◆吳 靜

新中國(guó)成立70周年以來，農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問題始終占據(jù)著黨中央發(fā)展戰(zhàn)略的中心位置，從建國(guó)開始，一直到現(xiàn)在，農(nóng)村土地改革仍然在進(jìn)行中。土地作為重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)業(yè)之本、民生之源。一國(guó)所實(shí)行的土地制度有著深刻的歷史文化背景，長(zhǎng)期以來，農(nóng)村土地制度通過協(xié)調(diào)土地的占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)等權(quán)責(zé)關(guān)系，不僅在增加農(nóng)業(yè)收入，保障農(nóng)民穩(wěn)定生活方面取得了巨大成就，而且發(fā)揮了支撐新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要作用。我國(guó)政府自新中國(guó)成立以來，進(jìn)行了多次農(nóng)村土地制度改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推廣促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的急速增加和農(nóng)民收入的大幅提高，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，原有土地制度呈現(xiàn)出主客體模糊、土地分散化、零碎化經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)實(shí)問題。清晰掌握土地制度演變的歷史進(jìn)程，不僅能夠全面分析制度改革的動(dòng)因及變革措施，更有利于推動(dòng)建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的土地制度、落實(shí)土地權(quán)利流轉(zhuǎn)、推動(dòng)農(nóng)村及整體經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施前的農(nóng)村土地制度變革

（一）改革開放前的農(nóng)村土地制度（1949年-1977年）

1.土地改革時(shí)期（1949年-1952年）：“農(nóng)民所有、個(gè)人經(jīng)營(yíng)”

封建時(shí)代的最基本的中國(guó)土地制度是地主所有制，表現(xiàn)為一種二權(quán)分置的生產(chǎn)關(guān)系，所有權(quán)歸地主，一般地主占據(jù)較大面積的土地，而缺乏土地的農(nóng)民則只能通過租賃的方式從地主處獲得土地使用權(quán)，土地生產(chǎn)的糧食通過一定比例由地主和農(nóng)民獲得，一般地主享有較大部分。新中國(guó)成立后，中央政府為改變農(nóng)民的受剝削地位，更好地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以及更好地促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，于1950年6月發(fā)布實(shí)施了關(guān)于土地改革的相關(guān)法律，以國(guó)家立法形式明確“耕者有其田”政策，即農(nóng)村土地所有權(quán)不再屬于少數(shù)人，而是歸農(nóng)民所有，這是歷史上農(nóng)民首次真正擁有了土地。通過這次土地制度改革，農(nóng)民享有對(duì)土地的所有、使用、處分及收益等權(quán)利，國(guó)家則通過土地權(quán)屬登記、發(fā)證確認(rèn)、征收契稅等方式統(tǒng)一管理農(nóng)地。

2.初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（1953年-1956年）：“農(nóng)民所有、集體經(jīng)營(yíng)”

在之前的第一次土地制度改革中，農(nóng)民土地所有制無論在法律上還是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)踐中都得到了確立，農(nóng)民積極性達(dá)到無與倫比的高漲，生產(chǎn)也在較短時(shí)間內(nèi)獲得了恢復(fù)和發(fā)展，人民生活也得到了充實(shí)的保障。但分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，在當(dāng)時(shí)不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，具有生產(chǎn)力水平低下、生產(chǎn)規(guī)模小、生產(chǎn)工具簡(jiǎn)陋等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了生產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上需求的發(fā)展。基于生產(chǎn)和需求之間的矛盾，中央政府決定將分散的小農(nóng)戶組織起來，走互助合作的合作社道路。為了在全國(guó)推廣合作社的做法，1956年3月實(shí)施的關(guān)于合作社建設(shè)的相關(guān)章程為建立初級(jí)合作社的土地經(jīng)營(yíng)體制提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

3.高級(jí)合作社及人民公社化（1956年-1977年）：“集體所有、集體經(jīng)營(yíng)”

初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社通過建立合作互助的方式成功推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展，因此中央政府強(qiáng)調(diào)合作化運(yùn)動(dòng)的高潮即將到來，主張?jiān)谌珖?guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步推動(dòng)建立高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以此種形式的大范圍普及來促進(jìn)生產(chǎn)的提高。1956年6月，經(jīng)過一系列相關(guān)政策的通過和出臺(tái)，農(nóng)村土地的所有權(quán)從農(nóng)民私有制改革為集體所有制。

