周永興

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

云南省正在組織開展的國土空間規(guī)劃是具有統(tǒng)領(lǐng)作用的基礎(chǔ)性規(guī)劃，生態(tài)保護(hù)紅線作為規(guī)劃編制的3條控制線之一，對現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行科學(xué)評估，是編制各級國土空間規(guī)劃格局的關(guān)鍵，將直接影響全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。

1 生態(tài)保護(hù)紅線劃定的主要背景

1.1 基本概念

生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能，必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。

1.2 生態(tài)保護(hù)紅線劃定是黨中央治國理政堅(jiān)強(qiáng)意志和決心戰(zhàn)略

要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度；健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，納入國土空間規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施，嚴(yán)禁任意改變用途，防止不合理開發(fā)建設(shè)活動對生態(tài)紅線的破壞，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。

1.3 現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線的劃定情況

2017年底，在云南省委、省政府的統(tǒng)一部署下，由云南省生態(tài)環(huán)境廳、省發(fā)展改革委、省林草局牽頭，有關(guān)部門配合完成了云南省生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作，2018年6月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，云南省人民政府發(fā)布了《云南省生態(tài)保護(hù)紅線》，明確云南省生態(tài)保護(hù)紅線面積為11.84萬 km2，占國土面積的30.90%，要求各州(市)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。為構(gòu)建國土生態(tài)安全格局，維護(hù)云南省生態(tài)安全起到了重要作用，為建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度奠定了重要基礎(chǔ)。

全省生態(tài)保護(hù)紅線具體由各級自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地、國家公園、世界自然遺產(chǎn)地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林、全省43個(gè)重點(diǎn)城市主要集中式飲用水水源地保護(hù)區(qū)、牛欄江流域水源保護(hù)區(qū)、九大高原湖泊等區(qū)域，以及各地各部門認(rèn)為需要劃為生態(tài)保護(hù)紅線的其他區(qū)域，如：除上述43個(gè)重點(diǎn)城市主要集中式飲用水水源地保護(hù)區(qū)以外的其他城市或農(nóng)村集中式飲用水水源地、珍稀瀕危、特有和極小種群等物種分布地、棲息地、原始天然林等。

根據(jù)原有各類保護(hù)地或區(qū)域的分級、分類和生態(tài)服務(wù)功能情況，云南省生態(tài)保護(hù)紅線類型劃分為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)紅線，包括生物多樣性保護(hù)類紅線、水源涵養(yǎng)生態(tài)保護(hù)類紅線、水土保持生態(tài)保護(hù)紅線；生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)紅線，包括水土流失敏感區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線、石漠化敏感區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線；禁止開發(fā)區(qū)紅線，包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等和其他等4個(gè)類型。

2 科學(xué)評估現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 落實(shí)中央戰(zhàn)略意志

為深入貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，云南省正在組織開展國土空間規(guī)劃編制審批和實(shí)施管理工作。生態(tài)保護(hù)紅線是國土空間規(guī)劃的約束性指標(biāo)之一，與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界共同構(gòu)成國土空間規(guī)劃的3條控制線，為使生態(tài)保護(hù)紅線既能很好地滿足全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，又符合國土空間規(guī)劃編制要求，需對現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行科學(xué)評估,納入國土空間規(guī)劃，實(shí)施國土空間管控。

2.2 促進(jìn)地方管理事務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展

生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線，對既有的生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)一步進(jìn)行科學(xué)評估，把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)放在全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局中統(tǒng)籌考慮，既要注重當(dāng)前，更要注重長遠(yuǎn)；既要考慮現(xiàn)實(shí)訴求，更要考慮子孫需要。

3 現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線存在的問題

一年來，通過對全省市(縣)生態(tài)保護(hù)紅線的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，梳理出生態(tài)保護(hù)紅線與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的交叉沖突矛盾，實(shí)施執(zhí)行困難的問題。

