曹 宇 劉艷玲

馬克思曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵1]可見利益是人類追求平等自由和社會發(fā)展的原動力。在改革開放之前，我國的社會利益訴求是一元化的——“國家?guī)缀鯄艛嗔巳康纳鐣Y源，各利益群體之間的利益差別是剛性的?！盵2]時代的進(jìn)步使得利益群體多元化，利益群體之間的沖突促使立法的轉(zhuǎn)變?！稒n案法》在立法修訂過程中也應(yīng)認(rèn)識到上述問題，進(jìn)而在《檔案法》立法中盡量做到緩解利益沖突、謀求利益平衡。本文旨在從利益平衡角度探討目前實施的《檔案法》及2020 年6 月20 日公布的新《檔案法》（以下稱為新《檔案法》）中的內(nèi)容，試圖探討新《檔案法》中所提出的實現(xiàn)不同利益群體的利益需求。

一、立法內(nèi)容中權(quán)利與義務(wù)的平衡關(guān)系

“在利益衡量中，強(qiáng)調(diào)利益的分享，理性地尋求和確定相關(guān)各方利益的相似點、相通點乃至相同點，然后根據(jù)一定的價值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行利益的整合”[3]是檔案立法應(yīng)尋求的目標(biāo)。新《檔案法》已經(jīng)將這一理念納入其中，如對公民利用檔案的權(quán)利的思考、對不同國家公民利用檔案的權(quán)利的把握等都體現(xiàn)了新《檔案法》在權(quán)利平衡中所作的努力，但仍有些具體的權(quán)利平衡問題值得進(jìn)一步明晰。

1.封閉期的縮短。新《檔案法》將屬于國家所有的檔案的封閉期由原來的滿30 年變?yōu)榱藵M25 年。按照現(xiàn)行的《檔案法實施辦法》，屬于中央級和省級、設(shè)區(qū)的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿20 年即向有關(guān)的國家檔案館移交；屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿10 年即向有關(guān)的縣級國家檔案館移交。這就意味著，除了縣級國家檔案館外，其他級別的國家檔案館都應(yīng)在接收檔案時便開始逐步開放檔案。一般而言，檔案館存量檔案的開放審核是由檔案館會同移交機(jī)關(guān)共同完成的，增量的檔案則由檔案形成機(jī)關(guān)或移交單位在移交進(jìn)館時確定。而對于歷史遺留問題，如形成單位不明或撤銷的單位所形成的檔案，其開放審核仍然需要由檔案館來完成。

對于縣級國家檔案館，按照《保密法》的規(guī)定，中央國家機(jī)關(guān)、省級機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位可以確定絕密級、機(jī)密級和秘密級國家秘密；設(shè)區(qū)的市、自治州一級的機(jī)關(guān)及其授權(quán)的機(jī)關(guān)、單位可以確定機(jī)密級和秘密級國家秘密。且機(jī)密級和秘密級的國家機(jī)密保密期限分別為20 年和10 年。由于縣級國家檔案館對應(yīng)的檔案形成機(jī)構(gòu)中很少有可定密的機(jī)關(guān)單位，其基本不涉及檔案信息是國家機(jī)密的情況。因而，根據(jù)《保密法》的規(guī)定，縣級國家檔案館應(yīng)對不涉及商業(yè)秘密和個人隱私的檔案隨時開放。

封閉期的縮短從權(quán)利平衡角度而言，是公民獲取檔案信息的權(quán)利與國家保證檔案信息安全的權(quán)利平衡的結(jié)果。在1996 年《檔案法》第一次修訂時，公眾對公民利用檔案權(quán)利的認(rèn)知還不夠完善。隨著社會法治進(jìn)程的開展，許多公民在利用檔案時已經(jīng)認(rèn)識到自身權(quán)利的保障，如江蘇無錫的陳先生狀告連云港市檔案館不開放檔案一案就是公民利用檔案權(quán)利訴求的表現(xiàn)。在公民爭取檔案利用權(quán)利時，“如果利益衡量偏離了公共利益的權(quán)衡和整合，就不可能制定出為社會大多數(shù)成員所接受和認(rèn)可的法律規(guī)范”[4]。因而，可以看出新《檔案法》對封閉期的縮短是時代的趨勢，是公民利益訴求的表現(xiàn)，也是法治社會建設(shè)的要求。

