū)，被作為浙江省滿足人民對(duì)美好生活向往、高水平全面建成小康社會(huì)和高水平推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)（“兩個(gè)高水平”建設(shè)）、創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制的重要抓手。

根據(jù)《浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，未來(lái)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)分為改造更新和規(guī)劃新建兩大類型。其中改造更新類占80%左右，以20世紀(jì)70—90年代老舊小區(qū)為主體，采取全拆重建和插花式改修建等方式進(jìn)行。2019年6月底，浙江省發(fā)改委公示了首批24個(gè)未來(lái)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目建議名單。24個(gè)項(xiàng)目涉及直接受益居民約12.26萬(wàn)人，計(jì)劃引進(jìn)各類人才約6.27萬(wàn)人。

二、未來(lái)社區(qū)的功能定位和建設(shè)內(nèi)容

（一）未來(lái)社區(qū)的功能定位

根據(jù)浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)設(shè)計(jì)，未來(lái)社區(qū)是以滿足人民美好生活向往為宗旨的人民社區(qū);作為未來(lái)城市的細(xì)胞，未來(lái)社區(qū)將“美好生活”具象化、場(chǎng)景化，將“幸福感、獲得感”指標(biāo)化、數(shù)據(jù)化。

相較于特色小鎮(zhèn)，未來(lái)社區(qū)更加注重人本化、生態(tài)化、數(shù)字化，將個(gè)人發(fā)展需求而非產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，作為社區(qū)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn);相較于美麗鄉(xiāng)村，未來(lái)社區(qū)是在城市區(qū)域推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的平臺(tái)，與美麗鄉(xiāng)村構(gòu)成了全視角;相較于傳統(tǒng)社區(qū)，未來(lái)社區(qū)既是民生平臺(tái)，也是發(fā)展平臺(tái)，將以模式創(chuàng)新重構(gòu)社會(huì)關(guān)系，改進(jìn)傳統(tǒng)社區(qū)以家庭為細(xì)胞的組織方式，在養(yǎng)老、幼托等當(dāng)前家庭無(wú)法妥善解決的問題方面給出“社區(qū)方案”。

（二）未來(lái)社區(qū)的建設(shè)內(nèi)容

以服務(wù)人的全面發(fā)展為核心的“139”頂層設(shè)計(jì)是未來(lái)社區(qū)建設(shè)的根本遵循。即把滿足人民美好生活向往作為“1個(gè)中心”，打造群眾生活滿意的人民社區(qū);把人本化、生態(tài)化、數(shù)字化作為“3個(gè)維度”的價(jià)值坐標(biāo)，彰顯以人為本、生態(tài)低碳、智慧運(yùn)營(yíng)社區(qū)本原價(jià)值;把未來(lái)鄰里、未來(lái)教育、未來(lái)健康、未來(lái)創(chuàng)業(yè)、未來(lái)建筑、未來(lái)交通、未來(lái)低碳、未來(lái)服務(wù)和未來(lái)治理作為“9大場(chǎng)景”創(chuàng)新重點(diǎn)，推進(jìn)全生活鏈、全功能鏈和全產(chǎn)業(yè)鏈無(wú)縫對(duì)接，構(gòu)建服務(wù)需求全覆蓋、服務(wù)人群全覆蓋、服務(wù)響應(yīng)零延遲的未來(lái)全生活鏈圖景，形成新教育、新醫(yī)療、新養(yǎng)老、新交通、新能源、新物流、新商業(yè)、新社交、新安防、新消防等全功能鏈響應(yīng)，推進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、建筑產(chǎn)業(yè)、裝備產(chǎn)業(yè)及其他服務(wù)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈支撐。