50年代中期生產(chǎn)關(guān)系改革的成功，讓人們獲得了勝利的喜悅，中國(guó)農(nóng)村在高級(jí)社階段借助大躍進(jìn)高潮，掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)。1962年9月出臺(tái)的相關(guān)文件，從根本上改革了不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)民所有制，重新建立了基本制度，最終依據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)建立土地所有權(quán)歸公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)關(guān)系，走向了集體所有，集體經(jīng)營(yíng)的道路。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1978年-1992年）：“集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)”

十一屆三中全會(huì)結(jié)束后，農(nóng)村土地制度改革首先拉開了經(jīng)濟(jì)改革的序幕，如何在原有土地制度上進(jìn)行符合時(shí)代要求的創(chuàng)新是重中之重。由于人民公社化時(shí)期中國(guó)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)地關(guān)系緊張，農(nóng)民面臨巨大的生存危機(jī)，農(nóng)村開始自發(fā)探索建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在這種生產(chǎn)條件下，將家庭作為生產(chǎn)的基本單位，承包土地并且在承包地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)的責(zé)任和收獲的權(quán)利均統(tǒng)一在家庭中。同前面從上而下的土地制度變革不同，此次變革的突出特點(diǎn)是從下至上，以誘致性變遷方式在農(nóng)村悄悄進(jìn)行的，加之中央政府對(duì)“包產(chǎn)到戶”的認(rèn)識(shí)和建立經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程，因此根據(jù)實(shí)施主體和推廣范圍的不同，改革開放后的土地制度變革即發(fā)展可分為三個(gè)階段：自發(fā)推行、全面開展、全面確立[1]。

1.聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的自發(fā)推行階段（1978年-1980年4月）

1978年，在極其貧困的生產(chǎn)條件下，安徽鳳陽縣小崗村自發(fā)將生產(chǎn)隊(duì)的集體土地分給各個(gè)家庭，實(shí)行包產(chǎn)到戶，每家每戶自給自足。這種各自經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)方式靈活、責(zé)任明晰，使得該村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了良好的改善。這一時(shí)期，政府對(duì)包產(chǎn)到戶的態(tài)度發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，從原來的不允許和禁止轉(zhuǎn)變?yōu)楹髞淼脑试S例外。這種態(tài)度的轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在各個(gè)法律條文中，例如改革開放早期公布實(shí)施的《農(nóng)村人民公社工作條例》明確提出：“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”，但是在1979年通過實(shí)施的關(guān)于農(nóng)業(yè)的文件中明確提出，對(duì)包產(chǎn)到戶持允許例外的態(tài)度，不能全面否定。雖然并沒有將包產(chǎn)到戶全面實(shí)行，但也尚未對(duì)此持完全批判態(tài)度，只是將“包產(chǎn)到戶”的范圍嚴(yán)格限定在某些特定范圍之內(nèi)。

2.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面開展階段（1980年-1981年底）

1980年，鄧小平同志在一次談話中嚴(yán)肅并鄭重地肯定了經(jīng)濟(jì)改革下關(guān)于土地制度改革取得的良好效果[2]。根據(jù)鄧小平同志關(guān)于土地問題談話的精神，1980年召開會(huì)議，如何完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，鞏固并擴(kuò)大改革收益成為這次會(huì)議的重要主題，大家對(duì)此展開了激烈的討論。根據(jù)這次會(huì)議內(nèi)容，形成了重要文件，并由中共中央下發(fā)至各省。文件明確提出，為了擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，改變落后狀態(tài)，落后地區(qū)的政府應(yīng)鼓勵(lì)支持群眾包產(chǎn)到戶的要求，其他地區(qū)的政府應(yīng)該對(duì)自愿采取包產(chǎn)到戶的群眾表示默認(rèn)允許而不能加以阻撓[3]。該文件見證了中國(guó)共產(chǎn)黨在政策上的重要進(jìn)步和思想上的一次重大理論突破，改變了以往對(duì)包產(chǎn)到戶的僵化觀念，有效地推動(dòng)了農(nóng)村體制改革。

