劉 建

（內(nèi)江市社會(huì)主義學(xué)院 四川 內(nèi)江 641000）

推動(dòng)國家治理體系的現(xiàn)代化，需要在治理結(jié)構(gòu)體系、治理機(jī)制體系、治理制度體系、治理方法體系、治理運(yùn)行體系[1]等方面下功夫。人民政協(xié)作為國家治理體系的重要組成部分，能夠整合各類治理主體，完善治理結(jié)構(gòu)體系；能夠進(jìn)行動(dòng)員監(jiān)管，完善治理功能體系；能夠發(fā)揮協(xié)商作用，完善治理制度體系；能夠廣泛參政議政，完善治理方法體系；能夠結(jié)合自身特色，完善治理運(yùn)行體系。通過在這五大體系中的功能發(fā)揮，可以略窺人民政協(xié)在國家治理體系中的價(jià)值。

一、整合各類治理主體，完善治理結(jié)構(gòu)體系

完善治理結(jié)構(gòu)體系要面對(duì)的問題是“誰是治理主體”和“各治理主體之間的關(guān)系如何”。

首先，關(guān)于“誰是治理主體”問題。具有中國特色的治理主體結(jié)構(gòu)，可以形象地表述為“一個(gè)中心多方合作”[2]。在這種結(jié)構(gòu)下，中國共產(chǎn)黨作為“中心”，處于治理體系的領(lǐng)導(dǎo)核心位置，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[3]。其他治理主體，包括但不限于政府、企業(yè)和其他社會(huì)組織，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，共同參與治理。這種治理主體結(jié)構(gòu)，有“領(lǐng)隊(duì)”，有“成員”，各治理主體之間相對(duì)分工、互為補(bǔ)充，共同推動(dòng)治理體系和治理水平向現(xiàn)代化方向發(fā)展。

其次，關(guān)于“各治理主體之間的關(guān)系”問題?！耙粋€(gè)中心多方合作”的治理主體結(jié)構(gòu)，決定了各治理主體之間的關(guān)系應(yīng)該是既有邊界又有合作。中國共產(chǎn)黨處于“要在中央”的位置，主要是統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方，確保方向正確。在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，其他各類治理主體通過不同的治理方式讓“事在四方”順利展開。如政府通過宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮，在治理中承擔(dān)了主導(dǎo)地位；市場通過自身機(jī)制來發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控作用，在資源配置中承擔(dān)了決定性作用；其他社會(huì)組織也在各自領(lǐng)域發(fā)揮行業(yè)引領(lǐng)功能，起到協(xié)助治理作用。這種治理主體結(jié)構(gòu)，既體現(xiàn)了治理主體的多元性，也保證了不同治理主體的地位和功能發(fā)揮。

梳理清楚以上兩個(gè)問題，我們發(fā)現(xiàn)，無論是整合治理主體，還是協(xié)調(diào)各治理主體之間的關(guān)系，人民政協(xié)都是一個(gè)好的平臺(tái)。

在整合治理主體方面，人民政協(xié)高舉團(tuán)結(jié)的大旗，在凝聚起社會(huì)共識(shí)的同時(shí)，也讓各類治理主體得以整合。圍繞著大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合這一主線，通過合理處理一致性和多樣性的辯證關(guān)系，不斷加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)，使人民政協(xié)日益成為“在共同思想政治基礎(chǔ)上化解矛盾和凝聚共識(shí)的重要渠道”[4]。通過人民政協(xié)這一平臺(tái)，民主黨派及無黨派人士、各類團(tuán)體及其他人士匯聚在愛國主義和社會(huì)主義的大旗下，共同為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興這一中國夢而奉獻(xiàn)力量。在凝聚人心的同時(shí)，人民政協(xié)也無形中整合了各類治理主體。

在協(xié)調(diào)各治理主體關(guān)系方面，人民政協(xié)高舉民主的大旗，在協(xié)調(diào)各界共商國是的同時(shí)，也讓各類治理主體之間的關(guān)系得以調(diào)整?！皡f(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢?！盵4]執(zhí)政黨和參政黨之間、政府和市場之間、行政部門和社會(huì)群團(tuán)之間、國家和個(gè)人之間，雖然所處位置不同，但人民政協(xié)提供的平臺(tái)，可以使各個(gè)主體協(xié)商對(duì)話，有利于在維護(hù)一致性的前提下，表達(dá)多樣性的訴求，從而保障人民民主落地生根。在這個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，國是得以共商，同時(shí)不同主體的訴求得以表達(dá)，這有利于平衡各治理主體之間的關(guān)系。