以領(lǐng)跑推動(dòng)的“有底線無(wú)上限”指標(biāo)體系作為未來(lái)社區(qū)建設(shè)的基本引領(lǐng)。在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上，未來(lái)社區(qū)建設(shè)倡導(dǎo)對(duì)群眾獲得感“有底線無(wú)上限”的追求。“有底線”就是約束性指標(biāo)“一票否決制”，“無(wú)上限”就是以不斷提升的“領(lǐng)跑者”指標(biāo)體系為動(dòng)態(tài)上限引領(lǐng)。9大場(chǎng)景33項(xiàng)約束性指標(biāo)作為未來(lái)社區(qū)的標(biāo)配場(chǎng)景指標(biāo)，是基本門檻，是群眾必須具有的基本獲得感。引導(dǎo)性指標(biāo)可以在約束性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，自行彈性增加。綜合指標(biāo)為直接受益居民數(shù)（主要指回遷安置人數(shù)）加引進(jìn)各類人才數(shù)的總量，這是檢驗(yàn)未來(lái)社區(qū)建設(shè)服務(wù)人群成效的根本，是決定各個(gè)未來(lái)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目綜合排名的獨(dú)立指標(biāo)。

（三）未來(lái)社區(qū)建設(shè)的杭州特色

“139”頂層設(shè)計(jì)描繪的是一幅標(biāo)準(zhǔn)版的未來(lái)社區(qū)藍(lán)圖。在此基礎(chǔ)上，未來(lái)社區(qū)建設(shè)倡導(dǎo)統(tǒng)而不一、百花齊放。課題組在杭州實(shí)地調(diào)研中了解到，杭州市提出立足建設(shè)獨(dú)特韻味、別樣精彩世界名城的戰(zhàn)略定位，打響數(shù)字經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、城市國(guó)際化等金字招牌，走出一條具有杭州特色的“未來(lái)社區(qū)”建設(shè)路子。

一是把數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為重要切入點(diǎn)。杭州正積極打造全國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)第一城，系統(tǒng)推進(jìn)“城市大腦”的全方位應(yīng)用。杭州的未來(lái)社區(qū)要集成鏈接“城市大腦”“社區(qū)中腦”和“家庭小腦”，力爭(zhēng)在社區(qū)數(shù)字化建設(shè)、智能化管理方面，樹立起標(biāo)桿。

二是充分發(fā)揮杭州創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)勢(shì)。杭州是國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，也是浙江省全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)，創(chuàng)新載體豐富、創(chuàng)業(yè)氛圍濃厚。杭州將充分發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在人才、資本等要素集中的地區(qū)，試點(diǎn)創(chuàng)業(yè)園區(qū)與生活社區(qū)融合共建的未來(lái)社區(qū)，在創(chuàng)業(yè)場(chǎng)景方面建立“領(lǐng)跑者”標(biāo)準(zhǔn)。

三是立足城市國(guó)際化發(fā)展方向。杭州正處于“后峰會(huì)、亞運(yùn)會(huì)、現(xiàn)代化”的重要時(shí)間窗口。特別是2022年亞運(yùn)會(huì)再次提供了“辦好一個(gè)會(huì)，提升一座城”的重大契機(jī)，杭州的城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市功能平臺(tái)、城市國(guó)際形象都將大大提升。這將為杭州未來(lái)社區(qū)建設(shè)，尤其是交通、服務(wù)等場(chǎng)景的高質(zhì)量呈現(xiàn)提供有力支撐。

三、未來(lái)社區(qū)建設(shè)如何破解關(guān)鍵性難題

（一）如何組織動(dòng)員居民參與共建共治共享

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的首要難題是，如何在地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的前提下，完善基層社區(qū)治理機(jī)制，發(fā)動(dòng)居民充分參與、共同協(xié)商、形成共識(shí)，積極支持小區(qū)改造。因?yàn)橹挥蝎@得居民的認(rèn)可和擁護(hù)，這項(xiàng)工作才能順利推進(jìn)，取得預(yù)期的成果。

浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)對(duì)此作出了一定的應(yīng)對(duì)機(jī)制設(shè)計(jì)。一是在謀劃階段廣泛征求民意。2018年12月，浙江省發(fā)改委牽頭就未來(lái)社區(qū)建設(shè)展開問卷調(diào)查，回收3萬(wàn)余份有效問卷，結(jié)果反映出老舊小區(qū)改造、交通出行改善、生活智慧化、文化養(yǎng)老設(shè)施等四大民意需求。未來(lái)社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)的頂層設(shè)計(jì)密切結(jié)合了這些需求。二是在試點(diǎn)選擇上尊重居民改造意愿。改造更新類試點(diǎn)優(yōu)先選擇政策處理難度小、居民意愿高、改造需求強(qiáng)的社區(qū)。三是在規(guī)劃建設(shè)上注重公眾參與。加強(qiáng)未來(lái)社區(qū)規(guī)劃建設(shè)信息開放共享，積極鼓勵(lì)社會(huì)公眾共謀、共建、共享未來(lái)社區(qū)。

