●馬浩然

政府和社會資本合作（PPP）模式自2014年起在我國大力推行以來，目前在實踐呈現(xiàn)一種自上而下的“政策驅(qū)動”導(dǎo)向，規(guī)制PPP 模式的法律文件主要以國務(wù)院、部委規(guī)范性文件為主，效力層級較低，諸多實務(wù)中出現(xiàn)的問題亦對PPP 的發(fā)展提出挑戰(zhàn)。固定資產(chǎn)投資項目資本金制度是我國投資調(diào)控的重要手段之一，在PPP 項目中已基本得到應(yīng)用，由于大部分PPP項目又需設(shè)立特殊目的公司（SPV）進(jìn)行運(yùn)作，實際操作中存在大量將項目資本金與SPV 注冊資本混淆的情形。因此，有必要厘清二者內(nèi)涵、制度功能及關(guān)系，對其在實踐中的適用進(jìn)行分析，以期盡可能解決實務(wù)中的困惑。

一、實踐中對于項目資本金及注冊資本適用的困惑

項目資本金與注冊資本作為PPP 項目重要的資金來源，是每個PPP 項目都不可回避的關(guān)鍵問題。實踐中之所以會引發(fā)項目資本金及注冊資本的適用困惑，究其根本在于：

其一，2005年《公司法》要求有限責(zé)任公司全體股東的首次出資額不得低于注冊資本的20%，且應(yīng)履行驗資程序出具驗資證明，長久的實踐使社會資本方形成投資設(shè)立公司必須先按比例實繳資金的觀念。由于新建類型的PPP 項目通常涉及政府的固定資產(chǎn)投資，按照《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35 號）（下稱“國務(wù)院35號文”）等規(guī)定應(yīng)實行資本金制度。2019年7 月1 日施行的《政府投資條例》（國務(wù)院令第712 號）也規(guī)定，對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式。在項目啟動前，無論是政府方、還是貸款方皆可能要求社會資本方先以自有資金投入，作為項目啟動的前提。可見，兩者有異曲同工之處。

其二，從會計處理角度來說，投資人出資的項目資本金和注冊資本都計入公司實收資本，因此兩者會形成重疊關(guān)系，也即一筆資金，可能同時具備項目資本金和注冊資本的性質(zhì)。換句話說，股東的同一筆出資，同時滿足國家規(guī)定的項目出資要求和股東間約定的公司出資要求這兩個層面的要求。

其三，財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號，以下簡稱“財政部21 號文”）的相關(guān)規(guī)定也造成項目資本金和注冊資本的混同。根據(jù)財政部21號文的規(guī)定，政府在項目公司中的股權(quán)投資支出責(zé)任與項目資本金直接掛鉤，事實上將項目資本金等同于注冊資本，項目公司股東按股權(quán)投資比例享有所有者權(quán)益。

上述種種原因也引發(fā)諸多項目實施機(jī)構(gòu)、采購代理機(jī)構(gòu)在編制項目實施方案、采購文件時，往往將兩者混用甚至趨于等同，造成多方主體對項目資本金和注冊資本適用的困惑。為以解惑，筆者認(rèn)為應(yīng)回本溯源，探索制度本身的涵義、淵源、兩者關(guān)系及其目前所適用空間。

二、項目資本金與注冊資本的淵源及制度功能差異

（一）兩者內(nèi)涵

項目資本金，是指在投資項目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目而言是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益。同時，國務(wù)院35 號文規(guī)定，經(jīng)營性項目實行項目資本金制度，并強(qiáng)調(diào)“公益性投資項目不實行資本金制度”。注冊資本，根據(jù)我國《公司法》《公司登記管理條例》等相關(guān)規(guī)定，有限責(zé)任公司的注冊資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額。對公司而言，注冊資本是公司擁有獨立財產(chǎn)、獨立于股東并獲得法律上法人人格的必要條件。注冊資本制度使股東自履行出資義務(wù)向公司轉(zhuǎn)移財產(chǎn)之日起就轉(zhuǎn)變?yōu)楣惊毩⒇敭a(chǎn)，在法律上切斷與股東個人財產(chǎn)的關(guān)聯(lián)，阻卻股東對公司財產(chǎn)的處分和支配。