3.1 生態(tài)保護(hù)紅線與現(xiàn)狀地類存在交叉沖突

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前云南省生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)有耕地面積52萬hm2，有建設(shè)用地10萬hm2。

3.2 生態(tài)保護(hù)紅線與規(guī)劃存在交叉沖突

云南省生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)有基本農(nóng)田面積34萬hm2，一般耕地面積23萬hm2，規(guī)劃建設(shè)用地7萬hm2。

3.3 生態(tài)保護(hù)紅線與各類礦業(yè)權(quán)存在交叉沖突

云南省生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)有采礦權(quán)2萬hm2，探礦權(quán)51萬hm2，重要規(guī)劃礦區(qū)65萬hm2。

3.4 生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)自然保護(hù)地矛盾沖突

截至2018年底，云南省僅人口超過萬人的自然保護(hù)區(qū)就有會澤黑頸鶴、大山包黑頸鶴、珠江源、麗江拉市海高原濕地等13個(gè)，保護(hù)區(qū)內(nèi)人類活動十分頻繁，保護(hù)與發(fā)展的矛盾非常突出；全省還有 34 個(gè)州(市)級、20 個(gè)縣(市、區(qū))級保護(hù)區(qū)未編制總體規(guī)劃；3個(gè)國家級、24 個(gè)省級、43 個(gè)州(市)級、32 個(gè)縣(市、區(qū))級保護(hù)區(qū)未完成勘界立標(biāo)工作，約占全省各類自然保護(hù)地總數(shù)的 2/3；全省不少保護(hù)地存在資源所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)界定不清的情況，功能區(qū)劃分不確定，保護(hù)目標(biāo)不明確，缺乏依法依規(guī)管控依據(jù)。

4 現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線存在問題的原因分析

運(yùn)用最新土地利用現(xiàn)狀、遙感影像、行政界線、基本農(nóng)田、礦產(chǎn)資源、建設(shè)用地、已經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目用地和重大建設(shè)項(xiàng)目等數(shù)據(jù)，與現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行逐圖斑內(nèi)業(yè)比對，分析交叉矛盾沖突問題，找出產(chǎn)生的主要原因。

4.1 規(guī)則不明導(dǎo)致劃定偏差

生態(tài)保護(hù)紅線雖已劃定，但國家層面至今未出臺生態(tài)保護(hù)紅線管控要求，一線管到底，缺乏分區(qū)管控措施，導(dǎo)致矛盾沖突凸顯。

4.2 延續(xù)自然保護(hù)地劃定

各類自然保護(hù)地整體納入生態(tài)保護(hù)紅線，延續(xù)了原自然保護(hù)地存在的范圍不準(zhǔn)、邊界不清、責(zé)權(quán)不明等問題。

4.3 劃定時(shí)采用的底數(shù)底圖不一致

由于劃定時(shí)采用規(guī)劃的不同底數(shù)底圖比例尺、坐標(biāo)系、地類等不一致，銜接結(jié)果影響了生態(tài)保護(hù)紅線劃定的科學(xué)性和合理性，出現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界間的沖突，導(dǎo)致勘界定標(biāo)工作難以落地，對當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活影響較大。

5 科學(xué)評估生態(tài)保護(hù)紅線建議

5.1 明確評估目標(biāo)

深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照“多規(guī)合一”、“劃管結(jié)合”的總體思路，依據(jù)統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線的有關(guān)要求，對各縣生態(tài)保護(hù)紅線劃定情況進(jìn)行評估，以現(xiàn)有成果為基礎(chǔ)，重點(diǎn)識別存在的矛盾沖突，按照調(diào)整規(guī)則，有針對性地提出調(diào)整方案和勘界定標(biāo)工作方案，以利于國土空間規(guī)劃的編制和勘界定標(biāo)工作落地。

