馬忠衛(wèi)，李 旋

（江蘇省地質(zhì)調(diào)查研究院，江蘇南京 210018）

0 引言

農(nóng)村不動產(chǎn)登記內(nèi)容包括集體土地所有權(quán)、房屋等建筑物和構(gòu)筑物所有權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及不動產(chǎn)權(quán)籍的抵押權(quán)等［1］。農(nóng)村居民最重要的個人財產(chǎn)是農(nóng)房，農(nóng)房納入不動產(chǎn)登記范圍，為農(nóng)民財產(chǎn)性收入提供法律依據(jù)和政策保護，能促進不動產(chǎn)登記體系建設(shè)。但由于我國農(nóng)村多年來農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的使用權(quán)缺乏監(jiān)管，侵占、違建、擠占、廉價占用農(nóng)村土地案例時有發(fā)生，將農(nóng)房不動產(chǎn)納入登記范圍，有利于維護農(nóng)民的合法權(quán)益［2］。

農(nóng)村的房屋坐落凌亂、建筑物結(jié)構(gòu)和類型各異，其房屋界線沒有明確規(guī)定，很多因素在規(guī)范中并沒有明確說明。而農(nóng)房測繪工作的質(zhì)量優(yōu)劣直接影響農(nóng)房不動產(chǎn)登記發(fā)證在實際工作開展中的成效，具體實施過程中存在的難點，就需要不斷完善其測繪方案、提升農(nóng)房調(diào)查管理水平，為農(nóng)房不動產(chǎn)登記發(fā)證提供基礎(chǔ)保障。

1 農(nóng)房不動產(chǎn)典型問題

我國對農(nóng)村宅基地和村鎮(zhèn)建房的管理歷經(jīng)多個階段，時間跨度大、機構(gòu)變遷復(fù)雜、客觀上導(dǎo)致登記資料丟失、權(quán)屬來源不明的情況普遍存在。由于村鎮(zhèn)布局分散、歷史遺留問題多、確權(quán)登記難度大、資金來源和人員投入的限制、長期以來監(jiān)管方式的粗放，主觀上造成大量未經(jīng)審批卻合理存在的事實用地。此外房屋和土地歷經(jīng)多頭、分頭管理也給當(dāng)下農(nóng)村宅基地統(tǒng)一確權(quán)登記帶來很大困難［3］。

農(nóng)房不動產(chǎn)調(diào)查工作仍然存在一些難點和問題，主要是以下幾方面。

1.1 差異性問題

當(dāng)下不同專業(yè)領(lǐng)域，其法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理流程等方面存在差異，使得在實際測繪工作中，不動產(chǎn)管理部門會選擇不同的調(diào)查手段、不同應(yīng)用方式。比如在測繪成果要求層面，沒有統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)、精度，而導(dǎo)致對調(diào)查結(jié)果難以實現(xiàn)有效共享，加大了成果轉(zhuǎn)化難度。各部門之間信息共享效率低，也容易引發(fā)權(quán)屬矛盾、接邊錯誤問題等。

1.2 土地類型問題

從客觀上看，我國土地類型有著相互轉(zhuǎn)換的可能性，如退耕還林政策下耕地轉(zhuǎn)換為林地，土地拆補平衡政策下農(nóng)房宅基地復(fù)墾為耕地等。然而農(nóng)村不動產(chǎn)實地調(diào)查中，會更重視當(dāng)下土地類型，而忽略了其權(quán)屬的迭代變更。而且各部門管理模式不同，其實際調(diào)查和驗收規(guī)程也有一定差異，加大了技術(shù)選擇難度。

1.3 技術(shù)人員問題

開展農(nóng)村不動產(chǎn)調(diào)查工作中，技術(shù)人員是相當(dāng)重要的部分，發(fā)揮著重要作用。實際調(diào)查過程中，其涉及的范圍包括了權(quán)屬調(diào)查、權(quán)屬審核、圖形精度計算等，其內(nèi)容相當(dāng)廣泛。但在其調(diào)查技術(shù)人員專業(yè)知識不足的情況下，就難以合理選擇適宜的調(diào)查方式，無法保障調(diào)查效率和成果質(zhì)量。

1.4 調(diào)查基礎(chǔ)薄弱問題

權(quán)籍調(diào)查對應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層業(yè)務(wù)人員相對較少，對農(nóng)村不動產(chǎn)數(shù)據(jù)的使用、更新、維護不到位，導(dǎo)致權(quán)籍調(diào)查結(jié)果準(zhǔn)確性欠佳；對各時期不動產(chǎn)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的把控、執(zhí)行不統(tǒng)一，導(dǎo)致農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記還有大量的基礎(chǔ)性工作要做。

