◎唐映波

引言：儲備土地出讓取得收益與地方債務(wù)之間存在直接的聯(lián)系，土地出讓收益對城市發(fā)展非常重要，也是地方政府的主要經(jīng)濟(jì)來源。近年來，各地政府利用儲備土地融資效用和貢獻(xiàn)大增，不過系列風(fēng)險也緊隨而來，如金融機(jī)構(gòu)過分依賴土地資產(chǎn)、政府信用，儲備土地估價被人為夸大，貸款風(fēng)險控制弱化等。

一、政府儲備土地現(xiàn)狀及存在的問題

1.土地儲備機(jī)構(gòu)職能錯位問題：多年來各地土地儲備對城市化中節(jié)約集約合理用地功不可沒，但在實踐中出現(xiàn)的一些問題也不容忽視，有的地方直接或間接將土地儲備機(jī)構(gòu)作為政府融資平臺，最大化融資，突破了其職能定位；有的地方過度倚重土地收儲，將其級別提升為與國土資源主管部門并列以便于運(yùn)作；有的地方允許不具備法定職能的主體開展土地收儲，各類城市投資企業(yè)反客為主推行土地儲備。

《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277 號）規(guī)定，“土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為事先調(diào)控市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)、依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲備以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備工作的具體實施，由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)”。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)為“市、縣人民政府批準(zhǔn)成立，具有獨(dú)立的法人資格，隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位”。

儲備類土地由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)后續(xù)使用，當(dāng)?shù)赝恋貎錂C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實施，因此該類土地本不應(yīng)該出現(xiàn)在各類城市投資企業(yè)名下，而在實踐中，大部分地方城市投資企業(yè)名下?lián)碛写罅康膬漕愅恋?，其主要原因分析有三：一是由于之前的土地儲備機(jī)構(gòu)在履行土地儲備職能的同時，還需要向金融機(jī)構(gòu)融資用于土地儲備前期工作的開展（主要是征收、拆遷等），由于資金來源及自身融資規(guī)模有限，且當(dāng)?shù)卣唐趦?nèi)無法一次性撥付啟動資金，這就使得土地儲備機(jī)構(gòu)在實際融資過程中存在較大的資金缺口；二是儲備土地貸款只能用于土地收儲等相關(guān)配套職能，不能挪作他用，這對于基建支出需求較大的當(dāng)?shù)卣畞碚f存在用款障礙，而城市投資企業(yè)融資的用款要求相對寬泛；三是城市投資企業(yè)以及土地儲備機(jī)構(gòu)的設(shè)立、經(jīng)營管理均由地方政府負(fù)責(zé)，地方政府便于在兩大主體之間進(jìn)行資源分配，以達(dá)到融資需求最大化的目的。

2.資金風(fēng)險問題：城市土地資源的利用，需要通過大量資金支持才能實現(xiàn)，對于土地項目來說，資金的來源主要包括以下幾個方面：第一，政府部門的直接撥款作為啟動資金，推動土地項目的順利開啟；第二，土地儲備機(jī)構(gòu)的自有或自籌資金；第三，銀行資金，通常是以儲備土地作為抵押擔(dān)保融資貸款。正常情況下，政府部門的資金到位以后土地資源儲備項目發(fā)起，后續(xù)資金大部分是銀行貸款支撐。2016 年以前，國家明確規(guī)定，項目承辦單位可以利用儲備土地資源獲取銀行資金支持，因此各地政府主要以項目抵押的方式來獲取相應(yīng)資金，并采用資金循環(huán)利用的方式，以滿足巨大的資金需求，這種貸款方式本身存在嚴(yán)重缺陷，如金融機(jī)構(gòu)過分依賴土地資產(chǎn)、儲備土地估價被人為夸大、貸款風(fēng)險控制弱化等，對項目開展有很大阻礙，并形成巨大的地方政府債務(wù)。

在土地出讓項目開展過程中，資金用量具有變化性的特點，土地出讓項目開展是一個復(fù)雜的過程，項目開展中的不同問題會使資金的用量出現(xiàn)很大的變動。為了保證項目的順利進(jìn)行，使土地出讓項目具有足夠的資金支持，財政部門在貸款額度上有所調(diào)增，但是額度變化程度較小，缺乏實際意義，對土地出讓項目的幫助不大。另外，政府部門的財政款項下發(fā)時間經(jīng)常與土地出讓項目的建設(shè)時間存在不相匹配的情況，這種情況會對土地出讓項目造成嚴(yán)重的影響。

