王文歐

（湖南省邵陽市大祥區(qū)交通運(yùn)輸局，湖南 邵陽 410006）

一、問題的提出

農(nóng)村公路①2015年之前國家統(tǒng)計(jì)局對于公路行政等級分為：國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道、村道；2015年的國家統(tǒng)計(jì)公報開始將縣道、鄉(xiāng)道、村道統(tǒng)一劃為農(nóng)村公路范疇。在交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)中，高速公路之外的公路被稱為普通公路，一般來說，農(nóng)村公路也屬于普通公路的范疇。占我國公路里程85%以上，構(gòu)成了國家公路網(wǎng)的主體，是我國覆蓋范圍最廣、服務(wù)人口最多、提供服務(wù)最普遍、公益性最強(qiáng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，也是保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要基礎(chǔ)條件。因此，建設(shè)和維護(hù)好農(nóng)村公路，如何實(shí)現(xiàn)其持續(xù)健康發(fā)展，是一個急需探討的課題，進(jìn)而引發(fā)學(xué)者們對相關(guān)方面進(jìn)行了積極探索。

一些學(xué)者側(cè)重于問題的分析，如李德成（2013）[1]、劉龐文（2017）[2]等人認(rèn)為，管理事企不分，建設(shè)養(yǎng)護(hù)壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，配套資金缺口大，施工力量薄弱，項(xiàng)目質(zhì)量管理不夠精細(xì)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)偏低，是當(dāng)前縣鄉(xiāng)公路存在的主要問題。一些學(xué)者基于普通公路視角，側(cè)重于對策研究，比如，龐文群（2015）[3]認(rèn)為應(yīng)規(guī)范普通公路管理體制，編制中期預(yù)算規(guī)劃，實(shí)行目標(biāo)考核制度，探索多元化投資途徑；曾光（2016）[4]等指出，加快推進(jìn)地方融資平臺市場化、實(shí)體化轉(zhuǎn)型，推動高速公路帶動普通公路健康發(fā)展；崔亞雷（2016）[5]、莫杰（2017）[6]則強(qiáng)調(diào)在普通公路建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的可行性和必要性，等等。由此可見，學(xué)者們對縣鄉(xiāng)公路、普通公路進(jìn)行了較全面的研究，但少有學(xué)者直接以農(nóng)村公路為研究對象，來深入探討PPP模式的應(yīng)用，為此，本文試圖圍繞該問題來進(jìn)行重點(diǎn)研究。

二、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門之間為提供某種公共物品和服務(wù)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果；而狹義的PPP更強(qiáng)調(diào)政府在項(xiàng)目中的所有權(quán)（有股份），以及與企業(yè)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享[7]。2015年7月，國務(wù)院辦公廳在轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號文）中對PPP作出了明確的定義，指出PPP模式“是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理利益”。由于農(nóng)村公路的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)特征和非盈利公共產(chǎn)品屬性，在其建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理過程中必須突出政府股權(quán)控制及財(cái)政投入的引導(dǎo)作用，因而本文采用狹義的PPP模式。狹義的PPP模式，需要政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)（special purpose vehicle，SPV）， 引 入 社 會資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作期滿后再移交政府。

根據(jù)上述定義，可概括PPP模式的特點(diǎn)如下：首先，PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式，是以項(xiàng)目為主體的融資活動，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資，項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。其二，政府與社會資本方共擔(dān)風(fēng)險，PPP融資模式下，政府的公共部門與社會資本方以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項(xiàng)目運(yùn)行的整個周期負(fù)責(zé)。其三，政府與社會資本方共享利益，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。其四，政府與社會資本方共同管理，在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

科學(xué)分類是恰當(dāng)運(yùn)用PPP模式的前提。PPP模式常見的基本類型可以按四種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)加以歸類。一是按招標(biāo)方式，PPP模式可分為應(yīng)標(biāo)模式和非應(yīng)標(biāo)模式；二是按回報機(jī)制，PPP模式可分為“使用者付費(fèi)”、“政府付費(fèi)”和“政府付費(fèi)+使用者付費(fèi)”模式；三是按公私合作程度，PPP模式可分為外包、特許經(jīng)營和民營化模式；四是按市場準(zhǔn)入+融資模式，PPP模式可分為管理與租賃合同、特許經(jīng)營合同、未開發(fā)項(xiàng)目和資產(chǎn)剝離模式。財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中指出，政府與社會資本合作的“通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報機(jī)制作為區(qū)分PPP模式類型主要標(biāo)準(zhǔn)的傾向”。之后，財(cái)政部在《政府和社會資本合作模式操作指南》中，進(jìn)一步明確了項(xiàng)目回報機(jī)制包括“使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)”等支付方式。以合理投資回報機(jī)制為標(biāo)準(zhǔn)將PPP模式分為使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種類型，體現(xiàn)財(cái)政部對PPP模式偏狹義的內(nèi)涵解讀，也符合本文的觀點(diǎn)。