二、通過動(dòng)員監(jiān)管方式，完善治理機(jī)制體系

完善治理機(jī)制體系要面對(duì)的問題是“治理主體怎么治理”。

治理主體發(fā)揮作用的方式，主要是動(dòng)員、組織、監(jiān)管、服務(wù)和配置。所謂動(dòng)員，主要是在治理過程中努力取得社會(huì)共識(shí)，形成發(fā)展合力；所謂組織，主要是把各個(gè)治理主體納入到合適的框架中去，形成有序格局；所謂監(jiān)管，主要是對(duì)各個(gè)治理主體的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)察，確保各項(xiàng)活動(dòng)合規(guī)開展；所謂服務(wù)，主要是提供各類公私產(chǎn)品，努力滿足廣大治理主體的物質(zhì)、精神和制度需求；所謂配置，主要是厘清各類治理領(lǐng)域的邊界，優(yōu)化配置各類資源，提高整個(gè)治理活力。通過法治和德治手段，動(dòng)員、組織、監(jiān)管、服務(wù)和配置社會(huì)資源，最終實(shí)現(xiàn)公權(quán)機(jī)關(guān)提供善治、社會(huì)力量合作共治、基層群眾自我治理，這就是治理主體發(fā)揮作用的基本方式。

梳理清楚治理主體發(fā)揮作用的方式，我們發(fā)現(xiàn)，在怎么治理這個(gè)問題上，人民政協(xié)在動(dòng)員和監(jiān)督方面具有顯著優(yōu)勢。

在動(dòng)員方面，凝心聚力建立共識(shí)既是人民政協(xié)的目的，也是人民政協(xié)的職能，始終位居人民政協(xié)履職工作的中心環(huán)節(jié)。無論歷史各個(gè)時(shí)期，我們都形成了最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，盡可能爭取了可以團(tuán)結(jié)的力量，最終也取得了巨大的成績。今天，我們實(shí)施了“同心”工程，繼續(xù)發(fā)揚(yáng)同心精神。這些事實(shí)證明，人民政協(xié)對(duì)于“為何建立共識(shí)”“和誰建立共識(shí)”“怎樣建立共識(shí)”等問題，有著清醒的認(rèn)識(shí)，并想辦法“不斷鞏固共同思想政治基礎(chǔ)，加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)……匯聚起實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的磅礴力量”[4]。從這個(gè)角度看，人民政協(xié)就是發(fā)揮動(dòng)員功能的最佳平臺(tái)。動(dòng)員得好，就能夠最大程度地建立共識(shí)。共識(shí)有了，治理自然會(huì)更加順暢。

在監(jiān)管方面，民主監(jiān)督本身就是人民政協(xié)的三大基本職能之一。人民政協(xié)可以通過協(xié)商會(huì)議、視察、提案、專題調(diào)研、大會(huì)發(fā)言等方式，實(shí)施會(huì)議監(jiān)督、視察監(jiān)督、提案監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督和其他形式的監(jiān)督。通過監(jiān)督，可以“傾聽群眾呼聲，反映群眾愿望，抓住民生領(lǐng)域?qū)嶋H問題做好工作，協(xié)助黨和政府增進(jìn)人民福祉”[4]，從這個(gè)角度講，人民政協(xié)在發(fā)揮民主監(jiān)督職能的同時(shí)，也必然要融入到整個(gè)治理體系中來。這使得人民政協(xié)參與治理的職能得以發(fā)揮。

三、發(fā)揮政治協(xié)商作用，完善治理制度體系

完善治理制度體系要面對(duì)的問題是“治理機(jī)制如何有效運(yùn)作”。

一個(gè)完整的治理制度體系理應(yīng)包括懲戒性制度、激勵(lì)性制度和協(xié)商性制度。所謂懲戒性制度，主要是指事先制定合理規(guī)則，一旦違反規(guī)則就要受到相應(yīng)懲罰的制度。包括黨紀(jì)國法、行業(yè)規(guī)則乃至風(fēng)俗習(xí)慣等，目的在于杜絕突破規(guī)則底線，保證一個(gè)相對(duì)良好的治理環(huán)境。所謂激勵(lì)性制度，主要是指事先設(shè)定激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，一旦達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)就要兌現(xiàn)的激發(fā)性制度。包括各類物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，目的在于激發(fā)各類主體奮斗意志，鞭策大家不斷走向優(yōu)秀，最終推動(dòng)整個(gè)國家和社會(huì)進(jìn)步。所謂協(xié)商性制度，主要是各類聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制。新的時(shí)代各個(gè)方面交流更加頻繁，各類主體之間、不同區(qū)域之間、各個(gè)部門行業(yè)之間，既會(huì)有交叉合作，也會(huì)有矛盾沖突，需要有合適的協(xié)商性制度居中調(diào)停。