鑒于以上原因，即使地方政府土地儲備專項債券管理辦法已近三年，各地政府為了滿足資金的較大需求，仍難以全面規(guī)范土地儲備及專項資金使用，土地儲備機(jī)構(gòu)成功申請儲備債券發(fā)行后與城市投資企業(yè)合作，專項債券資金撥入城市投資企業(yè)全權(quán)使用，缺乏完善的批后監(jiān)管機(jī)制，給專項債券資金用款形成一定的風(fēng)險隱患。

二、進(jìn)一步規(guī)范土地儲備工作的建議

2017 年6 月1 日，財政部、國土資源部門出臺了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕62 號文），標(biāo)志著儲備土地融資新模式的誕生，也是地方政府轉(zhuǎn)向債券的首個細(xì)分品種。從而也給各地政府進(jìn)一步規(guī)范土地儲備工作敲響了警鐘。

1. 規(guī)范土地儲備機(jī)構(gòu)：每個縣級以上（含縣級）法定行政區(qū)劃只設(shè)置一個隸屬于國土資源主管部門管理的土地儲備機(jī)構(gòu)，將現(xiàn)有的土地儲備機(jī)構(gòu)中從事政府融資、基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)、土地二級開發(fā)業(yè)務(wù)等職能剝離出去或轉(zhuǎn)入企業(yè)，相對應(yīng)的人員、資產(chǎn)和債務(wù)等也進(jìn)行剝離或劃轉(zhuǎn)。土地儲備工作只能由隸屬于國土資源主管部門的土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城市投資企業(yè)等機(jī)構(gòu)不得從事新增土地儲備工作，土地儲備機(jī)構(gòu)不得承擔(dān)與土地儲備職能無關(guān)的其他事務(wù)。

2.深化土地儲備行為，拓展土地儲備管理模式：首先強(qiáng)化計劃管理，建立土地儲備計劃的制度考核體系，保障土地儲備行為的規(guī)范有序。其次強(qiáng)化儲備職能，真正體現(xiàn)土地“蓄水池”功能，避免淪為流水賬機(jī)構(gòu)，真正的實質(zhì)儲備、足夠的“存貨準(zhǔn)備”，應(yīng)對宏觀調(diào)控、城市建設(shè)和社會發(fā)展需求。

3. 規(guī)范土地儲備籌資方式及動態(tài)監(jiān)管：“負(fù)責(zé)測算提出土地儲備資金需求，配合提供土地儲備專項債券發(fā)行相關(guān)材料，同時加強(qiáng)儲備土地的動態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計，規(guī)范使用土地儲備專項債券資金，提高資金使用效率。”

4.完善儲備土地出讓機(jī)制：對土地儲備工作加強(qiáng)全程管控。細(xì)化各部門的責(zé)任分工，做到科學(xué)合理分配；做好項目的前期分析及風(fēng)險評估；根據(jù)土地的供需關(guān)系，進(jìn)行針對性調(diào)整，盡可能發(fā)揮出儲備土地應(yīng)有的價值，保證儲備土地出讓工作的公平和公正。

5.規(guī)范土地儲備規(guī)模，合理利用閑置土地。一是做好土地儲備“存貨準(zhǔn)備”與“庫存規(guī)模”的平衡。當(dāng)前，土地儲備作為城市建設(shè)用地的“蓄水池”，庫存壓力過大，土地供應(yīng)作為“放水池”，減少供地成為必然，科學(xué)減輕地方政府債務(wù)壓力。二是創(chuàng)新儲備土地臨時利用方式。重點考慮公共領(lǐng)域的需求，以解決社會公共問題為主要目標(biāo)，在獲得相關(guān)部門的同意后可以利用儲備土地進(jìn)行一些臨時性的經(jīng)營項目，比如設(shè)為臨時停車場、交易活動臨時市場等，既減少閑置土地成本，又優(yōu)化土地資源。

三、結(jié)束語

綜上所述，城市發(fā)展是社會進(jìn)步的重要動力，也是社會發(fā)展的一種直觀表現(xiàn)形式。隨著土地儲備資源的不斷開發(fā)，我國城市的建設(shè)取得了非常矚目的效果，地方政府部門的收益也在不斷的提升。為了充分發(fā)揮土地儲備資源及儲備機(jī)構(gòu)的重要作用，政府部門只有科學(xué)開發(fā)土地儲備資源，保證土地儲備資源與城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系平衡，才能更好地推動地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出積極地貢獻(xiàn)。