曾凡昆

摘要 我國(guó)法院在環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行過(guò)程中創(chuàng)設(shè)的第三方監(jiān)督制度，有其存在的必要性與可行性，本文探討實(shí)踐中可能發(fā)展的第三方監(jiān)督類型，分析其運(yùn)行的方式，在實(shí)踐中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，并針對(duì)性地提出完善建議。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 第三方監(jiān)督 委托 協(xié)助

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.046

一、環(huán)境公益訴訟之第三方監(jiān)督機(jī)制的概述

（一）含義

第三方監(jiān)督，即在環(huán)境公益訴訟中，邀請(qǐng)環(huán)保社會(huì)組織作為獨(dú)立第三方，對(duì)公益訴訟判決或調(diào)解協(xié)議（以調(diào)解協(xié)議為主）的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，在被告發(fā)生違法行為時(shí)，有權(quán)要求其遵守法院生效法律文書，并向法院、原告進(jìn)行舉報(bào)。筆者認(rèn)為，第三方首先應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的社會(huì)組織，這要求其與原被告之間沒(méi)有任何利害關(guān)系。其次，第三方應(yīng)當(dāng)是以非營(yíng)利性為目的的社會(huì)組織，以保證其不會(huì)受到利益的驅(qū)使。最后，第三方也應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)具備環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)能力。

（二）第三方監(jiān)督機(jī)制的法律依據(jù)與理論依據(jù)

第三方監(jiān)督機(jī)制雖然是在實(shí)踐當(dāng)中創(chuàng)設(shè)的，但其具有法律層面與理論層面上的依據(jù)。在法律層面上，《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條第一款規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，據(jù)此我們可以看出法律賦予了社會(huì)組織監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。在理論層面上，第三方監(jiān)督依據(jù)的主要理論是環(huán)境公眾參與理論。環(huán)境公眾參與是指公眾有權(quán)獲取環(huán)境信息、參與對(duì)環(huán)境事務(wù)的決策和管理、監(jiān)督政府、單位以及個(gè)人的環(huán)境行為。第三方作為社會(huì)組織，是社會(huì)公眾利益的聚集，是環(huán)境公眾參與的路徑選擇。

二、第三方監(jiān)督機(jī)制的必要性分析

在環(huán)境公益訴訟中，一般的監(jiān)督主體是法院，法院做出判決或者主持達(dá)成調(diào)解協(xié)議后對(duì)修復(fù)的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)然具備其合理性與合法性。那為何還要?jiǎng)?chuàng)設(shè)第三方監(jiān)督機(jī)制？首先，最主要的原因應(yīng)當(dāng)是環(huán)境公益訴訟執(zhí)行難的問(wèn)題亟待解決。環(huán)境公益訴訟的最終目的是修復(fù)生態(tài)環(huán)境，但是修復(fù)的過(guò)程并非一朝一夕，而是一項(xiàng)較為龐大的工程，并且在修復(fù)的過(guò)程中可能會(huì)遇到大量的專業(yè)性問(wèn)題，在這種情況下，如果僅靠法院親自監(jiān)督，必然會(huì)增加司法的負(fù)擔(dān)，也會(huì)加重法院的壓力，因此引入第三方監(jiān)督是非常有必要的。其次，環(huán)境公益訴訟不同于私益訴訟，其所要修復(fù)的環(huán)境是社會(huì)或者公眾所共享的利益，因此，在修復(fù)的過(guò)程中，如果公眾能夠參與其中，勢(shì)必會(huì)讓修復(fù)的執(zhí)行更加的落實(shí)到位。并且，公民的環(huán)境參與權(quán)本身就是環(huán)保法的一項(xiàng)基本原則，而創(chuàng)設(shè)第三方監(jiān)督機(jī)制是公民參與環(huán)境保護(hù)的重要途徑，使得公民實(shí)現(xiàn)了參與權(quán)的具體化，不再流于形式，在環(huán)境保護(hù)中從司法角度實(shí)現(xiàn)了公民的參與。