1.5 多部門發(fā)證遺留隱患問題

農(nóng)村宅基地的審批和村鎮(zhèn)建房的管理長期分屬不同部門，時間有先后，方法有差異，房屋與土地資料不全，資料不一致等問題比較突出，超面積違建現(xiàn)象普遍，多源管理、跨地域?qū)徟葐栴}并存。

2 農(nóng)房不動產(chǎn)調(diào)查方法

開展房地一體化的農(nóng)村權(quán)籍調(diào)查，將農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地上的定著物納入調(diào)查范圍。對于已完成農(nóng)村地籍調(diào)查的宅基地、集體建設(shè)用地，需進一步核實地籍調(diào)查成果、補充開展房屋調(diào)查，形成滿足農(nóng)村登記發(fā)證要求的權(quán)籍調(diào)查成果。對于尚未完成農(nóng)村地籍調(diào)查的宅基地、集體建設(shè)用地，應(yīng)統(tǒng)籌考慮本地區(qū)基礎(chǔ)條件、工作需求和經(jīng)濟技術(shù)可行性，審慎選擇符合本地區(qū)實情的調(diào)查方法，從而保證農(nóng)房調(diào)查成果的現(xiàn)勢性和不動產(chǎn)調(diào)查成果的一致性［4］。

（1）原地籍成果的引用。

充分利用原有大比例尺地籍調(diào)查成果,農(nóng)村未變化地區(qū)其資料相對完整，可在農(nóng)房不動產(chǎn)調(diào)查中充分加以利用；對農(nóng)房變化、新增的地區(qū)進行修補測，記錄其地籍要素，包括權(quán)屬、界址和面積等，在土地權(quán)屬、土地登記中，可以發(fā)揮重要作用。

（2）房產(chǎn)調(diào)查。

房產(chǎn)調(diào)查，對房屋進行逐幢測繪，分別測量其產(chǎn)別、建筑結(jié)構(gòu)和層數(shù)等?？墒褂脺y距儀、鋼卷尺，測量和采集已確認(rèn)權(quán)屬房屋的邊長數(shù)據(jù)。在房屋所有人指界下，對自有、共有或借墻進行區(qū)分，測量過程中以墻體的所有權(quán)范圍為界進行?，F(xiàn)場測繪過程中，要繪制好草圖，并注明尺寸信息、房屋用途和層次結(jié)構(gòu)等信息。測算房屋建筑面積中，陽臺和室外樓梯等計算入內(nèi)。

總之，各地應(yīng)結(jié)合地方實情、工作經(jīng)費，對有變化的農(nóng)房統(tǒng)一開展房地一體化調(diào)查、確權(quán)登記工作；對未變化的農(nóng)房不動產(chǎn)成果應(yīng)確保宅基地管理的延續(xù)性、數(shù)據(jù)的可追溯性，從而有效推進各地區(qū)農(nóng)房不動產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)查。

3 農(nóng)房不動產(chǎn)測量技術(shù)手段

農(nóng)村房屋不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查包含地籍調(diào)查和房產(chǎn)調(diào)查，測量包含地籍測量和房產(chǎn)測量，在進行農(nóng)房不動產(chǎn)權(quán)籍測量時要充分結(jié)合地區(qū)費用、測量精度要求依據(jù)相應(yīng)規(guī)范要求執(zhí)行。當(dāng)前在農(nóng)房不動產(chǎn)測量中，其應(yīng)用的技術(shù)主要有3種。

3.1 皮尺丈量技術(shù)

應(yīng)用皮尺來丈量宗地邊長，結(jié)合邊長交會方法將外業(yè)權(quán)屬調(diào)查結(jié)果繪制為宗地圖。該技術(shù)相對傳統(tǒng)，并不具備突出優(yōu)勢，往往獲取的是紙質(zhì)圖紙，加大了面積計算的難度，精確度也相對較低，無法統(tǒng)一坐標(biāo)系。

3.2 全野外解析技術(shù)

統(tǒng)一構(gòu)建控制網(wǎng)，在全野外測量作業(yè)中，應(yīng)用全站儀、GPS接收機來進行，得到不動產(chǎn)宗地要素。在實際應(yīng)用中，這種技術(shù)獲取結(jié)果的精度較高，適合在面積較小的城鎮(zhèn)地區(qū)使用。但其不足之處就在于獲取的數(shù)據(jù)單一，且應(yīng)用成本相對較高，具體測繪中控制網(wǎng)難度也比較大。

3.3 航測遙感技術(shù)