（二）如何籌措社區(qū)改造建設(shè)所需資金

改造資金從何而來(lái)，是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造必須解決的又一難題。對(duì)此，浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)的政策安排是：一是運(yùn)用市場(chǎng)化方式吸引社會(huì)力量參與。充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，激發(fā)社會(huì)活力，探索形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟支撐的可持續(xù)未來(lái)社區(qū)建設(shè)模式。鼓勵(lì)和支持優(yōu)質(zhì)國(guó)資、民資、外資參與未來(lái)社區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)、管理服務(wù)。鼓勵(lì)優(yōu)先采取“項(xiàng)目全過(guò)程咨詢+工程總承包”管理服務(wù)方式。二是實(shí)行改造地塊內(nèi)資金自求平衡。未來(lái)社區(qū)建設(shè)堅(jiān)持去房地產(chǎn)化要求。改造更新類試點(diǎn)在滿足原權(quán)利人利益、符合未來(lái)社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、可市場(chǎng)化操作前提下，測(cè)算設(shè)定改造地塊容積率，提升開發(fā)強(qiáng)度，通過(guò)地上地下增量面積的合理限價(jià)售租，基本實(shí)現(xiàn)資金平衡。

（三）如何在社區(qū)改造建設(shè)過(guò)程中完善社區(qū)服務(wù)

完善社區(qū)服務(wù)體系是提升居民獲得感、幸福感、安全感的有效途徑。在城鎮(zhèn)老舊社區(qū)改造過(guò)程中，只有同步完善社區(qū)服務(wù)體系，才能真正體現(xiàn)和落實(shí)以人為本。

浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)將加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)作為重要內(nèi)容。一是著眼未來(lái)加強(qiáng)社區(qū)教育、健康、商業(yè)服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和平臺(tái)建設(shè)。在未來(lái)教育方面，推進(jìn)3歲以下托育全覆蓋和幼小提升擴(kuò)容等;在未來(lái)健康方面，推進(jìn)社區(qū)居民基本健康服務(wù)全覆蓋、精細(xì)化居家養(yǎng)老助殘全覆蓋等;在未來(lái)服務(wù)方面，推廣“平臺(tái)+管家”物業(yè)服務(wù)模式，建立便民惠民社區(qū)商業(yè)服務(wù)圈等。二是深化社區(qū)服務(wù)發(fā)展體制機(jī)制改革。如通過(guò)公建民營(yíng)、幼托一體等方式，引入公益性、高端性等多層次托育機(jī)構(gòu)，探索家庭式共享托育等新模式;發(fā)展社區(qū)商業(yè)O2O模式，建立社區(qū)商業(yè)服務(wù)供應(yīng)商遴選培育機(jī)制等。

（四）如何建立社區(qū)后續(xù)長(zhǎng)效管理機(jī)制

社區(qū)管理混亂、治理機(jī)制缺位是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)存在的突出問題之一。改造之后，小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系優(yōu)化，需要建立完善相應(yīng)的治理體系及后續(xù)長(zhǎng)效管理機(jī)制，保證改造成果得到有效維護(hù)、小區(qū)生活能夠有序運(yùn)行。

浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)對(duì)此作出了較充分的考慮。一是將未來(lái)治理列為未來(lái)社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。通過(guò)打造黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理組織、倡導(dǎo)居民志愿參與的自治方式、搭建數(shù)字化精益管理平臺(tái)等手段，構(gòu)建“政府導(dǎo)治、居民自治、平臺(tái)數(shù)治”的未來(lái)治理場(chǎng)景。二是通過(guò)優(yōu)化具體運(yùn)營(yíng)模式保障居民切身利益。