三、環(huán)境公益訴訟之第三方監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)用

（一）第三方監(jiān)督

1.第三方監(jiān)督概述

第三方監(jiān)督，是指原被告與第三方共同簽訂的《第三方監(jiān)督協(xié)議》，通過(guò)該協(xié)議規(guī)定第三方監(jiān)督的權(quán)利范圍。實(shí)踐中，這種模式的最早運(yùn)用是在貴州省清鎮(zhèn)市法院，即在上文中提到的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為原告訴某乳業(yè)股份有限公司超標(biāo)排放污水一案，該案以調(diào)解結(jié)案，并由貴陽(yáng)環(huán)境教育中心作為第三方，與原被告簽署監(jiān)督協(xié)議，第三方積極發(fā)揮監(jiān)督功能，使得后續(xù)執(zhí)行取得了良好的效果。

2.第三方監(jiān)督在實(shí)踐當(dāng)中運(yùn)行可能遇到的問(wèn)題

雖然該協(xié)議的第三方監(jiān)督取得良好的效果，且對(duì)以后實(shí)踐當(dāng)中的運(yùn)用也頗具有參考價(jià)值，但是該模式也存在一些問(wèn)題亟待完善。首先，在實(shí)踐的運(yùn)用中，這種監(jiān)督模式的應(yīng)用建立在被告愿意履行生效判決的基礎(chǔ)之上，在適用范圍上具有局限性。其次，在此種第三方監(jiān)督模式下，法院的參與是否與“合同自治”沖突的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在兩方面：其一，即是關(guān)于第三方主體的選任問(wèn)題，因該協(xié)議的主體只有原被告與第三方，但是，由于環(huán)境修復(fù)牽涉的利益是公共利益，且法院本身的也是有監(jiān)督的權(quán)力，基于這種特殊的合同，作為合同當(dāng)事方的第三方主體，其選任是否需要經(jīng)過(guò)法院的認(rèn)可以保證其監(jiān)督符合公眾利益呢？其二，則關(guān)于是否需要法院來(lái)監(jiān)督第三方是否履行該協(xié)議的問(wèn)題。對(duì)于第三方而言，該協(xié)議下的監(jiān)督權(quán)不僅是權(quán)利也是其義務(wù)，那么法院監(jiān)督其監(jiān)督權(quán)利的行使與義務(wù)的履行是否違反了“合同自治”？最后，就是在實(shí)踐當(dāng)中可能遇到的，若在履行該監(jiān)督協(xié)議的過(guò)程中，被告不繼續(xù)承擔(dān)其修復(fù)環(huán)境責(zé)任或第三方不主動(dòng)行使其監(jiān)督權(quán)利與義務(wù)時(shí)，該如何救濟(jì)的問(wèn)題。

3.第三方監(jiān)督運(yùn)行問(wèn)題的對(duì)策與展望

首先，為了使被告自愿簽署協(xié)議并接受第三方司法監(jiān)督，法院在審理案件或者在調(diào)解時(shí)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向被告闡明其作為企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任，同時(shí)，法院做出執(zhí)行判決和調(diào)解的結(jié)果時(shí)也需要考慮到被告的執(zhí)行能力，避免被告心有余而力不足的情形。其次，因該協(xié)議在本質(zhì)上仍屬于合同，為避免與“合同自治”相沖突，筆者認(rèn)為，該模式下第三方的選擇無(wú)需經(jīng)過(guò)法院的認(rèn)可，原被告在基于合同自治原則下簽訂該協(xié)議，只要符合筆者在上文中提到的專業(yè)性、獨(dú)立性與非營(yíng)利性的要求，達(dá)成一致意見即可。而就法院監(jiān)督第三方主體是否履行協(xié)議而言，筆者認(rèn)為，其并不與“合同自治”相矛盾。法院的監(jiān)督權(quán)力作為一種公權(quán)力并不會(huì)因?yàn)榈谌降谋O(jiān)督權(quán)利而喪失或者減少，并且在這種監(jiān)督模式下，法院的監(jiān)督其實(shí)是在監(jiān)督被告履行判決后果的情況，而對(duì)判決的監(jiān)督也是法院本身就具有權(quán)力，因此法院的監(jiān)督并不會(huì)違背自愿的原則。最后，在該監(jiān)督模式下，若當(dāng)事人不履行協(xié)議，為了更好的救濟(jì)，該協(xié)議也應(yīng)該像一般合同一樣明確救濟(jì)方式。