三、農(nóng)村公路PPP模式的選擇與應(yīng)用

隨著成品油價格和稅費(fèi)改革的推進(jìn)和政府職能的轉(zhuǎn)變，我國政府間在公路管養(yǎng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分②“事權(quán)和支出責(zé)任劃分”是中國傳統(tǒng)體制的特有語言，反映的是分層次管控社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)在不同級政府間權(quán)力的劃分。改革之后其含義已經(jīng)轉(zhuǎn)變，在公共財(cái)政術(shù)語中通常稱為“職能劃分”、“事權(quán)劃分”或“支出責(zé)任劃分”。、收入安排、轉(zhuǎn)移支付等方面存在的矛盾，最終都壓在基層，特別是縣（區(qū)）級政府。PPP模式特有的融資和項(xiàng)目運(yùn)營方式是政府與社會資本方形成合作互贏的結(jié)果，能夠以最少的資源投入實(shí)現(xiàn)最多、最好的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給。為不斷完善投融資體制以及建養(yǎng)管理機(jī)制，推進(jìn)“四好農(nóng)村公路”建設(shè)，本文將聚焦突出問題，分析農(nóng)村建設(shè)管養(yǎng)應(yīng)用PPP模式解決的優(yōu)勢及PPP模式類型選擇，以推動“四好農(nóng)村公路”邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

（一）農(nóng)村公路建養(yǎng)存在的問題

十二五期間，我國農(nóng)村公路建設(shè)保持快速增漲的勢態(tài)，累計(jì)增加公路里程47.16萬公里、年均增加9.43萬公里，累計(jì)完成投資12908.24億元，年均增漲10.5%，超過“十二五”國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長7.8%③數(shù)據(jù)來源：2011至2015年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報。。“十三五”規(guī)劃繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)，有條件的地區(qū)推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)道提級改造，加大農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)力……[8]，2016年農(nóng)村公路投入總投資3659億元，增漲13.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率6.7%④數(shù)據(jù)來源：2016年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報。。各地縣級政府通過大幅新建和改造公路有效地提升了區(qū)位優(yōu)勢，有益于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，但也不可忽略農(nóng)村公路建設(shè)管養(yǎng)在財(cái)稅體制轉(zhuǎn)型期間遇到資金瓶頸和運(yùn)營困境。

1.縣級政府財(cái)政融資壓力大。1994年實(shí)施的稅制和分稅制改革奠定了政府間財(cái)政關(guān)系的制度基礎(chǔ)，推動了公共財(cái)政制度建立。但是1994年的改革并沒有改變政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，應(yīng)由政府承擔(dān)的職能基本仍是上下對口，上面出政策，下面對口執(zhí)行，任務(wù)最終都壓到基層政府[9]。湖南省“十三五”期間，市縣級共需地方自籌公路建設(shè)資金1259億元，其中農(nóng)村公路自籌221億元⑤數(shù)據(jù)來源：湖南省交通運(yùn)輸“十三五”發(fā)展規(guī)劃（湘交綜規(guī)〔2016〕168號文件）。。事實(shí)上，按照“縣道縣管、鄉(xiāng)道鄉(xiāng)管”的原則，以及縣鄉(xiāng)“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收支、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式，農(nóng)村公路的自籌任務(wù)全部落在縣（區(qū)）級財(cái)政。由于資源稟賦和制度環(huán)境不同，各縣（區(qū)）級的財(cái)政汲取能力差距大，對于農(nóng)村公路支持的力度出現(xiàn)強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的局面，財(cái)政汲取能力落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)面臨著提升農(nóng)村公路數(shù)量、質(zhì)量和財(cái)政融資困難的多重壓力。以湘西南地區(qū)某縣（區(qū)）為例，規(guī)劃“十三五”期間完成省道二級公路升級改建投入3.85億元，要求縣（區(qū)）財(cái)政自籌3.26億元；完成農(nóng)村公路提質(zhì)改造及建設(shè)投入14.88億元，要求縣（區(qū)）財(cái)政自籌14.42億元，共需自籌公路資金17.68億元、年均3.536億元（其中，農(nóng)村公路占比84%）。然而，該縣（區(qū)）2016年地方財(cái)政收入僅為3.7911億元，同比增漲率為16.7%，除去2016年度一般公共服務(wù)支出3.0078 億元，可用于包括農(nóng)村公路等專項(xiàng)支出的財(cái)政收入僅余0.7883億元，就算“十三五”期間該縣（區(qū)）保持20%的收入增漲速率，也難以自籌到17.68億元的農(nóng)村公路配套資金。以上分析可見農(nóng)村公路規(guī)劃符合落后地區(qū)的發(fā)展需求，與此同時也存在縣（區(qū)）的財(cái)政自籌能力嚴(yán)重不足，財(cái)政融資壓力非常大的問題。