梳理清楚治理有效運(yùn)作的方式，我們發(fā)現(xiàn)，在有效運(yùn)作這個(gè)問題上，人民政協(xié)的協(xié)商性功能在我國社會(huì)生活中具有重要地位和獨(dú)特功能。

從地位上來看，在整個(gè)治理體系中，人民政協(xié)的協(xié)商式民主充滿了中國特色的政治智慧。中國人民在選舉民主之外，又創(chuàng)造出協(xié)商式民主?！皩?shí)踐充分證明，中國式民主在中國行得通、很管用”[4]。以協(xié)商民主為核心的政治協(xié)商制度也成了中國人民凝聚各方力量共同治理國家的重要制度安排。人民政協(xié)在協(xié)商中踐行人民民主，“充分體現(xiàn)了我國社會(huì)主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點(diǎn)和優(yōu)勢”[4]，既避免了代議制民主的弊端，也更加符合中國國情，是人民民主的真諦。因此，完善和發(fā)展協(xié)商式民主，有利于彰顯人民政協(xié)在整個(gè)治理體系中的獨(dú)特地位。

從獨(dú)特功能來看，人民政協(xié)的協(xié)商職能對(duì)治理機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)起到了“潤滑劑”功能。頻繁的交流帶來更多跨領(lǐng)域的協(xié)作，跨領(lǐng)域協(xié)作帶來了更多新的矛盾和沖突，需要有一套跨界協(xié)作機(jī)制保障運(yùn)行。協(xié)商性制度應(yīng)運(yùn)而生，人民政協(xié)完美地扮演起這一角色。通過協(xié)商民主，民主集中制的優(yōu)勢得到更好表達(dá)，“團(tuán)結(jié)－批評(píng)－團(tuán)結(jié)”的優(yōu)良傳統(tǒng)得以更好發(fā)揚(yáng)，遇事多商量、協(xié)商辦好事的特點(diǎn)得以更好體現(xiàn)。這對(duì)于保障治理機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)無疑起到了“軟加速”的作用。

四、運(yùn)用廣泛參與功能，完善治理方法體系

完善治理方法體系要面對(duì)的問題是“運(yùn)用什么手段實(shí)施治理”。

加強(qiáng)治理需要運(yùn)用多種手段綜合實(shí)施，包括但不限于法律、道德、行政、經(jīng)濟(jì)等方式。這些方式不外乎通過各種途徑，教化社會(huì)群體嚴(yán)守底線、不碰高線，保證社會(huì)秩序在合理空間內(nèi)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。這些手段對(duì)社會(huì)的調(diào)節(jié)作用固然不錯(cuò)，然而大多數(shù)是單方面的“一廂情愿”。因?yàn)檫@些手段更多的是“管理理念”下的產(chǎn)物，共同特點(diǎn)是被管理對(duì)象參與度不夠，處于弱勢地位。但在“治理理念”下，這些手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求。從未來發(fā)展趨勢看，治理理念追求的是共治共建共享共贏，要求治理對(duì)象廣泛參與，而不僅僅是“服從”和“執(zhí)行”。從中國社會(huì)發(fā)展實(shí)際來看，處于弱勢端的一方也希望能夠發(fā)出更多的聲音，廣泛參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中去。

從上述觀點(diǎn)來看，廣泛的參與性是治理模式下的一個(gè)顯著特色。要滿足人民群眾廣泛地參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中去，就要有適合參與的平臺(tái)。在參與國家治理的過程中，人民政協(xié)參政議政功能具有品牌優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢。

從品牌角度看，政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度之一，是“從中國土壤中生長出來的新型政黨制度”[4]，具有天生的認(rèn)可優(yōu)勢。參政議政也是人民政協(xié)的三大功能之一，通過參政議政，充分表達(dá)了各界聲音，在思想、行動(dòng)乃至利益等方面容易取得平衡，有利于為實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興偉大的夢想?yún)R聚起磅礴力量。這些基本的政治概念、原則早已深入人心，得到了大家廣泛的認(rèn)可。因此，人民政協(xié)參政議政具有先天的品牌優(yōu)勢，這為借助政協(xié)平臺(tái)參與治理提供了具有較高知名度的獨(dú)特路徑。

