●李 磊

PPP 模式順應(yīng)了市場對城市建設(shè)和投資發(fā)展的需求，彌補了政府資金有限、建設(shè)資金不足等問題，從很大程度上滿足了城市建設(shè)和發(fā)展的需要。但因為目前對項目融資的法律環(huán)境尚不成熟，管理和要求也越來越嚴格，PPP 項目發(fā)展仍存在困境，使得部分項目由于資金不足暫時擱淺，或者無法按期完成，進而損害了投資者和政府雙方的共同利益。

一、當前市場環(huán)境下融資難點分析

1.PPP 項目公司風險的不可預(yù)見性。由于PPP 項目普遍投資周期較長，投資金額大，項目自身融資對風險評估、項目收益掌控程度不高，對政府履約能力狀況也無法把控，僅僅依靠當?shù)刎斦芰υu價分析無法完整評判社會經(jīng)濟未來十年或者更長周期的發(fā)展狀況。

2.項目公司主體自身特點。項目公司主體主要為政府和私人組織，其中融資主體多為私人組織，即新設(shè)成立的一個獨立核算的項目公司。在這樣的背景條件下，除非政府在PPP 協(xié)議中約定的保底政策比較優(yōu)厚，或者私人組織中的成員為國企或收益較好的公司，否則，銀行授信審批條件相對于其他公司較為苛刻，融資成本較高，導致項目公司獨立融資能力不強。

此外，金融機構(gòu)要求社會資本即私人組織給予擔保，或者資產(chǎn)抵押，項目公司很難或者沒有能力滿足金融機構(gòu)的要求。

3.項目公司規(guī)范化程度。在實際操作中，部分項目公司因客觀原因，在項目建設(shè)前期未納入財政部項目管理庫，未取得環(huán)評、財評、物評等對應(yīng)相關(guān)銀行條款的重要手續(xù)，故銀行融資審核程序時無法順利開展。

二、當前市場環(huán)境下PPP 項目融資的解決方案

PPP 項目的融資來源，主要可分為權(quán)益融資和債務(wù)融資兩方面。其中債務(wù)融資中，占主導地位的主要為銀行貸款。

1.股東借款。向股東借款是最快的一種籌資方式，能幫助項目公司及時快速籌集資金。但是股東借款受協(xié)議中股東人數(shù)的影響，有時候需要股東之間按出資比例借款，會導致辦理相關(guān)手續(xù)的時間延長。融資成本方面也要看股東的約定情況，但一般股東給予的借款利率相對較低，或者基本等于同期銀行貸款水平。

2.銀行貸款、收益權(quán)質(zhì)押貸款、票據(jù)、債券等。此種方式在實際操作中，需要項目公司具備完善的手續(xù)，比如合同、相關(guān)權(quán)證的資料、股東擔保的資料、財評、物評、環(huán)評、可研、初設(shè)等一系列資料，資料不齊全通過難度較大。此外，還需要股東方擔保、收費權(quán)質(zhì)押等附加條款限制。但是此種方式一旦獲批，大多數(shù)情況下，可以按照項目的運營年限來融資，融資周期較長，比較契合項目本身使用需要。但是成本需要根據(jù)銀行獲批的授信方案，主要是根據(jù)項目的背景條件來定。

3.其他社會資本投資入股、合伙經(jīng)營等。目前可進行股權(quán)直投的金融機構(gòu)主要有政企合作基金、信托公司、私募股權(quán)投資基金、融資租賃公司、保險機構(gòu)等。此類方式對項目本身要求比較嚴苛，會存在一定的與項目周期不匹配的現(xiàn)象發(fā)生，一般不被項目公司采納。

4.信托計劃。目前主要是銀行資金或者保險方面的資金通過相關(guān)的信托計劃參與PPP 項目融資。這種融資方式籌資成本往往無法與銀行、保險等成本相比，高于此類融資成本。在追求低融資成本的PPP 項目中，不容易被項目公司采用。

目前，各信托公司也在積極調(diào)整適應(yīng)市場，推出各類新型工具參與PPP 項目融資，來適應(yīng)市場的發(fā)展變化，故仍存在一定的市場范圍。

三、思考和建議

1.完善規(guī)范項目前期工作，為融資工作奠定基礎(chǔ)。國家金融政策陸續(xù)出臺了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金【2017】92 號）、《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP 業(yè)務(wù)風險管控的通知》（國資發(fā)財管【2017】192 號）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金【2018】23 號）、《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導意見》等文件。

這些新規(guī)和文件強調(diào)了各方的責任，規(guī)范了PPP 項目管理，各項目公司在項目承接時需仔細研究這些規(guī)定對本業(yè)務(wù)帶來的重大影響，從項目前期開始，嚴格按規(guī)定操作，比如項目的正常入庫，取得當?shù)氐呢斦u價、物有所值評價等一系列必備的支撐文件等，必須高效、有條不紊地按計劃取得，才能為后續(xù)融資創(chuàng)造良好的條件。

2.對風險問題進行科學規(guī)劃，最大化確保各方的收益。銀行對PPP 項目較為謹慎，對于項目公司，主要還是需要股東方提供額外的擔保，實質(zhì)上也是通過股東方擔保，分攤了一定的風險，確保項目貸款本息的后期按期歸還。此外，要求項目公司將收費權(quán)質(zhì)押也是對貸款安全的一個重要保障。

股東方除了20%～25%的項目資本金的初始投入外，還需要根據(jù)銀行的融資要求對項目貸款提供全周期的擔保，股東方會加大對項目的過程了解和管控，從政策上給予支持和幫助。

項目公司主要風險在于建設(shè)期融資難度大，無法按期完成建設(shè)任務(wù)；運營期政府方不能按期付費，造成項目無法正常運轉(zhuǎn)。那么項目公司應(yīng)在PPP 協(xié)議中對風險進行合理分攤，對風險點提出具體約束，確保有效控制風險。同時，可以邀請專家對項目風險進行科學評估，并對風險控制實施科學的規(guī)劃，有效避免在項目運行過程中由風險引發(fā)的嚴重后果，切實保障項目建設(shè)的穩(wěn)定性。

3.靈活使用資本市場融資工具，充分考慮多種融資模式。充分考慮引入股東借款、擔保公司、財務(wù)投資人、信托公司等模式，合理運用過橋資金，通過過橋資金的融通，達到和長期貸款資金對接的條件，保證建設(shè)期項目如期履約進行。

PPP 項目究其本身，是基于實體項目基礎(chǔ)上開展的，其融資行為和項目主體也密不可分，項目本身的盈利能力分析，實施方案、可研報告及項目總投預(yù)估等等，直接影響到項目的整體融資能力。項目需要有一定的自有資金或者相應(yīng)的資產(chǎn)、參與項目的私人公司有足夠的支撐、政府給予后續(xù)投資回報等方面的政策性支持，才能保證項目前期融資、后期還貸等業(yè)務(wù)的順利實施，保證項目在生命周期中存續(xù)良性發(fā)展。