3.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面確立階段（1982年-1992年）

1982年1月通過的《全國(guó)農(nóng)村工作紀(jì)要》，是見證歷史變革的重要里程碑，是正式確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的一部分的首要文件。1983年1月相關(guān)文件的出臺(tái)，正式確立了家庭作為生產(chǎn)單位擁有土地承包權(quán)利的責(zé)任制，以及家庭和集體同時(shí)作為經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)方式[4]。

在改革后的生產(chǎn)條件下，土地所有權(quán)仍然歸屬集體，集體始終擁有土地的最終處置權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬于農(nóng)民，可在承包的前提下?lián)碛猩a(chǎn)收獲的權(quán)利，這兩種權(quán)利的分離，使得農(nóng)民成為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，這一定程度上滿足了國(guó)家、集體、個(gè)人多元主體的內(nèi)在要求?？梢哉f，中國(guó)當(dāng)前實(shí)施的集體所有、家庭分散經(jīng)營(yíng)的土地制度，是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)新，也是中國(guó)農(nóng)村建設(shè)的重要一步[5]。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的農(nóng)村土地制度變革（1993年至今）

包產(chǎn)到戶從根本上是一種小農(nóng)生產(chǎn)方式，隨著市場(chǎng)作用的日益擴(kuò)大，它不符合新時(shí)期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在要求。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的改變，伴隨著土地收益的相對(duì)減少和農(nóng)村勞動(dòng)力的自發(fā)轉(zhuǎn)移，一方面從客觀上相對(duì)縮小了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，另一方面從產(chǎn)權(quán)上固化了農(nóng)戶家庭與小塊土地相結(jié)合，“有地?zé)o人種”和“想種無地”的現(xiàn)象在中國(guó)土地上大范圍地出現(xiàn)。顯然，中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地的分散經(jīng)營(yíng)模式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間存在著明顯的客觀矛盾，新時(shí)期如何在已建立的基本制度的基礎(chǔ)上調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時(shí)改變小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)收益庫(kù)是該時(shí)期土地制度改革的基本主題。1992年鄧小平同志南巡講話后，思想禁錮被進(jìn)一步打破，開放程度得到不斷提高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。中共中央逐漸認(rèn)識(shí)到應(yīng)不斷放寬對(duì)土地流轉(zhuǎn)的限制、進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度以發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。為了符合市場(chǎng)作用的決定性，以家庭作為基本生產(chǎn)單位的制度在當(dāng)前以及未來很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)仍然是中國(guó)農(nóng)村基本的土地制度，與此同時(shí)政府出臺(tái)各種相關(guān)政策繼承、調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)村土地制度，允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，“集體所有、家庭承包、多元主體經(jīng)營(yíng)”是該時(shí)期的主要特征。

1.接受農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（1993年-2001年）

上個(gè)世紀(jì)90年代初期，經(jīng)歷過改革的中國(guó)農(nóng)村整體發(fā)展?fàn)顩r良好，尤其是在勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)的背景下大片土地的荒廢使得經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在農(nóng)村范圍內(nèi)顯得十分活躍，尤其出現(xiàn)了一大批農(nóng)業(yè)大戶。在此情況下中央政府一方面主動(dòng)延長(zhǎng)土地承包期，同時(shí)允許土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生，另一方面根據(jù)全國(guó)土地情況制定出臺(tái)了相關(guān)政策去規(guī)范已經(jīng)出現(xiàn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題。1993年政府宣布承包期在原有明確規(guī)定的15年的前提上再延長(zhǎng)30年以達(dá)到穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)以及保障農(nóng)民利益的目標(biāo)。同年在另一文件上提出堅(jiān)持土地原有制度不動(dòng)搖，在此前提下，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”，承認(rèn)土地轉(zhuǎn)讓的合法性[6]。1998年中央政府實(shí)施的《土地管理法》以實(shí)實(shí)在在的法律條文形式明確承包期可在原有條款的實(shí)施基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)30年，同時(shí)《管理法》禁止基層組織隨意調(diào)整土地權(quán)，從某種程度上表明中央政府正逐步承認(rèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，這從某種意義上來說為土地流轉(zhuǎn)制度的探索、完善提供重要的支撐與引導(dǎo)作用[7]。這一時(shí)期，由于中央政府制定的相關(guān)土地制度政策缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)的詳細(xì)規(guī)定，部分地區(qū)仍對(duì)其合法性、流轉(zhuǎn)形式等存在爭(zhēng)議。