（二）淵源差異

為防范銀行投資信貸風(fēng)險，建立健全投資風(fēng)險管控機(jī)制，1996年的國務(wù)院35 號文，正式將項目資本金制度應(yīng)用于政府固定資產(chǎn)投資項目。項目資本金制度確定了投資項目的最低資本金比例，是項目啟動的前提，也是獲得銀行貸款的先決條件。項目資本金的投入可增強(qiáng)投資者的責(zé)任心和風(fēng)險意識，調(diào)動公司治理的積極性，有利于避免投資企業(yè)杠桿比率過高、債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、對銀行資金過度依賴而面臨的經(jīng)營風(fēng)險，也有利于控制經(jīng)營風(fēng)險向金融體系的傳導(dǎo)和擴(kuò)散。此后，為滿足經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展變化需求，國務(wù)院不斷出臺文件調(diào)整和完善不同行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金比例，進(jìn)一步完善項目資本金制度在實踐中的應(yīng)用。

我國自1993年施行公司法以來，就實行法定資本制，經(jīng)過20 多年的發(fā)展，注冊資本經(jīng)歷了實繳登記制到認(rèn)繳登記制的變遷?！吨腥A人民共和國公司法》（2013年修正）將注冊資本實繳登記制改為認(rèn)繳登記制；取消了注冊資本最低限額制度及出資形式的法定限制。公司資本制度具有有效落實公司業(yè)務(wù)開展所需的基礎(chǔ)資本功能，同時也為股東以其出資額為限對公司承擔(dān)有限責(zé)任提供制度保障。原則上，注冊資本問題應(yīng)屬股東自治的領(lǐng)地，不宜將之交由國家公權(quán)管制。

項目資本金制度系國家對于投資規(guī)模及投資風(fēng)險予以控制的一種宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，其適用極具政策引導(dǎo)性。近年來，各部委深入貫徹落實全國金融工作會議精神，為避免PPP異化為新的融資平臺，有效防范政府隱形債務(wù)增加等風(fēng)險，財政部于2017年11 月10 日頒行《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），重申國務(wù)院35 號文關(guān)于項目資本金不得是項目公司債務(wù)性資金的規(guī)定。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會于2017年11 月21 日印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192 號），進(jìn)一步要求央企在PPP 項目中應(yīng)多措并舉加大項目資本金投入，不得通過“名股實債”的方式參與PPP 項目。2018年2 月8 日，發(fā)改委辦公廳、財政部辦公廳聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知》（發(fā)改辦財金〔2018〕194號），明確要求利用債券資金支持的募投項目，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行項目資本金制度。在行政監(jiān)管“多管齊下”的作用下，堅持項目資本金在一定程度上有利于遏制地方政府的非理性投資，避免地方政府將PPP 異化為融資加杠桿的工具。

反觀注冊資本制度，其作為公司法明文規(guī)定的法定資本制度，是我國公司設(shè)立的基本原則，其通過資本確定原則、資本維持原則、資本不變原則三大核心原則確保實現(xiàn)公司設(shè)立之目的，維護(hù)整個社會交易、團(tuán)體自治的安全，作為公司法的基本制度，其與項目資本金的行政性監(jiān)管手段屬性存在根本差異。

項目資本金制度是國家促進(jìn)有效投資和加強(qiáng)風(fēng)險防范有機(jī)結(jié)合的手段，項目資本金定向優(yōu)化舉措，可以有力地提高逆周期調(diào)節(jié)的政策效果，增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性。注冊資本則回歸到公司法理論及股東自治本身，為公司取得獨立法律人格并擁有獨立財產(chǎn)之必要條件，兩者的存在基礎(chǔ)和價值理論截然不同。

（三）項目資本金與注冊資本的區(qū)別

1.適用范圍不同：項目資本金適用于經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目；對于注冊資本，凡需組建SPV，無論何種類型的PPP 項目，皆需確定SPV 注冊資本的數(shù)額。