這種技術(shù)利用了高分辨率的航空影像，以開展測繪作用，可生成DEM，以及在制作DOM的基礎(chǔ)上完成外業(yè)調(diào)查底圖制作和權(quán)屬調(diào)查，建立起數(shù)據(jù)庫。這種技術(shù)具有較高的可行性，且調(diào)查效率較高，可以提供多種數(shù)據(jù)，成本控制方面也具有一定優(yōu)勢。

近年來，無人機傾斜攝影測量技術(shù)在農(nóng)房不動產(chǎn)中得到了應(yīng)用，但無人機攝影測量的成果質(zhì)量受限于無人機自身硬件局限、外業(yè)飛行質(zhì)量、像控點布設(shè)的合理性、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理質(zhì)量、人工干預(yù)經(jīng)驗、質(zhì)檢精度對比無法全覆蓋等多重因素影響。無人機航測結(jié)合全野外解析技術(shù)在滿足成果精度指標(biāo)的基礎(chǔ)上會有更大的推廣價值。

4 農(nóng)房不動產(chǎn)測繪解決對策

農(nóng)房不動產(chǎn)測繪工作的內(nèi)容較多、涉及范圍廣，因此在其測繪調(diào)查過程中，要規(guī)范各項工作，采取合理對策完成測繪工作。

4.1 加強對測繪新技術(shù)的研究

在不動產(chǎn)測繪工作中，測繪技術(shù)的選擇和應(yīng)用關(guān)系著測繪效率和質(zhì)量，當(dāng)前不動產(chǎn)的登記制度在深入改革，測繪工作量增加，當(dāng)前各種新型技術(shù)不斷被研發(fā)，在農(nóng)村不動產(chǎn)測繪中也可應(yīng)用先進的測繪儀器和技術(shù)進行測繪工作，以高效高質(zhì)完成測繪作業(yè)。實際工作中，相關(guān)部門要對新測繪技術(shù)加大重視和研究力度，通過培訓(xùn)活動等使測繪人員掌握其應(yīng)用，能夠在實際工作中獲得精確數(shù)據(jù)。此外，還需研究相關(guān)配套數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，以便于高效、準(zhǔn)確處理相關(guān)數(shù)據(jù)，使不動產(chǎn)登記工作的效率得以提升。

4.2 開展農(nóng)房不動產(chǎn)預(yù)調(diào)查

在開展農(nóng)房外業(yè)測繪工作時，測繪單位一般先初步進行權(quán)屬調(diào)查，即預(yù)調(diào)查工作。進行地籍測量成圖，以便形成第一手成果。預(yù)登記需要將地籍測繪信息、確權(quán)登記發(fā)證信息區(qū)分開來，避免兩者相互干擾。預(yù)調(diào)查過程中，要獲取第一手資料，再填表和簽字蓋章。通過應(yīng)用地籍輔助程序，可以將包括地籍調(diào)查表和審查表等在內(nèi)的地籍調(diào)查表格電子版導(dǎo)出，再打印提交給國土局所，分發(fā)到各村干部處，由其召集起村民簽字，還要將剩余權(quán)源資料收集好。完成簽字蓋章后將資料交給國土局，由其進行審查，存在遺漏需重新打印。

4.3 農(nóng)房不動產(chǎn)數(shù)據(jù)建庫

在農(nóng)房不動產(chǎn)調(diào)查過程中形成的調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫，也就是不動產(chǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫是權(quán)籍調(diào)查的成果，是不動產(chǎn)權(quán)籍管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)。其中的主要內(nèi)容有不動產(chǎn)單元數(shù)據(jù)、權(quán)利數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等，按照各地不動產(chǎn)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，來完善其分層編碼、拓撲結(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系構(gòu)件等。

數(shù)據(jù)建庫要在當(dāng)前不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上進行，按照我國相關(guān)數(shù)據(jù)庫建設(shè)保證和調(diào)查技術(shù)方案，對農(nóng)村不動產(chǎn)登記中空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)和檔案等信息資源整合建庫。使得我國農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫得以統(tǒng)一，便于不動產(chǎn)登記信息管理平臺的運行，進一步實現(xiàn)一體化不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果管理。

4.4 做好現(xiàn)場核檢驗收工作

在農(nóng)房不動產(chǎn)測繪中，由于其宅基地數(shù)量多，且具有分散和交通條件差等問題，因此在現(xiàn)場測繪中要做好核檢驗收工作。具體由村指界負責(zé)人、測量員和調(diào)查檢核員來組成外業(yè)調(diào)查組，指界人員一般是村干部、村專職指界員等，測量員、調(diào)查檢核員由測繪單位指派，各方要明確自身職責(zé)，測量員主要是采集信息、調(diào)繪宗地，檢核員則需做好現(xiàn)場檢查工作，并量取所有宗地的邊長，以此來形成原始記錄，通過對比檢核減少失誤，保障測繪結(jié)構(gòu)的有效性。