2.探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（2002年-2007年）

為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、提升農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平，規(guī)范穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，中共中央開始積極探索土地流轉(zhuǎn)的具體形式和內(nèi)容。2002年中央政府頒布《承包法》，標(biāo)志著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在我國(guó)以法律形式被確立，從此之后農(nóng)村土地可在法律允許的條件下進(jìn)行合法合理以及農(nóng)民自愿的流轉(zhuǎn)，其合法性得到了明確承認(rèn)。2007年3月中央政府出臺(tái)《物權(quán)法》，該法以條文的形式對(duì)土地流轉(zhuǎn)的期限、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)用途及流轉(zhuǎn)方式做出明確規(guī)定，既保護(hù)了農(nóng)戶的應(yīng)有權(quán)益，又?jǐn)U大了農(nóng)業(yè)收益。需要明確的是，中共中央以法律形式明確了土地流轉(zhuǎn)，實(shí)際流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，而非所有權(quán)和承包權(quán)[8]。

3.土地確權(quán)下的還權(quán)賦能（2008年-2013年）

為處理好改革工作中的突出問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持集體所有和家庭承包這兩種關(guān)系不動(dòng)搖，在此基礎(chǔ)上規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)[9]。2013年“中央一號(hào)文件”明確要求在五年內(nèi)開展并做好對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地進(jìn)行詳細(xì)的土地權(quán)利確定工作并對(duì)相關(guān)承包主體頒發(fā)相關(guān)證明材料，土地確權(quán)是進(jìn)行下一步改革的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

“土地確權(quán)”是由黨和國(guó)家為保障農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)能夠清晰化處置而開展的實(shí)質(zhì)性步驟，也是解決農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展中人地矛盾和社會(huì)發(fā)展沖突的關(guān)鍵舉措[10]。它一方面明確了家庭單位在農(nóng)村的基礎(chǔ)地位，另一方面清晰了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬，為之后的改革確認(rèn)了清晰的權(quán)利責(zé)任主體。

4.“新土改”：三權(quán)分置（2013年-2017年）

2013年中共中央明確提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已步入新常態(tài)，同時(shí)，十八屆三中全會(huì)上提出“全面深化農(nóng)村改革”“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”等思想，由此以權(quán)利分割為主的土地制度改革開始進(jìn)入新階段。2014年中央一號(hào)文件設(shè)置“深化農(nóng)村土地制度改革”專題，加快推進(jìn)農(nóng)村改革。同年11月，黨和中央提出在日益壯大的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，依然堅(jiān)持集體所有不動(dòng)搖，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)三權(quán)分置[6]。2015年，中共中央又根據(jù)時(shí)代發(fā)展形勢(shì)，進(jìn)一步提出開展農(nóng)村土地制度“三項(xiàng)改革”。

在農(nóng)村實(shí)行“三權(quán)分置”前，農(nóng)地所有權(quán)歸集體，集體享受其處置權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶家庭所有，家庭作為基本單位擁有在自家承包地上自行生產(chǎn)和創(chuàng)收的權(quán)利。伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)村與城市的差距日益明顯，大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力自覺地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，種植土地的勞動(dòng)力迅速減少，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和范圍也隨之增大，涌現(xiàn)出大量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，兩權(quán)分離也廣泛出現(xiàn)在中國(guó)各個(gè)地方。在此背景下，中央政府順應(yīng)民意，集中荒廢土地，提高土地整體收益，提出“三權(quán)分置”，允許在所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，農(nóng)民可將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人[11]。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施前農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）堅(jiān)持穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一

土地制度是我國(guó)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，在深化農(nóng)村土地制度改革過程中，應(yīng)注重堅(jiān)持制度穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一，這是改革的重中之重。穩(wěn)定性體現(xiàn)在：經(jīng)過40年的土地制度改革，集體所有、農(nóng)戶承包、多元主體經(jīng)營(yíng)的土地制度逐漸成為中國(guó)的基本制度之一，這一制度是在1978年改革基礎(chǔ)上逐步完善的，因此現(xiàn)在以及未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)在進(jìn)行土地制度變革時(shí)也應(yīng)需要堅(jiān)持其基本土地制度。靈活性是指在不同歷史階段，土地制度應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)社會(huì)環(huán)境變化而做出相應(yīng)調(diào)整。靈活性體現(xiàn)在：一方面為了保障農(nóng)民生存能力和保持農(nóng)村生活穩(wěn)定，農(nóng)村土地承包期限不斷增加，從15年到30年，再到第三個(gè)30年。從另一種角度考慮，為適應(yīng)城鎮(zhèn)化速度加快、越來越多的勞動(dòng)力自發(fā)轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的發(fā)展趨勢(shì)，中央政府提出“三權(quán)分置”，這是在原有土地制度基礎(chǔ)上進(jìn)行的調(diào)整和革新，有利于進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，符合現(xiàn)代化需要。