2.項(xiàng)目運(yùn)營效率低。農(nóng)村公路設(shè)施相對高速公路和干線公路而言，不僅融資壓力大，而且管理體制滯后。現(xiàn)行公路建設(shè)管理體制依然是交通部門和地方政府相結(jié)合的“條塊關(guān)系”管理體制⑥條塊關(guān)系即垂直管理部門和地方政府的關(guān)系，它歷來是中央與地方關(guān)系中的重要內(nèi)容。自十七大報告提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的政府改革新目標(biāo)，其中明確指出要“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系?！?。農(nóng)村公路建養(yǎng)，業(yè)務(wù)技術(shù)方面由各級公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，交通運(yùn)輸主管部門監(jiān)督，而資金和人員又由縣、鄉(xiāng)兩級政府直接負(fù)責(zé)。在快速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)面前，這種管理體制日益凸顯其“條塊分割”、“條塊交錯”不利于農(nóng)村公路發(fā)展的弊端。首先，為克服體制壁壘，縣鄉(xiāng)兩級政府往往設(shè)立各個項(xiàng)目指揮部以達(dá)到平衡利益、集中力量發(fā)展地方交通的目標(biāo)。然而，這種方式因無法進(jìn)行人員編制和經(jīng)費(fèi)指標(biāo)控制，造成政府指揮部隨意成立、管理費(fèi)用重復(fù)開支、政府官員爭相擠進(jìn)項(xiàng)目指揮部的亂象。其次，由于地方、部門各種復(fù)雜矛盾，農(nóng)村公路工程項(xiàng)目常被各種利益關(guān)系所覬覦，工程施工很難排除暗箱操作的可能。一些項(xiàng)目表面是由有資質(zhì)的單位中標(biāo)，實(shí)際是層層轉(zhuǎn)包，資金投入要經(jīng)過若干層之后才能到達(dá)施工班組，最終導(dǎo)致施工班組不得不采取降低安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)盈利。當(dāng)前，農(nóng)村公路安全管理落實(shí)不到位，質(zhì)量控制措施無法執(zhí)行，工程材料不達(dá)標(biāo)，施工隊(duì)伍素質(zhì)差，施工管控不嚴(yán)等已經(jīng)不是個案，而是普遍存在的問題。