從專業(yè)優(yōu)勢看，人民政協(xié)參政議政的專業(yè)化程度越來越高。隨著社會(huì)發(fā)展，在國家政治生活中政治協(xié)商的制度越來越完善，政協(xié)的性質(zhì)、任務(wù)、主題、職能越來越清晰，政協(xié)委員的履職能力越來越強(qiáng)，政協(xié)的平臺(tái)影響力越來越大。這些優(yōu)勢使得人民政協(xié)“政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力、合作共事能力”[4]不斷增強(qiáng)，越來越呈現(xiàn)出專業(yè)化的趨勢。專業(yè)化的運(yùn)作間接提升了治理的水平。

五、結(jié)合自身渠道特色，完善治理運(yùn)行體系

完善治理運(yùn)行體系要解決的問題是“治理體系如何運(yùn)轉(zhuǎn)”。

治理的運(yùn)行體系，不外乎以上率下、以下促上、左右互動(dòng)等幾種方式。所謂以上率下，主要是做好頂層設(shè)計(jì)，從上至下一以貫通，實(shí)現(xiàn)“事在四方、要在中央”的理念。現(xiàn)實(shí)中主要是處理好中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系，既要保證上級(jí)權(quán)威，又要調(diào)動(dòng)下級(jí)積極性，爭取“兩頭受益”，避免“上有政策、下有對(duì)策”。所謂以下促上，主要是適時(shí)吸取下級(jí)在治理中形成的有益經(jīng)驗(yàn)，提煉上升到理論和制度層面后，及時(shí)全面推廣開來?！懊^過河”是我們的優(yōu)良傳統(tǒng)，實(shí)踐證明也行之有效。但“摸石過河”也要和頂層設(shè)計(jì)及時(shí)結(jié)合起來，形成上下互動(dòng)。所謂左右互動(dòng)，主要是在上下“條狀”互動(dòng)的同時(shí)，及時(shí)做好“條塊”之間、“塊塊”之間的互動(dòng)，使不同區(qū)域、不同領(lǐng)域、不同行業(yè)之間相互協(xié)商，合理銜接，避免存有治理沖突、留下治理空白等行為。

梳理清楚治理運(yùn)行的方式后，我們發(fā)現(xiàn)，在如何運(yùn)作這個(gè)問題上，人民政協(xié)自身具有上傳下達(dá)、左右聯(lián)通的運(yùn)行渠道，這為人民政協(xié)完善治理運(yùn)行體系提供了可能。

就上傳下達(dá)方面而言，人民政協(xié)自成體系。人民政協(xié)具有全國委員會(huì)和各級(jí)地方委員會(huì)，形成了一個(gè)完整的組織體系。在各級(jí)人民政協(xié)內(nèi)部，又劃分出不同的專業(yè)委員會(huì)，形成了若干界別。通過這樣一個(gè)組織框架，實(shí)現(xiàn)了全國對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的指導(dǎo)關(guān)系，從而搭建起政協(xié)本身上傳下達(dá)的體系。完備的組織體系，讓人民政協(xié)參與治理具有了組織保障。

就左右聯(lián)通方面而言，人民政協(xié)和其他部門一向互通有無。一方面，人民政協(xié)通過視察、調(diào)研、提案、監(jiān)督、協(xié)商等方式，向黨派、政府、企業(yè)、社會(huì)、媒體等部門反映具體情況、提出建議意見、追究相關(guān)責(zé)任，履行了自身職責(zé)，實(shí)現(xiàn)了與其他部門的互動(dòng)。另一方面，通過健全的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，人民政協(xié)加強(qiáng)了同黨外知識(shí)分子、非公有制經(jīng)濟(jì)人士、新的社會(huì)階層人士的聯(lián)絡(luò)溝通；開展了同港澳臺(tái)地區(qū)的交流；推動(dòng)了各民族交往交流交融，引導(dǎo)了宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)；團(tuán)結(jié)了廣大海外僑胞，擴(kuò)大了統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)，使團(tuán)結(jié)奮斗的正能量不斷提升。這些聯(lián)絡(luò)溝通，既體現(xiàn)了政協(xié)的價(jià)值，也為實(shí)施善治提供了政協(xié)的渠道和力量。

綜上所述，“70 年的實(shí)踐證明，人民政協(xié)制度具有多方面的獨(dú)特優(yōu)勢”[4]。這些優(yōu)勢，對(duì)于完善治理結(jié)構(gòu)體系、治理機(jī)制體系、治理制度體系、治理方法體系、治理運(yùn)行體系都具有重要意義。新形勢下，只要把政協(xié)制度堅(jiān)持好，就能把人民政協(xié)的獨(dú)特優(yōu)勢發(fā)揮出來，把更多的人團(tuán)結(jié)起來，以協(xié)商方式共同參與治理，共同服務(wù)于治理水平的提升。