2.出資義務(wù)形態(tài)不同：項目資本金是社會資本方對經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目（建設(shè)）的出資義務(wù)，旨在于建立投資風(fēng)險約束機(jī)制。注冊資本則是SPV 的政府方股東、社會資本方股東依據(jù)股東協(xié)議、公司章程對公司履行出資義務(wù)。

3.出資比例要求不同：項目資本金由項目審批單位在審批可行性研究報告時核定具體比例，不同行業(yè)領(lǐng)域有不同要求，按照現(xiàn)行規(guī)定，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)項目最低資本金比例為20%，機(jī)場項目為25%，其他基礎(chǔ)設(shè)施項目為20%。注冊資本，我國公司法取消了最低出資數(shù)額及比例的限制，除法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)立公司必須報經(jīng)批準(zhǔn)的外，SPV 股東可自行約定出資比例和持股比例。

4.出資數(shù)額確定方式不同：項目資本金，應(yīng)在項目前期的可行性研究報告中對其籌措方式和情況作出詳細(xì)說明，包括出資方、出資方式、資本金來源及數(shù)額、資本金認(rèn)繳進(jìn)度等有關(guān)內(nèi)容。注冊資本，由股東按約定進(jìn)行認(rèn)繳，PPP 項目中一般在股東協(xié)議和公司章程中約定出資期限、出資數(shù)額等。

5.審查機(jī)構(gòu)不同：對于項目資本金而言，銀行有其監(jiān)管要求。根據(jù)《中國人民銀行貸款通則》（中國人民銀行令1996年2號）、《項目融資業(yè)務(wù)指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2009〕71 號）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）等規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)對資本金的真實性、合規(guī)性和投資收益、貸款風(fēng)險進(jìn)行全面審查，并自主決定是否發(fā)放貸款以及貸款數(shù)量和比例。對于注冊資本而言，公司股東認(rèn)繳的出資額、公司實收資本不再作為公司登記事項，也無需提交驗資報告，金融機(jī)構(gòu)及工商行政管理部門對此并不作硬性要求。

6. 出資不到位的風(fēng)險不同：若項目資本金繳納不到位，SPV 債務(wù)融資可能無法完成，金融機(jī)構(gòu)在放貸時將嚴(yán)格審查資本金的到位情況；若在注冊資本項下，SPV 股東未按照約定及公司章程約定全面履行出資義務(wù)的，需向其他股東承擔(dān)違約責(zé)任，向公司債權(quán)人承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。

三、項目資本金和注冊資本的設(shè)置

法律層面上，項目資本與注冊資本存在根本差異，兩者數(shù)額不一定等同。從PPP 項目實操層面出發(fā)，政府方和社會資本方基于不同立場對兩者數(shù)額的設(shè)定存在天然的矛盾。從政府方角度，基于會計處理、項目核算、財政審核的方便、簡化項目公司設(shè)立和融資程序及對項目投資安全性的要求等方面考慮，一般會傾向于兩者數(shù)額等同。對于社會資本方而言，一般情況下傾向于設(shè)定注冊資本少于項目資本金。原因在于，項目資本金比例通常需達(dá)到項目總投資的20%～30%，若兩者等同，則社會資本應(yīng)至少在建設(shè)期內(nèi)將該筆資金注入SPV，由于PPP 項目前期準(zhǔn)備時間較長，且受項目資本金／注冊資金不得抽逃、挪用的限制，將會大幅提高資金使用成本并且不利于資產(chǎn)保值增值，又因其他或有的股權(quán)轉(zhuǎn)讓成本、稅收成本、退出風(fēng)險等因素，也讓社會資本對于將項目資本金數(shù)額等同于注冊資本數(shù)額的PPP 項目望而卻步。項目資本金與注冊資本的設(shè)置，是政府方和社會資本方相互博弈的過程，不同情形均可能出現(xiàn)，在注冊資本少于項目資本金的情況下，根據(jù)會計實務(wù)中的處理模式，兩者都屬于所有者權(quán)益，可將項目資本金中超出注冊資本的部分，視為項目公司股東實際繳付的出資額超出資本金的資本溢價，進(jìn)入“資本公積”科目進(jìn)行核算。