為了使第三方監(jiān)督在實(shí)踐當(dāng)中的廣泛運(yùn)用，基于第三方司法監(jiān)督的是原被告與第三方自愿簽訂監(jiān)督協(xié)議的特點(diǎn)，法院要給予原被告與第三方信任，并且也要保障他們權(quán)利的行使。但是目前最大的問(wèn)題還是，沒(méi)有直接的法律依據(jù)予以參照，因此，若要保證其運(yùn)用能夠有充分的保障，還必須出臺(tái)相關(guān)的法律進(jìn)行指導(dǎo)，以確保其能夠發(fā)揮最好的運(yùn)用效果。

（二）委托第三方司法監(jiān)督

1.委托第三方司法監(jiān)督概述

委托第三方司法監(jiān)督，即是由法院主動(dòng)委托第三方，與第三方簽訂一個(gè)《委托第三方監(jiān)督協(xié)議》對(duì)被告的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。在這種模式下，法院與第三方是合同的當(dāng)事方，法院將自己的監(jiān)督權(quán)力委托交由第三方行使，并監(jiān)督第三方。

2.委托第三方司法監(jiān)督在實(shí)踐當(dāng)中運(yùn)行的問(wèn)題與對(duì)策

這種模式下主要的問(wèn)題，則是在委托第三方監(jiān)督時(shí)，法院該如何委托？實(shí)踐當(dāng)中一般的做法是，法院與第三方直接磋商，簽訂第三方監(jiān)督協(xié)議。筆者認(rèn)為，在我國(guó)目前與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的社會(huì)組織數(shù)量仍較少，其專業(yè)能力也有待提高的背景下，法院直接選定第三方，與其磋商簽訂協(xié)議不僅有利于提高效率，也是符合我國(guó)目前的發(fā)展現(xiàn)狀的。但是，不可否定的是，隨著我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視，環(huán)保組織的規(guī)模在未來(lái)的發(fā)展中只會(huì)日漸龐大，并且其專業(yè)的知識(shí)水平也會(huì)有所提高。因此，在未來(lái)，法院從直接磋商的方式慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)檎袠?biāo)的方式進(jìn)行也是十分有必要的，這不僅有利于法院能夠選擇更加有實(shí)力的環(huán)保組織，而且也有利于委托監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。

3.委托第三方司法監(jiān)督的展望

委托第三方司法監(jiān)督不僅能夠減輕法院的監(jiān)督負(fù)擔(dān)，也是法院司法能動(dòng)性的體現(xiàn)。自《環(huán)保法》出臺(tái)以來(lái)，環(huán)境公益訴訟的案件數(shù)量增長(zhǎng)是較為明顯的，而在日漸重視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的今天，環(huán)境公益訴訟仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)的可能性也是十分大的，因此，法院若能充分發(fā)揮司法能動(dòng)性，委托第三方進(jìn)行司法監(jiān)督，以保證被破壞的環(huán)境真正得到修復(fù)。在實(shí)踐中，雖然該模式已有相關(guān)的法院出臺(tái)意見予以指導(dǎo)，但是其運(yùn)用仍然沒(méi)有普及化，因此為了使法院能夠普遍運(yùn)用，首先國(guó)家在立法層面上也需要給予肯定，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，其次全國(guó)各法院也要在立法的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，積極出臺(tái)相關(guān)的意見，以指導(dǎo)實(shí)踐的運(yùn)行。