2.檔案公布權(quán)的保留。檔案學(xué)界早已對檔案的公布權(quán)有所詬病，其原因是這一權(quán)力的把握不利于利用者對檔案信息的利用——利用者在公布和傳播時難以把握其中的尺度，很多情況下利用者只能夠看而不能夠用。檔案公布權(quán)的制定源于檔案部門對檔案信息的過度管制，其設(shè)置的檔案信息防火墻不僅沒有給檔案部門帶來利益，相反卻限制了檔案部門的信息利用。

隨著《政府信息公開條例》和《保密法》的頒布與修訂，檔案部門更沒有必要將這一權(quán)力攬入囊中。事實上，檔案部門對許多從政府部門移交進(jìn)館的檔案了解程度并不高，他們很難獲悉哪些檔案信息應(yīng)該公布、哪些不能公布。雖然在《檔案法》中規(guī)定可“由檔案館或由國家有關(guān)機(jī)關(guān)公布”，但并沒有明確在何種情況下由國家檔案館公布、何種情況下由國家機(jī)關(guān)公布。筆者認(rèn)為，在《政府信息公開條例》和《保密法》的支持下，檔案部門完全可以將這一權(quán)力放棄，交由政府部門界定，既可以減少工作的壓力又能夠免去因不公布檔案而帶來的行政訴訟問題。

而公民在利用檔案信息時也同樣存在著這樣的權(quán)利和義務(wù)具有平衡問題——他們既可以享有利用檔案并公布的權(quán)利，同時他們也應(yīng)承擔(dān)因為公布檔案信息而帶來的可能的風(fēng)險。

目前，在新《檔案法》中仍然保留著公布權(quán)。筆者認(rèn)為，保留公布權(quán)不僅不利于檔案信息的廣泛傳播，還增大了檔案館在公布中所面臨的各種審核工作量。

3.本國外國公民的權(quán)利差異。目前實施的《檔案法》和1992 年國家檔案局發(fā)布的《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》中關(guān)于本國和外國公民在利用檔案的權(quán)利上有所不同：中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案；港澳臺同胞以及國外公民和組織在利用檔案館已經(jīng)開放的檔案時需出具一定的證明材料。這一規(guī)定也是基于中外檔案機(jī)構(gòu)性質(zhì)上的差異。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展一些外國公民和組織通過一些途徑獲取檔案信息，其中不乏非法渠道。因此，應(yīng)在源頭上把握哪些檔案信息的擴(kuò)散會造成對國家利益的侵害，并協(xié)同檔案形成機(jī)關(guān)做好檔案的開放鑒定工作。

4.檔案出售的權(quán)利。對于“非國有企業(yè)、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個人形成的檔案，對國家和社會具有重要保存價值或應(yīng)當(dāng)保密的”，新《檔案法》第22 條規(guī)定，“所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管”，“對于保管條件不符合要求或者存在其他原因可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的”“指定檔案館可以代為保管”，“依法收購或者征購”,“嚴(yán)禁出賣、贈送給外國人”。雖然《物權(quán)法》規(guī)定了所有權(quán)人對自己的動產(chǎn)不動產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但由于檔案的特殊屬性，使其區(qū)別于一般的商品，對國家和社會具有重要保存價值的檔案仍屬于限制流通物。

這種限制檔案流通的思路源于檔案對國家和社會公共利益的保障。社會發(fā)展進(jìn)程中，努力尋找出公共利益和個人利益的平衡是所有社會形態(tài)努力追求的目標(biāo)。檔案買賣是公民的一種自由意志決定的行為，以公權(quán)力不干預(yù)為原則。但是，當(dāng)公民買賣檔案后，其結(jié)果可能會對其他人或公共利益產(chǎn)生影響時，便需要立法者在公民買賣檔案方面進(jìn)行一定的條件限制。