四、對于未來立法回應(yīng)實踐迷惑的展望

目前對于項目資本金制度的存廢與否，存在不同聲音。筆者認(rèn)為，制度的存廢與否，或者變更制度的適用原則，應(yīng)根植于我國的現(xiàn)實土壤和實踐情況。

我國固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域形成的、以項目資本金制度為切入點的關(guān)于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控政策，在短時期內(nèi)不會改變。尤其是在黨的十九大、中央經(jīng)濟(jì)工作會議和全國金融工作會議屢次強(qiáng)調(diào)的“堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險”的國家大金融環(huán)境和監(jiān)管環(huán)境下，就項目資本金制度與銀行風(fēng)險管控能力的關(guān)聯(lián)程度及目前所面臨爆發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的現(xiàn)實而言，該制度仍有存續(xù)之必要。對于金融機(jī)構(gòu)而言，一方面，其對PPP 項目的放貸仍受到非市場因素及戰(zhàn)略性政策任務(wù)的影響，項目資本金制度可以有效控制地方政府和社會資本“投資饑渴”和過度使用融資資金，產(chǎn)生過高杠桿或過分的“小股大債”“明股實債”；另一方面，其通過開展項目資本金審查工作，對資本金真實性和資金來源進(jìn)行核查，對于識別PPP 項目貸款風(fēng)險具有重大意義，聯(lián)動監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成監(jiān)管合力。若有可能，再輔之以更為科學(xué)化、精細(xì)化、合理化的標(biāo)準(zhǔn)來完善相關(guān)行政監(jiān)管手段和要求，將更好地發(fā)揮項目資本金制度的效用。鑒于此，國家立法層面應(yīng)正面回應(yīng)此問題，以響應(yīng)金融監(jiān)管體系和PPP 業(yè)務(wù)監(jiān)管體系的整治要求，并整頓實務(wù)亂象。

2017年，《政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）在理論界、實務(wù)屆皆引發(fā)熱議，但由于涉及的部門法、利益群體、權(quán)利義務(wù)關(guān)系錯綜復(fù)雜，條例遲遲無法出臺面世。即或是將本文所討論問題納入到《政府和社會資本合作條例》進(jìn)行規(guī)制，并不能應(yīng)對實踐中全部問題，也實無必要。根據(jù)我國《公司法》規(guī)定，國務(wù)院可以通過決定的形式對有限責(zé)任公司注冊資本最低限額作出規(guī)定，也即國務(wù)院決定可以直接對PPP 項目SPV 注冊資本比例進(jìn)行規(guī)制，并可明確資金的繳納時間要求、資金使用用途等。從這個角度，可以在立法層面或制度設(shè)計層面，達(dá)到在固定資產(chǎn)投資PPP 項目中的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，且可以化解實踐中的爭議。此外，要在宏觀層面進(jìn)一步去杠桿，防止地方政府將PPP 異化為融資工具，還可對實施方案、可行性研究報告、財政承受能力報告中的一般公共預(yù)算支出占比、政府負(fù)債率等指標(biāo)嚴(yán)加管控并追蹤執(zhí)行，對違反一方案兩報告、可行性研究報告等文件財務(wù)指標(biāo)的相關(guān)人員予以行為規(guī)制及責(zé)任追究，切實保證公共部門提供公共服務(wù)的能力。

五、結(jié)語

項目資本金由有關(guān)部門在審批可行性研究報告時進(jìn)行核定，依照相關(guān)法律規(guī)定比例進(jìn)行設(shè)定，同時政府方需在采購文件中明確項目資本金數(shù)額比例，當(dāng)然也可一并設(shè)定相同數(shù)額和比例的注冊資本，但若為了增加項目對潛在社會資本方的投資吸引力，降低社會資本方或項目公司后期成本，并為雙方在磋商談判階段預(yù)留調(diào)整空間，可在采購文件中對注冊資本設(shè)定可調(diào)控區(qū)間，或適當(dāng)降低注冊資本比例，以期真正達(dá)到政府與社會資本合作“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的愿景。從未來發(fā)展的角度，國家立法部門也應(yīng)對此問題有所回應(yīng)，可通過國務(wù)院決定的形式，直接規(guī)定PPP 項目中SPV 注冊資本的比例和數(shù)額，一步到位實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。