3.建養(yǎng)方式不具有可持續(xù)性。隨著社會快速發(fā)展和市場體制不斷深化，農(nóng)村公路建養(yǎng)模式不可持續(xù)性的問題越來越突顯。問題產(chǎn)生的主要原因是我國財(cái)政管理體制改革不徹底，沒有很好地厘清政府與市場權(quán)限邊界，導(dǎo)致市場失靈與政府失靈現(xiàn)象同時存在。農(nóng)村公路屬于公共產(chǎn)品，也就具有“消費(fèi)者的增加并不會提高邊際生產(chǎn)成本”的非競爭性特征，以及“不能或無法排斥任何人消費(fèi)該產(chǎn)品的權(quán)利”的非排他性特征。隨著農(nóng)村公路建設(shè)路網(wǎng)體系的不斷擴(kuò)大及技術(shù)等級提高，農(nóng)村公路通達(dá)之地的區(qū)位優(yōu)勢得以提升，投資環(huán)境優(yōu)化，由此產(chǎn)生巨大的正外部效應(yīng)，農(nóng)村公路表現(xiàn)出純公共產(chǎn)品的特質(zhì)。然而，農(nóng)村公路不僅具有經(jīng)濟(jì)價值，而且能為使用者創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值，又表現(xiàn)出純私人物品的特征。綜合其社會效益與經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)村公路應(yīng)是介于純公共產(chǎn)品和純私人物品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村公路建養(yǎng)管理應(yīng)與時俱進(jìn)，以社會實(shí)際需求為導(dǎo)向，不斷提高其通達(dá)能力、承載能力等技術(shù)指標(biāo)和管養(yǎng)水平。但是，在新能源來勢漸強(qiáng)的情況下，主要用于農(nóng)村公路建養(yǎng)的“成品油消費(fèi)稅改革”新增收入必定會逐漸減少，這勢必影響到農(nóng)村公路的持續(xù)發(fā)展。又由于縣鄉(xiāng)道養(yǎng)護(hù)班組體制隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步消解，而新的養(yǎng)護(hù)體制尚未建立、健全，正嚴(yán)重地影響到農(nóng)村公路發(fā)展的可持續(xù)性。2016年開始實(shí)施的《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》鼓勵將日常保養(yǎng)交由公路沿線村民負(fù)責(zé)，采取個人、家庭分段承包等方式實(shí)施⑦《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》第三章第十八條。，這實(shí)際上將管養(yǎng)權(quán)限置于政府與市場之間的模糊地帶。個人、家庭作為理性經(jīng)濟(jì)人，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、施工安全均難以保障。當(dāng)前，農(nóng)村公路“養(yǎng)護(hù)不到位、養(yǎng)護(hù)不及時、未按照設(shè)計(jì)或者規(guī)范要求進(jìn)行養(yǎng)護(hù)”的現(xiàn)象普遍存在。事實(shí)上，隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和村民“一事一議”政策的推廣，以工代賑的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制被打破，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)走向市場化成為必然趨勢。

（二）PPP模式在農(nóng)村公路建養(yǎng)方面的優(yōu)勢

PPP模式下，SPV項(xiàng)目公司充分利用政府部門和民營企業(yè)的優(yōu)勢，把政府部門的社會責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起?？傮w而言，PPP模式具備項(xiàng)目融資、共擔(dān)風(fēng)險、共享利益、共同參與的特征，最適應(yīng)運(yùn)用于公路、橋梁、地鐵、機(jī)場、港口等可經(jīng)營的獨(dú)立基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。至于農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理運(yùn)用PPP模式，具有如下優(yōu)勢。

1.減輕地方財(cái)政融資壓力。上文提到燃油稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金存在巨大缺口。如果這一資金缺口，單純由地方政府負(fù)擔(dān)，將是一筆巨大的財(cái)政支出。又由于縣（區(qū)）政府自身舉債缺乏權(quán)限和規(guī)范渠道，相對國省道干線公路而言，農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)更需要引進(jìn)市場機(jī)制，促進(jìn)投融資體制改革。在PPP模式下，政府與社會資本方共同組建SPV項(xiàng)目公司，政府投入股權(quán)，并引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的社會資本和運(yùn)營模式，利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。與BOT和PFI等模式不同, PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分配，政府與社會資本方共擔(dān)風(fēng)險，使風(fēng)險分配更合理，從而減少了承建商與投資商風(fēng)險，降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。

2.提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。PPP模式中以SPV項(xiàng)目公司代替?zhèn)鹘y(tǒng)的項(xiàng)目指揮部，有利于提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。首先，SPV項(xiàng)目公司可以規(guī)?；\(yùn)營農(nóng)村公路項(xiàng)目，避免重復(fù)設(shè)立項(xiàng)目指揮部。其次，私營部門參與項(xiàng)目全過程，能推動項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、施工、管理等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。SPV項(xiàng)目公司采取企業(yè)管理理念，政府部門和私營部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方不足，形成互利的長期目標(biāo)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。如此，有助于政府從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。SPV項(xiàng)目股權(quán)的模式，保證了政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。私營部門只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，才能開始獲得收益。因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價，能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項(xiàng)目平均為政府部門節(jié)約 17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能按時完成。