（二）堅(jiān)持市場(chǎng)力量在要素配置中的決定性作用

隨著改革開放和國(guó)家開放程度的提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益市場(chǎng)化，由于非農(nóng)領(lǐng)域和城市優(yōu)先得到發(fā)展，大量的非公有制經(jīng)濟(jì)成分也不斷顯現(xiàn)出強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)力，因此，土地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)必然要求農(nóng)村土地進(jìn)一步向經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)較為豐厚的非農(nóng)領(lǐng)域、非公有制領(lǐng)域流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的過程中，通過轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地利用方式等改革方式，有利于調(diào)整原有僵化的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，有效地緩解人地矛盾，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，提升農(nóng)村土地和勞動(dòng)力資源的配置效率和收益。農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中通過發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，以市場(chǎng)導(dǎo)向配置土地資源、勞動(dòng)力資源等生產(chǎn)要素，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與土地生產(chǎn)活動(dòng)，發(fā)展多種土地經(jīng)營(yíng)形式，激發(fā)農(nóng)村土地市場(chǎng)活力。

（三）堅(jiān)持規(guī)范化和試驗(yàn)性并行

將市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)加入到中國(guó)農(nóng)村土地制度改革之中，一方面既需要依靠市場(chǎng)進(jìn)行自身調(diào)節(jié)，加快土地經(jīng)營(yíng)的活躍度，另一方面更離不開政府的宏觀調(diào)控，在整體上規(guī)范土地制度?，F(xiàn)階段，尤其是新時(shí)期土地流轉(zhuǎn)存在著各種問題，各方利益主體間矛盾不斷涌現(xiàn)，因此需要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控職能。在維持“集體所有，家庭承包”的土地關(guān)系長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，以法律形式規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化、規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，以解決農(nóng)地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)過程中存在的問題，為土地改革提供明確的法律依據(jù)。在農(nóng)村土地制度改革過程中，那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、維護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的變革方法和舉措應(yīng)以法律或其他形式規(guī)范化，進(jìn)而不斷完善符合時(shí)代要求的土地制度。

中國(guó)的農(nóng)村土地制度改革堅(jiān)持走漸進(jìn)式路線，其典型特征是采取試點(diǎn)先行、總結(jié)推廣、因地制宜、由點(diǎn)及面的推進(jìn)模式。通過梳理鄉(xiāng)土中國(guó)、城鄉(xiāng)中國(guó)背景下中國(guó)農(nóng)村土地制度和政策變革歷程，可以發(fā)現(xiàn)中共中央針對(duì)不同歷史階段、不同社會(huì)發(fā)展需要，不斷的調(diào)整農(nóng)村土地制度，同時(shí)在制度變革進(jìn)程中，堅(jiān)持從基層實(shí)際出發(fā)、因地制宜、勇于創(chuàng)新，最終構(gòu)建符合時(shí)代發(fā)展要求的土地制度。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村土地制度變革面臨的困境

中共十九大報(bào)告提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展和不斷開放的新時(shí)代要求我們必然要加快完善已經(jīng)實(shí)行的“三權(quán)分置制度”。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)相關(guān)文件指出，應(yīng)堅(jiān)持將“三農(nóng)”問題當(dāng)做政府的工作重心，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化始終是鄉(xiāng)村振興和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵一步。2018年通過的《土地承包法》，正式將“三權(quán)分置”寫進(jìn)了法律中，最終以法律條文的形式正式確立和實(shí)施。日漸高漲的農(nóng)村土地制度改革訴求如何有效實(shí)現(xiàn)，需要改革者們以史為鑒，重新審視改革所遇的各項(xiàng)困境。