5.代為保管的權(quán)利。新《檔案法》第22 條規(guī)定，非國有企業(yè)、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個人形成的檔案，對國家和社會具有重要保存價值或者應(yīng)當(dāng)保密的，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管。對保管條件不符合要求或者其他原因可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，省級以上檔案主管部門可以給予幫助，或者經(jīng)協(xié)商采取指定檔案館代為保管等確保檔案完整和安全的措施。

但現(xiàn)實工作中有部分特殊的檔案在代為保管時發(fā)生了所有權(quán)的變化，這恐怕是《檔案法》在立法中也始料未及的，該事件是關(guān)于領(lǐng)袖物件收藏權(quán)的歸屬問題。毛主席在湖南省立第一師范學(xué)校的同學(xué)鄒介圭的家中曾有一封毛主席寫給他的信件。1977 年，當(dāng)時的新化縣檔案館派人將信“借閱”后，再也沒有歸還，鄒家只拿回了一份復(fù)印件。鄒介圭的女兒鄒娟娟調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)年“借”出去的這封信，最后一次“露面”是在湖南省檔案館。為此，她多次來到湖南省檔案館，要求歸還信件。但該館相關(guān)人員表示，偉人的信應(yīng)該由國家保管，目前這封信已上交中央相關(guān)部門[5]。

如上所述，只有在保管條件惡劣或其他原因可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀的情況下，檔案主管部門才有權(quán)將保存在公民個人手中對國家有保存價值的檔案代為保管。且代為保管只是發(fā)生了占有權(quán)的轉(zhuǎn)變，其所有權(quán)不應(yīng)因占有權(quán)的暫時轉(zhuǎn)移而喪失。雖然該事件屬于特殊事件，但卻不得不引發(fā)思考：《檔案法》中明確規(guī)定的為公民個人保存的對國家和社會具有保存價值的檔案是否包括國家領(lǐng)導(dǎo)人形成的相關(guān)檔案；“可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全”的狀態(tài)該如何進(jìn)行范圍界定，是針對檔案實體安全還是檔案信息安全；公民該如何維護(hù)自己在檔案所有權(quán)受到侵害時的權(quán)利。雖然《物權(quán)法》賦予了所有者對私人物品的保護(hù)權(quán)利，但由于檔案屬于“特殊”的“物”，其既具有“文物”特質(zhì)，又具有“保密信息”的特質(zhì)，因而很難完全適用《物權(quán)法》來保護(hù)檔案的所有權(quán)。

二、權(quán)利救濟(jì)的實現(xiàn)

法治社會的建立不僅需要國家將法律主體的權(quán)利和義務(wù)予以明確，同時在法律主體利益遭受侵害時，權(quán)利救濟(jì)途徑的暢通、有效也是必備的要素?！稒n案法》修訂過程中也在思考權(quán)利救濟(jì)問題，設(shè)置了利用權(quán)利救濟(jì)，卻缺失了行政處罰權(quán)利的救濟(jì)。

1.檔案利用的救濟(jì)權(quán)利。目前所有設(shè)置了信息公開法的國家?guī)缀醵荚O(shè)置了信息公開的救濟(jì)渠道，檔案公開也屬于信息公開的范疇，因而檔案公開的救濟(jì)渠道在新《檔案法》中也有所體現(xiàn)。利用權(quán)利是知情權(quán)實現(xiàn)的基礎(chǔ)，而知情權(quán)往往又與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)直接相關(guān)，若知情權(quán)得不到滿足，可能會進(jìn)一步影響公民的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的實現(xiàn)。因而利用權(quán)利救濟(jì)是公民利用檔案權(quán)利的一種延伸，也是公民其他權(quán)利實現(xiàn)的重要保障。此次在新《檔案法》第二十八條第二款中我們看到了關(guān)于利用權(quán)的權(quán)利救濟(jì)的表述：“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人?！?/p>