5.2 技術(shù)準(zhǔn)備

首先進(jìn)行工作方案的編制，內(nèi)容包括成立省級評估工作領(lǐng)導(dǎo)小組,制定評估遵循原則、評估內(nèi)容、評估方法、評估工作要求、評估時(shí)間安排等。

在編制好工作方案的基礎(chǔ)上，制定評估技術(shù)方案，內(nèi)容包括評估工作指導(dǎo)思想與遵循原則、評估依據(jù)、評估范圍、評估內(nèi)容、評估工作主要技術(shù)路線,評估成果質(zhì)量保證措施,評估成果要求等。

5.2.1評估內(nèi)容

1)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確

梳理生態(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)采用的國土調(diào)查、地理國情普查、遙感影像、物種調(diào)查等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)情況，確保采用的數(shù)據(jù)圖件成果真實(shí)可靠。

2)劃定界限的合理性

分析生態(tài)保護(hù)紅線劃定結(jié)果與山脈、河流等自然地貌單元邊界的一致性，做到圖、數(shù)、實(shí)地相一致。

3)應(yīng)劃盡劃情況

梳理生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域，以及其他具有重要生態(tài)功能、潛在重要生態(tài)價(jià)值、有必要實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線的情況，保證生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)廊道連通性，未劃入的說明原因。

4)矛盾沖突

核實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田、耕地、人工商品林、林糧間作、基本草原、承包草原、鎮(zhèn)村、重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、合法礦業(yè)權(quán)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源區(qū)域、國家規(guī)劃礦區(qū)等情況，分析生態(tài)保護(hù)紅線與其他重要控制線交叉沖突情況，提出解決矛盾沖突的規(guī)則和辦法。

5)舉證補(bǔ)劃

各縣要劃出圖斑向省級技術(shù)支撐單位進(jìn)行舉證，提供項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、矢量數(shù)據(jù)、列入計(jì)劃等佐證材料。補(bǔ)劃圖斑要相對集中、呈規(guī)模，保證生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性。

5.2.2技術(shù)路線

1)梳理問題

①基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料分析。對生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果、雙評價(jià)成果、自然資源調(diào)查、生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)、高分遙感影像、相關(guān)規(guī)劃、自然資源產(chǎn)權(quán)等數(shù)據(jù)的來源、年份、時(shí)相、比例尺或分辨率、坐標(biāo)系、處理過程進(jìn)行分析。

②矢量數(shù)據(jù)分析。分析生態(tài)保護(hù)紅線邊界劃定合理性、應(yīng)劃盡劃情況和矛盾沖突情況。同時(shí)考慮完整性和連通性程度。

③遙感影像核實(shí)。借助高分遙感影像，逐圖斑對比矢量數(shù)據(jù)，分析識別生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的沖突圖斑。

④實(shí)地踏勘。現(xiàn)場觀看矛盾沖突圖斑及問題區(qū)域，重點(diǎn)踏勘沖突規(guī)模較大、空間分布較為集中的區(qū)域。

⑤座談交流。組織相關(guān)部門、技術(shù)人員召開座談會，了解生態(tài)保護(hù)紅線存在的問題，聽取完善生態(tài)保護(hù)紅線評估的意見建議。

2)劃管結(jié)合

對原住民、戰(zhàn)略能源、監(jiān)測設(shè)施、科學(xué)研究、考古調(diào)查、參觀旅游、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)等提出不同管控措施，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的有效管控。

3)優(yōu)化調(diào)整

對既有的生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)據(jù)、邊界、一致性、應(yīng)劃盡劃、完整、連通性、極重要性、敏感性、資源利用、三線重疊、矛盾沖突等進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。形成省級生態(tài)紅線調(diào)整成果，劃定成果要權(quán)威、科學(xué)、法定、可執(zhí)行。