（一）改革內(nèi)容與改革目標(biāo)尚難精準(zhǔn)匹配

以“三塊地”改革為核心內(nèi)容的修法式改革，已在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行全面“落地”試驗(yàn)。通過對(duì)4年多的改革總結(jié)不難發(fā)現(xiàn)，盡管改革達(dá)到了部分預(yù)期目標(biāo)，如實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地順暢入市。但從改革的終極目標(biāo)看，試圖以基層試驗(yàn)方式，找尋到地方政府財(cái)政以土地售賣為主要方式的路徑與方法，擴(kuò)大政府財(cái)政來源，補(bǔ)齊農(nóng)村土地各項(xiàng)權(quán)能“短板”，重構(gòu)各個(gè)利益者之間的土地利益格局，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因當(dāng)前改革仍然主要以政府力量進(jìn)行推動(dòng)，由政府制定相關(guān)政策制度進(jìn)行外化，大刀闊斧般的改革肯定會(huì)觸及到政府的既得利益。因此，如何正確處理中央頂層設(shè)計(jì)與地方基層試驗(yàn)的關(guān)系，在確定目標(biāo)的同時(shí)，賦予基層足夠的改革事權(quán)，使改革內(nèi)容與目標(biāo)能夠精準(zhǔn)匹配，是需在改革前首先思考解決的問題。

（二）改革主線與改革輔線尚難協(xié)同推進(jìn)

農(nóng)村土地制度改革是隸屬于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)支線，如何確保在取得原有效果的同時(shí)仍然堅(jiān)持改革的整體性、系統(tǒng)性以及協(xié)同性，是在原有制度上進(jìn)行改革需重點(diǎn)關(guān)注的問題。以土地入市改革為例，土地入市前，首先需要解決集體作為土地所有權(quán)人的主體身份問題，即產(chǎn)權(quán)歸屬必須清晰。而因?qū)Υ藛栴}的認(rèn)識(shí)不清，實(shí)踐中曾出現(xiàn)以村委會(huì)或集體資產(chǎn)管理公司作為權(quán)利人的情形；又如，在入市后的集體內(nèi)部收益分配中，必然在分配中會(huì)涉及到集體資產(chǎn)管理及基層民主自治的改革配套內(nèi)容，若集體內(nèi)部尚未建立規(guī)范、科學(xué)的集體資產(chǎn)管理制度，形成良好的基層自治規(guī)則，也會(huì)最終影響到對(duì)入市改革的評(píng)價(jià)。因此，改革牽頭部門與配合部門之間是否能夠在職能上進(jìn)行有限銜接，在政策上進(jìn)行緊密配合，讓改革能夠朝著正確、平穩(wěn)地方向前進(jìn)，從改革實(shí)踐看，仍有較大提升空間。

（三）改革過程與改革成效尚未量化評(píng)判

農(nóng)村土地制度改革涉及到數(shù)以億計(jì)農(nóng)村人口的切身利益，其成效直接決定了對(duì)改革本身的評(píng)價(jià)。改革開放40年來，因土地制度改革而帶來的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的變化，不僅是實(shí)實(shí)在在可以看到的，并且是值得歷史銘記的，農(nóng)民的幸福感得以極大增強(qiáng)，不僅實(shí)際獲得利益增多，由此而帶來的安全感也大幅提升。而當(dāng)回顧改革所取得各項(xiàng)成就時(shí)，如何對(duì)成就進(jìn)行量化評(píng)判，以更加客觀、科學(xué)地指標(biāo)體系去檢驗(yàn)改革的得失成敗，目前尚未見有相關(guān)的成果體現(xiàn)。究其原因，既有構(gòu)建量化指標(biāo)體系的固有難度，也有對(duì)改革效果的具體呈現(xiàn)，缺乏精準(zhǔn)性預(yù)判，故僅能以概述方式進(jìn)行改革成效總結(jié)，在一定程度上導(dǎo)致了改革的盲目性與滯后性。

四、農(nóng)村土地制度變革方向

“三權(quán)分置”是我國(guó)制度變革又一里程碑式的偉大成果，是新時(shí)期我國(guó)原有“兩權(quán)分離”前提下的又一次的偉大創(chuàng)新，既能確保農(nóng)民正常生活需要，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的堅(jiān)實(shí)力量。基于此，相關(guān)改革主體應(yīng)加快對(duì)城鄉(xiāng)土地財(cái)稅制度的同步改革，重構(gòu)土地利益分配格局；加強(qiáng)對(duì)改革內(nèi)容的關(guān)聯(lián)研究，推動(dòng)農(nóng)村實(shí)行系統(tǒng)改革；以鄉(xiāng)村振興為引領(lǐng)，探索制度改革的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。