筆者認(rèn)為這條規(guī)定中仍存在著一些問題。第一，向檔案主管部門投訴，沒有明確是同級還是上級檔案主管部門。2018 年啟動的檔案機(jī)構(gòu)改革改變了以往國家檔案館和檔案主管部門“既是裁判員又是運動員”的關(guān)系，行政管理部門與業(yè)務(wù)部門相剝離。但檔案利用主體在利用權(quán)投訴過程中并未陳述明確的職級單位，會給利用者帶來一定的困惑。第二，投訴是否是向人民法院提起訴訟的必備前置程序。權(quán)利救濟(jì)分為行政救濟(jì)和民事權(quán)利救濟(jì)。行政救濟(jì)是行政主體在行使行政行為時對行政相對人造成權(quán)利損失和缺位，行政相對人請求國家機(jī)關(guān)給予補救的規(guī)范。檔案主管部門在其行政行為不當(dāng)時，檔案行政相對人可申請行政救濟(jì)。而民事權(quán)利救濟(jì)則是針對民事行為的一種保障性制度。在國家檔案館不按規(guī)定提供利用時，檔案利用者可提起民事訴訟，而民事訴訟是不以仲裁為必要前置程序的。第三，投訴解決的時效性不明。在新《檔案法》中雖然明確了救濟(jì)渠道，但對于投訴解決的時效性問題卻沒有明確規(guī)定，其中解決時效僅用了“及時”一詞。檔案主管機(jī)關(guān)的緩慢處理將會直接影響公民獲取檔案信息的效率。希望在未來的《檔案法實施辦法》中可以看到具體的時效性的規(guī)定。

“無救濟(jì)則無權(quán)利?！奔词埂稒n案法》修訂了公民利用的種種權(quán)利，若缺乏明確的救濟(jì)途徑，或救濟(jì)渠道不明晰、救濟(jì)時效模糊，那么所修訂的檔案利用權(quán)利也無法真正實現(xiàn)。

2.行政處罰的救濟(jì)權(quán)利?！稒n案法》第五章規(guī)定了法律責(zé)任的問題，對一系列檔案違法行為列出了相應(yīng)的法律責(zé)任。檔案主管部門作為國家的檔案行政管理機(jī)關(guān)，被賦予了一定的處罰權(quán)。有權(quán)力便意味著權(quán)力的運用不當(dāng)和濫用情況發(fā)生的可能。因而一旦檔案主管部門超越法律權(quán)限或濫用自由裁量權(quán)等情況發(fā)生，除了糾正錯誤的處罰行為外，檔案行政相對人也需要有相應(yīng)的救濟(jì)渠道，特別是要獲得司法上的救濟(jì)。有的時候合法的檔案行政行為也可能造成檔案行政相對人的利益受損，在這種情況下，檔案主管部門也要給予一定的利益補償。

但在新《檔案法》中，我們沒有看到針對行政處罰的救濟(jì)途徑的闡釋。雖然可以默認(rèn)一旦行政相對人的權(quán)利遭受損害時，均適用于《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》，但筆者認(rèn)為像利用權(quán)利救濟(jì)在新《檔案法》中有明確闡述一樣，在《檔案法》中增添如何獲取相應(yīng)的行政救濟(jì)渠道也是十分必要的。

三、結(jié)語

美國政治學(xué)家阿爾蒙德曾說：“如果某一社會中的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制定和實施的法規(guī)，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲罰，而是因為他們確信遵守是應(yīng)該的，那么，這個政治權(quán)威就是合法的。”[6]平衡好檔案法律中的權(quán)利之間的關(guān)系是《檔案法》立法時所必須關(guān)注的問題，若無法均衡不同權(quán)利主體的利益，則《檔案法》在實施中必將會遭遇不同的尷尬和問題。