5.2.3評估工作的組織實(shí)施

生態(tài)保護(hù)紅線評估工作由自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)總體部署，林草局負(fù)責(zé)自然保護(hù)地評估調(diào)整工作。各市縣人民政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門及技術(shù)支撐單位，對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行科學(xué)評估，以現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線成果為基礎(chǔ)，重點(diǎn)核實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)合法礦業(yè)權(quán)、重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、永久基本農(nóng)田、耕地、人工商品林、林糧間作、基本草原、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源區(qū)域、國家規(guī)劃礦區(qū)等情況，分析梳理交叉沖突矛盾情況。

1)市(縣)級自查

①運(yùn)用轄區(qū)最新土地利用現(xiàn)狀、遙感影像、行政界線、基本農(nóng)田、礦產(chǎn)資源、建設(shè)用地、已經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目用地和重大建設(shè)項(xiàng)目等數(shù)據(jù)，與現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行逐圖斑內(nèi)業(yè)比對，找出交叉矛盾沖突。

②采取實(shí)地踏勘等方式，對矛盾沖突圖斑進(jìn)行重點(diǎn)評估，分析原因。

③結(jié)合資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)成果，按照生態(tài)保護(hù)紅線管控要求提出建議。

④形成自查報(bào)告，包括問題梳理、處理意見及調(diào)整方案。

⑤對沖突圖斑向省級技術(shù)支撐單位進(jìn)行舉證、補(bǔ)劃。

2)省級認(rèn)定

①開展內(nèi)業(yè)比對，對市(縣)級生態(tài)保護(hù)紅線評估成果進(jìn)行分析，確定主要矛盾沖突。

②利用最新數(shù)據(jù)和評價(jià)成果對市(縣)舉證沖突圖斑進(jìn)行逐一認(rèn)定，并確認(rèn)調(diào)整方案是否符合全省生態(tài)安全格局和生態(tài)保護(hù)紅線管控要求，做到應(yīng)劃盡劃、科學(xué)合理。

③形成省級生態(tài)保護(hù)紅線綜合評價(jià)報(bào)告和成果的矢量數(shù)據(jù)、圖件。

3)國家核實(shí)

查找典型問題，明確協(xié)調(diào)規(guī)則，提出調(diào)整建議，出臺管控措施。

5.3 其他問題

5.3.1自然保護(hù)地調(diào)整

1)原來23種自然保護(hù)地類型整合歸并為國家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園3種類型。

2)自然保護(hù)區(qū)3個(gè)功能區(qū)(核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū))變?yōu)楹诵谋Ｗo(hù)區(qū)、一般控制區(qū)2個(gè)控制區(qū)。

3)堅(jiān)持“兩個(gè)不減少”，自然保護(hù)區(qū)總面積和核心區(qū)面積原則上均不減少。一般情況下，將自然保護(hù)區(qū)原核心區(qū)轉(zhuǎn)為核心保護(hù)區(qū)；將原緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)為一般控制區(qū)。

4)原緩沖區(qū)內(nèi)具有重要保護(hù)價(jià)值且無人為活動的區(qū)域也應(yīng)轉(zhuǎn)為核心保護(hù)區(qū)。

5)自然保護(hù)區(qū)原實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)無人為活動且具有重要保護(hù)價(jià)值的區(qū)域，特別是野生動物分布的關(guān)鍵區(qū)域、生態(tài)廊道的重要節(jié)點(diǎn)，也轉(zhuǎn)為核心保護(hù)區(qū)。

6)從原核心區(qū)調(diào)整出的面積，應(yīng)從一般控制區(qū)內(nèi)有重要生態(tài)保護(hù)價(jià)值區(qū)域補(bǔ)劃，確保核心保護(hù)區(qū)面積不減少。

5.3.2生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整

1)生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少，性質(zhì)不改變。

2)將生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域以及目前雖不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

5.3.3協(xié)調(diào)3條控制線重疊問題

生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，永久基本農(nóng)田要保證適當(dāng)?shù)囊?guī)模和穩(wěn)定性，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能區(qū)，不占或少占永久基本農(nóng)田。