四、未來(lái)社區(qū)建設(shè)的啟示及建議

（一）給城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提供的啟示

一是老舊小區(qū)改造不僅是建設(shè)問題，更是基層社會(huì)治理問題。浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)表明，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的謀劃、規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施推動(dòng)、后續(xù)管理等一系列環(huán)節(jié)，都離不開居民有序組織、充分參與、協(xié)商共治，才能順利推進(jìn)。這對(duì)完善基層社會(huì)治理提出了要求。

二是老舊小區(qū)改造應(yīng)因地制宜、打造特色。浙江省未來(lái)社區(qū)建設(shè)表明，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的內(nèi)容、風(fēng)格、模式等，宜由各地依據(jù)實(shí)際情況加以確定。未來(lái)社區(qū)建設(shè)將推動(dòng)浙江“兩個(gè)高水平”建設(shè)作為重要出發(fā)點(diǎn)，著眼未來(lái)，推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型。杭州市則著力打響數(shù)字經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、城市國(guó)際化等金字招牌。

三是城市治理水平的提升應(yīng)在精細(xì)化方面下功夫。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市發(fā)展應(yīng)從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升。浙江省大力推進(jìn)未來(lái)社區(qū)建設(shè)說(shuō)明，社區(qū)是城市治理的基層單元，應(yīng)從硬件和軟件、服務(wù)和管理上做實(shí)做強(qiáng)做優(yōu)基層社區(qū)，精準(zhǔn)滿足居民需求，疏通城市治理的“最后一公里”，提升城市治理水平。

（二）未來(lái)社區(qū)建設(shè)面臨的問題及建議

第一，建設(shè)審批問題。未來(lái)社區(qū)建設(shè)直接涉及征地手續(xù)、拆遷政策、規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整、地塊出讓、房屋產(chǎn)權(quán)辦理等審批問題。

應(yīng)以“最多跑一次”的改革思維推進(jìn)未來(lái)社區(qū)建設(shè)。通過(guò)程序簡(jiǎn)化、標(biāo)準(zhǔn)化流程再造，將編制未來(lái)社區(qū)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃、試點(diǎn)實(shí)施方案，以及土地收儲(chǔ)、控制性詳規(guī)調(diào)整和土地出讓等工作集成鏈接，加快建立試點(diǎn)項(xiàng)目管理綠色通道。推進(jìn)政府內(nèi)部審批“最多跑一次”，減少未來(lái)社區(qū)建設(shè)審批時(shí)間，加快建設(shè)進(jìn)度。

第二，規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整問題。根據(jù)未來(lái)社區(qū)建設(shè)辦法，改造更新類試點(diǎn)應(yīng)實(shí)現(xiàn)地塊內(nèi)資金自求平衡。這涉及到規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整問題，如容積率、綠化率、建筑密度等指標(biāo)需要較大幅度的突破。

為此，需要規(guī)劃資源、園林等相關(guān)部門給予政策支持和技術(shù)支撐。比如，住宅容積率最高為3.0，但要實(shí)現(xiàn)資金平衡，未來(lái)社區(qū)實(shí)施范圍內(nèi)容積率需要提高到4.0以上，開發(fā)強(qiáng)度也需要提高;相應(yīng)的規(guī)劃綠地率需要適當(dāng)降低，以屋頂綠化、立體綠化等方式替代;規(guī)劃限高需要突破。

第三，居民支持問題。未來(lái)社區(qū)在實(shí)施過(guò)程中，一些小區(qū)可能會(huì)面臨小區(qū)居民對(duì)改造方案難以協(xié)商一致的問題;周邊未列入改造的居民可能因?yàn)楦脑旆桨傅墓径V訟;征遷過(guò)程中還可能出現(xiàn)個(gè)別居民不配合。

應(yīng)加大改造過(guò)程中群眾工作的力度。進(jìn)一步完善基層社區(qū)治理機(jī)制，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和基層政府的主導(dǎo)作用，組織發(fā)動(dòng)居民充分協(xié)商，將群眾工作做實(shí)做深，真正實(shí)現(xiàn)共建共治共享。涉及法律訴訟等問題時(shí)，需要取得法院、司法部門的支持與協(xié)助。

（胡杰成，國(guó)家發(fā)展改革委體管所副研究員、博士。趙雷，國(guó)家發(fā)展改革委體管所助理研究員）