3.促進(jìn)農(nóng)村公路持續(xù)發(fā)展。合理應(yīng)用PPP模式可以從兩個方面為農(nóng)村公路建養(yǎng)管理提供持續(xù)不斷的支撐。首先是資金投入方面，PPP模式以SPV項(xiàng)目公司股份形式，厘清政府與市場權(quán)限邊界，將政府投入加載了市場杠桿，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后期成果提前投入到農(nóng)村公路基礎(chǔ)性設(shè)施上，從資金供給方面支撐農(nóng)村公路持續(xù)建設(shè)。其次是管理體制方面，PPP模式突破了社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)限制。農(nóng)村公路作為“提供通行便利、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的重要基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村公路的使用價值被廣泛重視，但其經(jīng)濟(jì)屬性經(jīng)常被忽略。市場機(jī)制下農(nóng)村公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理，越來越表現(xiàn)出其經(jīng)濟(jì)屬性，農(nóng)村公路建養(yǎng)與普通商品一樣需要投入社會必要勞動時間和資源耗費(fèi)，需要通過生產(chǎn)要素的自由流動達(dá)到資源合理配置和優(yōu)化組合。然而，由于各種原因農(nóng)村建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理市場化改革不到位，至今仍然由政府部門根據(jù)年度計(jì)劃投入人工、材料等生產(chǎn)要素，這種建設(shè)養(yǎng)護(hù)體制不利于資源優(yōu)化配置，造成資源配置不均衡的現(xiàn)象，資源浪費(fèi)與配置不足同時存在。PPP模式下引進(jìn)市場機(jī)制管理，在利潤最大化的目標(biāo)驅(qū)駛下，SPV公司必須做到“勤養(yǎng)護(hù)、少大修、節(jié)約資源搞建設(shè)”的管理機(jī)制，才能通過國家評審驗(yàn)收，從而獲得盈利。這就確保了在農(nóng)村公路建設(shè)過程中，SPV公司最大程度地優(yōu)化資源配置以及投入有效必要勞動，如此恰恰符合了公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)的科學(xué)管理要求和技術(shù)指標(biāo)內(nèi)涵，最大可能地解決農(nóng)村公路管理存在“輕管養(yǎng)、重建設(shè)”的問題。

(三)農(nóng)村公路PPP模式類型的選擇與應(yīng)用

黨中央明確指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要進(jìn)一步深化對建設(shè)農(nóng)村公路重要意義的認(rèn)識，聚焦突出問題，完善政策機(jī)制，既要把農(nóng)村公路建好，更要管好、護(hù)好、運(yùn)營好。上述分析表明，農(nóng)村公路存在的突出問題是市場化的必然結(jié)果，市場化改革存在的問題只能用市場機(jī)制解決才最為徹底。PPP模式適應(yīng)了財(cái)稅體制改革，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目本身和政府債務(wù)之間的隔離，有利于解決“四好農(nóng)村公路”中突出問題。但是，財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中，明確指出“適宜采用政府和社會資本合作模式的項(xiàng)目，具有價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)”。一般情況下，農(nóng)村公路并不具有“價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高”的特點(diǎn)，以至于農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目難以通過PPP項(xiàng)目“物有所值評價”，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理更加不可能進(jìn)入PPP項(xiàng)目識別范圍。農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)應(yīng)用PPP模式，不能固守PPP項(xiàng)目識別條件，而是要選擇適宜的PPP模式類型和項(xiàng)目運(yùn)作方式，提高農(nóng)村公路建養(yǎng)項(xiàng)目的市場化程度。根據(jù)農(nóng)村公路獨(dú)具的經(jīng)濟(jì)特性，從以下三個方面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路建養(yǎng)中的PPP模式選擇及應(yīng)用。

一是PPP模式類型選擇要適應(yīng)農(nóng)村公路的非盈利性和弱壟斷性。發(fā)展農(nóng)村公路路網(wǎng)的主要目標(biāo)是充分發(fā)揮其阡陌相通，方便群眾出行的公共服務(wù)功能。由于兩點(diǎn)之間稀有兩條完全平行公路通達(dá)，所以作為公共服務(wù)資源的公路基礎(chǔ)設(shè)施具有一定的壟斷性。公路壟斷特性決定了PPP模式運(yùn)用在高速公路和收費(fèi)普通公路上，大多采用使用者付費(fèi)補(bǔ)償類型。然而，公路基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷性隨其行政等級下降而逐步減弱，如省道的壟斷性低于國道，縣道的壟斷性低于省道，鄉(xiāng)道、村道的壟斷性低于縣道。實(shí)際上，縣道、鄉(xiāng)道和村道主要服務(wù)于農(nóng)村，公路壟斷特性低甚至可以忽略，這是由農(nóng)村地域廣闊、地貌復(fù)雜決定的，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的現(xiàn)實(shí)又決定了農(nóng)村公路只能是非盈利的。所以，農(nóng)村公路運(yùn)用PPP模式，不適宜采用使用者付費(fèi)補(bǔ)償類型，適宜選擇政府付費(fèi)和缺口補(bǔ)助類型。