（三）第三方行政協(xié)助監(jiān)督

1.第三方行政協(xié)助監(jiān)督的概述

第三方司法協(xié)助監(jiān)督，即本身就負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職能的行政機(jī)關(guān)，與第三方簽訂監(jiān)督協(xié)議，委托第三方進(jìn)行監(jiān)督的模式，這種模式不局限于只是針對(duì)環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行，而是包括與環(huán)境保護(hù)的所有相關(guān)問(wèn)題，在這種監(jiān)督模式下，相關(guān)的行政機(jī)關(guān)與第三方是合同的當(dāng)事方，行政部門將自己的監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)力委托給第三方，支付第三方接受委托的服務(wù)費(fèi)用，并監(jiān)督第三方。實(shí)踐中，該種模式的運(yùn)用主要是由貴州省清鎮(zhèn)市法院創(chuàng)設(shè)的，2013年底，貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心跟清鎮(zhèn)市政府簽訂《公眾參與環(huán)保第三方監(jiān)督委托協(xié)議》，清鎮(zhèn)市政府每年支付中心12萬(wàn)元，由中心對(duì)清鎮(zhèn)市的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。雖然該監(jiān)督協(xié)議沒(méi)有明確說(shuō)明可對(duì)環(huán)境公益訴訟的后續(xù)執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，但是，由于環(huán)境公益訴訟中需要修復(fù)環(huán)境的是與公共利益息息相關(guān)的，并且相關(guān)行政機(jī)關(guān)也是本身就具有監(jiān)督該訴訟后續(xù)執(zhí)行的職能，那么第三方作為行政部門委托的對(duì)象，公眾參與環(huán)境保護(hù)的途徑，該監(jiān)督協(xié)議也必然是包括與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行。

2.第三方行政協(xié)助監(jiān)督的完善

由于該監(jiān)督協(xié)議的監(jiān)督范圍較廣，在實(shí)踐的應(yīng)用中如何充分體現(xiàn)公眾的利益，讓公眾能夠更有效的參與環(huán)境保護(hù)是值得完善的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在選任第三方監(jiān)督主體時(shí)可通過(guò)開聽證會(huì)，公開選擇第三方的相關(guān)信息，認(rèn)真聽取民眾的意見等，確定第三方以及委托給第三方的監(jiān)督范圍。同時(shí)，第三方監(jiān)督的主體也要公開其監(jiān)督的內(nèi)容，不僅要接受行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也要接受公眾的監(jiān)督。在選任監(jiān)督員時(shí)要充分聽取民意，設(shè)置監(jiān)督點(diǎn)時(shí)結(jié)合實(shí)際情況，聘認(rèn)更多有環(huán)境保護(hù)知識(shí)的專業(yè)人才，提高環(huán)保組織的綜合能力，讓監(jiān)督有效進(jìn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟的真正目的是在于修復(fù)環(huán)境，而運(yùn)用第三方監(jiān)督機(jī)制不僅使環(huán)境修復(fù)得到有效執(zhí)行，也為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供路徑選擇，充分體現(xiàn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的基本原則。因此，在立法上承認(rèn)第三方監(jiān)督模式的運(yùn)行是非常有必要的，讓實(shí)踐當(dāng)中的操作更加有依可據(jù)，實(shí)現(xiàn)其立法化與合理性。目前，公益訴訟之第三方監(jiān)督機(jī)制目前在我國(guó)理論上的討論尚淺，雖然實(shí)踐當(dāng)中創(chuàng)設(shè)的第三方監(jiān)督模式具有其運(yùn)行的可行性，但是，隨著環(huán)境公益訴訟的日漸增多，該模式的運(yùn)用也會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題，筆者在此無(wú)法羅列所有，只能將自己認(rèn)為比較突出的問(wèn)題指出并提出自己的意見，希望能對(duì)實(shí)踐當(dāng)中的操作具有借鑒意義。