5 結(jié)語

農(nóng)房不動產(chǎn)登記工作的開展，是我國農(nóng)村建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，要認(rèn)識到其中的技術(shù)難點等問題，因地制宜地開展房地一體的農(nóng)村權(quán)籍調(diào)查。加強對農(nóng)村宅基地和房屋的管理，制定農(nóng)村宅基地和房屋統(tǒng)一的管理辦法，為農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定基礎(chǔ)。依據(jù)法律、法規(guī)條文，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合地方管理制度、“鄉(xiāng)約民俗”處置好各地農(nóng)村面積超標(biāo)問題、管理制度不統(tǒng)一問題、農(nóng)房數(shù)據(jù)成果追溯機制問題等。

5.1 農(nóng)房面積超標(biāo)問題普遍

建議分階段依法處理宅基地超面積問題。如農(nóng)村宅基地原則上按批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，未經(jīng)批準(zhǔn)的超面積宅基地分別以1982年頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和1987年頒布的《土地管理法》為時間節(jié)點，1982年前建設(shè)且未擴大的，無論是否超面積，均可按實際面積確權(quán)登記；1982年至1987年建設(shè)的，按照超建處理結(jié)果予以確權(quán)登記；1987年以后建設(shè)的只對標(biāo)準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，超建部分在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中注明。對農(nóng)村沒有土地權(quán)屬來源材料的宅基地確權(quán)登記程序應(yīng)加以規(guī)范，查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀、由所在村集體對宅基地使用權(quán)人、面積、四至范圍等確認(rèn)后，公告無異議，屬于合法使用的予以確權(quán)登記。

5.2 管理不統(tǒng)一，成果質(zhì)量堪憂

由于長期以來農(nóng)村房屋管理部門不同，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各異，標(biāo)準(zhǔn)的差異性導(dǎo)致不同地區(qū)在實際工作過程中會出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換、權(quán)籍調(diào)查困難或調(diào)查結(jié)果矛盾等問題，嚴(yán)重影響后期農(nóng)村房屋不動產(chǎn)發(fā)證的權(quán)威性。雖然對于城市房產(chǎn)的測繪管理制度、地籍管理有法律法規(guī)的明確規(guī)定，但整個規(guī)定的具體條文很難滿足農(nóng)村房產(chǎn)管理的實際需求，涉及相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限不明確，部分權(quán)籍管理制度的不統(tǒng)一，權(quán)籍成果種類多樣，農(nóng)村房產(chǎn)測量標(biāo)準(zhǔn)存在差異，都導(dǎo)致最終數(shù)據(jù)成果無法有效共享實現(xiàn)上下連通。

5.3 農(nóng)房數(shù)據(jù)成果追溯機制

由于各地開展農(nóng)村房屋不動產(chǎn)登記辦法不同，如有的地方是在原有地籍成果基礎(chǔ)上的更新，成果更新單位各異、作業(yè)水平不同；有的地方受限項目經(jīng)費的原因，引用無人機傾斜攝影測量成果或已有高分辨率數(shù)字正射影像圖外業(yè)調(diào)繪補測方式等，導(dǎo)致數(shù)據(jù)成果精度受限；建議各地在明確農(nóng)村房屋管理部門的基礎(chǔ)上，詳細了解農(nóng)房不動產(chǎn)登記成果中權(quán)屬調(diào)查方式，權(quán)屬調(diào)查是否可追溯便于處置農(nóng)村房屋權(quán)源糾紛；了解農(nóng)房登記中測繪數(shù)據(jù)是否可追溯便于處置農(nóng)村房屋面積糾紛；了解農(nóng)房不動產(chǎn)管理過程中鎮(zhèn)村兩級行政部門對農(nóng)村宅基地處置是否可追溯，便于結(jié)合“鄉(xiāng)約民俗”解決老百姓的實際問題。

隨著近年來自然資源系統(tǒng)改革，各地現(xiàn)有的不動產(chǎn)登記管理部門大多由原有國土系統(tǒng)的地籍調(diào)查部門和建設(shè)系統(tǒng)的房產(chǎn)測量部門重組，如何厘清解決數(shù)據(jù)來源的多樣化、權(quán)利矛盾突出、地籍歷史關(guān)系不清晰等問題；如何結(jié)合地區(qū)實際形成農(nóng)村房地產(chǎn)登記和發(fā)證工作的完整管理體系；如何整合、存儲、管理和更新農(nóng)房不動產(chǎn)數(shù)據(jù)從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)可追溯，本文結(jié)合生產(chǎn)實際做了一些探討分析。