二是項(xiàng)目運(yùn)作方式要滿足農(nóng)村公路的規(guī)?；鐣徒?jīng)濟(jì)效益。農(nóng)村公路與其他普通公路一樣具有規(guī)模化社會和經(jīng)濟(jì)效益[10]。在整個公路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村公路路網(wǎng)起到最基礎(chǔ)的支撐作用。農(nóng)村公路延伸到千家萬戶，可以點(diǎn)對點(diǎn)地服務(wù)到個人，其網(wǎng)絡(luò)密度越大，對群眾的出行、通行保障越有力，所發(fā)揮的社會效益越大。農(nóng)村公路路網(wǎng)輻射范圍越廣，承載能力越強(qiáng)，對促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)越明顯。事實(shí)表明，凡農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的地區(qū)，該地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)市場化程度越高、區(qū)域經(jīng)濟(jì)越活躍，公路投資所獲得經(jīng)濟(jì)回報越有保證。規(guī)?；鐣徒?jīng)濟(jì)效益特征決定了農(nóng)村公路項(xiàng)目適合區(qū)域打包應(yīng)用PPP模式。

三是PPP模式運(yùn)用要注重農(nóng)村公路地域經(jīng)濟(jì)特色。農(nóng)村公路是服務(wù)于縣域范圍的公共基礎(chǔ)設(shè)施。眾所周知，交通對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性體現(xiàn)在，路網(wǎng)線性貫通運(yùn)輸人流物流，地域輻射促進(jìn)社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)活躍。在交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)中，鐵路、高速公路、國道的縱向延伸里程最長，交通線性的功能最為明顯，相比之下省道次之，農(nóng)村公路最弱。然而農(nóng)村公路路網(wǎng)密度最高、地域輻射效應(yīng)最明顯，所以農(nóng)村公路發(fā)展與所在地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)、民俗人情密切相關(guān)、互為影響。這種經(jīng)濟(jì)特征決定了，在現(xiàn)行交通部門和地方政府相結(jié)合的“條塊關(guān)系”管理體制下，對農(nóng)村公路需要側(cè)重“塊”的管理。那么PPP模式運(yùn)用在農(nóng)村公路，需要綜合地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，適宜與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村農(nóng)莊建設(shè)捆綁應(yīng)用 PPP模式。

四、結(jié)論和建議

如上所述，恰當(dāng)?shù)腜PP模式類型以及靈活的項(xiàng)目運(yùn)作方式是農(nóng)村公路應(yīng)用PPP模式的關(guān)鍵所在。但是農(nóng)村公路應(yīng)用PPP融資模式仍面臨潛在的風(fēng)險，需要解決好以下三個現(xiàn)實(shí)問題：一是評估政府支付能力。當(dāng)前縣（區(qū)）級政府公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)投入明顯不足，公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)預(yù)算未能形成有效的機(jī)制，公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任改革正在推進(jìn)當(dāng)中，所以財(cái)政難以預(yù)算對于農(nóng)村公路的中長期投入，相應(yīng)的作為社會資本方難以有效評估政府違約的風(fēng)險。二是養(yǎng)護(hù)工程市場不成熟。全國各地都在推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場化改革，現(xiàn)在面臨諸多的困難，養(yǎng)護(hù)企業(yè)大部分存在管理松散、事企不分、專業(yè)技術(shù)水平低等問題，公路養(yǎng)護(hù)總承包企業(yè)應(yīng)該具有較強(qiáng)的專業(yè)化養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)管理水平，亟需培育大型專業(yè)化公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)。三是PPP合同適用法律問題。在PPP 項(xiàng)目合同體系最為核心的是政府與社會資本之間的授權(quán)協(xié)議，但授權(quán)協(xié)議的法律定性是民事合同，還是一種行政協(xié)議，一直存在爭議。這種爭議直接影響到社會資本的地位及權(quán)利救濟(jì)，進(jìn)而直接影響到社會資本的投資安全。因此，關(guān)于PPP 模式下農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理模式創(chuàng)新仍有需要更多的關(guān)注和研究。