（一）加快對(duì)城鄉(xiāng)土地財(cái)稅制度的同步改革，重構(gòu)土地利益分配格局

從全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)情況看，各地紛紛形成大量的重要經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村土地制度框架內(nèi)取得了良好成效，但當(dāng)比對(duì)改革最初設(shè)定的目標(biāo)時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)改革實(shí)踐中所遇的瓶頸問題，并非農(nóng)村土地制度改革本身所能解決，即制約改革的并非土地制度的靈活性不夠，而是藏于土地制度背后的利益格局難以打破。

我國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)踐表明，依賴于對(duì)農(nóng)村土地的持續(xù)性征收征用，城市邊界得以不斷擴(kuò)張，城市經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展。巨大的工農(nóng)剪刀差，主要來源于對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的非適當(dāng)性約束，由此而催生了土地財(cái)政的出現(xiàn)。在推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的當(dāng)下，對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的釋放僅僅是浮于表面的形式與手段，而實(shí)質(zhì)上是要推動(dòng)對(duì)城鄉(xiāng)土地財(cái)稅制度的深化改革，即以財(cái)稅手段為依托，讓地方政府能夠逐步擺脫對(duì)征地的依賴，讓因縮小征地范圍所帶來的財(cái)政削弱，能夠在建設(shè)用地入市所帶來的收益進(jìn)行調(diào)節(jié)和彌補(bǔ)，城市土地存量盤活上找到部分彌補(bǔ)，讓城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而非“賣地”成為推動(dòng)城市發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，最終在維持基本制度不變的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體、農(nóng)民等多方主體利益最大化的目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)對(duì)改革內(nèi)容的關(guān)聯(lián)研究，推動(dòng)農(nóng)村實(shí)行系統(tǒng)改革

“萬物土地生”。土地作為農(nóng)村生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)，其改革涉及主體眾多、內(nèi)容繁多，直接影響著農(nóng)村最為核心的生產(chǎn)關(guān)系與社會(huì)關(guān)系。與此同時(shí)，農(nóng)村土地制度改革又與股份合作制改革、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系改革等內(nèi)容相互依存、相互促進(jìn)。如何調(diào)試好不同改革事項(xiàng)之間的關(guān)系，讓其能夠形成改革合力，是須在改革推進(jìn)中重點(diǎn)解決的問題。一方面，要注重改革的時(shí)序性。如土地所有權(quán)及使用權(quán)的確權(quán)制度改革，應(yīng)先于流轉(zhuǎn)制度改革，才能確保交易的合法性；為了實(shí)現(xiàn)收益最大化，集體資產(chǎn)股份量化改革應(yīng)該做出提前一步的動(dòng)作，需要先于集體承包經(jīng)營(yíng)的建設(shè)用地入市改革，才更有可能讓入市收益能夠?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大發(fā)揮更大作用。另一方面，要注重改革的耦合性。以農(nóng)村土地綜合整治為例，項(xiàng)目實(shí)施中會(huì)綜合運(yùn)用到土地權(quán)屬調(diào)整、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”、宅基地有償退出、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等眾多改革內(nèi)容，制度之間如何協(xié)同配合，減小制度摩擦，應(yīng)關(guān)注改革中的制度耦合性問題。

（三）以鄉(xiāng)村振興為引領(lǐng)，探索農(nóng)村土地制度改革的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

在農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中，過于剛性的土地制度在一定程度上阻礙著新興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的落地實(shí)施，違背了農(nóng)村土地制度改革的主要目標(biāo)。因此，建議借鑒國(guó)有土地上正在推行以產(chǎn)出為導(dǎo)向的土地資源配置改革，探索以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的土地資源配置評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在不侵占基本農(nóng)田的前提下，制定更加靈活的農(nóng)村用地政策，吸引更多社會(huì)資本下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興，將是否有利于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)壯大、農(nóng)民穩(wěn)步增收等作為改革評(píng)價(jià)指標(biāo)，以更加柔性的用地政策，增強(qiáng)改革的適用性與聚焦度。