吳文坤

霞浦縣固定資產(chǎn)投資審計(jì)服務(wù)中心

1 政府投資項(xiàng)目審計(jì)概述

政府投資項(xiàng)目審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審核、確定、評(píng)估和處罰的監(jiān)督行為，貫穿項(xiàng)目的決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、竣工驗(yàn)收及交付使用各個(gè)階段。審計(jì)對(duì)象一般為建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位，審計(jì)內(nèi)容包括業(yè)主單位的決策過(guò)程合理性、職責(zé)履行狀況、資金使用情況等，審計(jì)主要目的在于全面監(jiān)管工程項(xiàng)目建設(shè)流程，防止工程項(xiàng)目出現(xiàn)違法違紀(jì)行為，監(jiān)察政府資金的支出效率，使政府投資項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

2 政府投資項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

2.1 決策階段風(fēng)險(xiǎn)

決策階段主要研究項(xiàng)目可行性，并對(duì)項(xiàng)目方案根據(jù)客觀情況進(jìn)行技術(shù)論證，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要存在于可行性研究論證中，具體包括：（1）項(xiàng)目投資決策是否根據(jù)客觀實(shí)際情況進(jìn)行，相關(guān)程序是否符合法律規(guī)定，可行性研究過(guò)程是否存在大量人為因素干擾造成投資回報(bào)效益低的工程進(jìn)入實(shí)施。（2）項(xiàng)目可研報(bào)告編制單位是否符合資質(zhì)要求，可研報(bào)告是否全面合理，整體決策是否有明確依據(jù)，可研不合理會(huì)導(dǎo)致大量工作無(wú)意義且浪費(fèi)投資機(jī)會(huì)。（3）項(xiàng)目是否存在故意壓低投資以獲得立項(xiàng)批復(fù)行為，待取得立項(xiàng)估算后再提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)編制概算文件，導(dǎo)致概算超估算現(xiàn)象發(fā)生。決策階段應(yīng)重點(diǎn)審查項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、建設(shè)用地、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告等前置審批文件是否齊全，是否經(jīng)有關(guān)部門審查批準(zhǔn)。

2.2 設(shè)計(jì)階段風(fēng)險(xiǎn)

設(shè)計(jì)階段是確定工程造價(jià)和控制項(xiàng)目管理實(shí)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，該階段的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目勘察和設(shè)計(jì)兩方面審計(jì)工作的具體風(fēng)險(xiǎn)主要包括：（1）勘察設(shè)計(jì)未按規(guī)定要求進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，設(shè)計(jì)單位資質(zhì)不符合要求，設(shè)計(jì)人員水平不高導(dǎo)致設(shè)計(jì)深度達(dá)不到要求，無(wú)法從源頭控制工程造價(jià)。（2）“三邊工程”問(wèn)題突出——邊勘測(cè)、邊設(shè)計(jì)、邊施工，導(dǎo)致暫估量多，工程量漏算、錯(cuò)算情況嚴(yán)重，設(shè)計(jì)質(zhì)量難以保證。（3）設(shè)計(jì)“缺、少、漏”現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致施工現(xiàn)場(chǎng)的變更、返工問(wèn)題屢屢發(fā)生，工程實(shí)施過(guò)程存在較多不確定性。（4）初步設(shè)計(jì)概算超決策階段估算，設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)時(shí)，未依據(jù)相關(guān)部門批準(zhǔn)的可研報(bào)告盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，隨意提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致概算金額超過(guò)估算金額。目前我國(guó)對(duì)于勘察設(shè)計(jì)管理的審計(jì)并未深入開(kāi)展，但勘察設(shè)計(jì)是整個(gè)工程建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，應(yīng)該引起高度重視，把審計(jì)關(guān)口向前推移，做好事先預(yù)防和控制。設(shè)計(jì)階段重點(diǎn)審查設(shè)計(jì)的質(zhì)量是否符合規(guī)范及項(xiàng)目使用要求，建設(shè)規(guī)模和實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)是否與批復(fù)內(nèi)容相符，有無(wú)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，還要關(guān)注設(shè)計(jì)是否符合實(shí)用、美觀、經(jīng)濟(jì)的原則。

2.3 招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)

招投標(biāo)階段審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自參建各方單位是否按照相關(guān)法律法規(guī)要求規(guī)范招投標(biāo)流程，一般建設(shè)單位沒(méi)有相應(yīng)的招投標(biāo)資質(zhì)和能力，會(huì)指定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招確定工程總承包單位，由工程總承包單位分包給各分包單位。該階段牽扯各方經(jīng)濟(jì)利益，極易產(chǎn)生暗箱操作，政府部門、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、總包、分包單位等均有可能存在違法違規(guī)行為，審計(jì)具體風(fēng)險(xiǎn)包括：（1）政府有關(guān)職能部門徇私舞弊，如與少數(shù)投標(biāo)機(jī)構(gòu)私下合作，幫助少數(shù)投標(biāo)機(jī)構(gòu)中標(biāo)等[1]。（2）建設(shè)單位審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，為規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)肢解工程或故意降低預(yù)算造價(jià)，想方設(shè)法將工程造價(jià)降低到招標(biāo)限額以下，確定施工單位后再進(jìn)行項(xiàng)目調(diào)整，等施工完成后再按實(shí)結(jié)算，最后工程結(jié)算價(jià)大大超過(guò)中標(biāo)價(jià)。（3）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，與投標(biāo)單位私自合作，聯(lián)合攫取機(jī)密、行賄評(píng)委等。（4）投標(biāo)單位審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，惡意抬高、壓低標(biāo)價(jià)、以他人名義投標(biāo)或串通圍標(biāo)等，通過(guò)各種手段中標(biāo)后轉(zhuǎn)包或違法分包。（5）分包單位審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，利用虛假資質(zhì)違法分包等。招投標(biāo)階段重點(diǎn)審查依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目是否進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)文件內(nèi)容是否合法合規(guī)，招標(biāo)過(guò)程、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)是否符合招標(biāo)文件和法律法規(guī)規(guī)定。

2.4 施工階段風(fēng)險(xiǎn)

施工階段將設(shè)計(jì)圖紙轉(zhuǎn)化為建設(shè)實(shí)體，資金投入多，潛在違規(guī)因素最多，由工程進(jìn)度變化所帶來(lái)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也很大，具體如下：（1）隨意變更，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致超概算。政府投資建設(shè)項(xiàng)目超概算問(wèn)題是多年形成的一種頑疾，前期工作不夠深入、不按基建程序辦事倉(cāng)促開(kāi)工、設(shè)計(jì)漏項(xiàng)多導(dǎo)致大量變更。如某幼兒園新建項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目按審批部門批復(fù)的概算總投資額3650 萬(wàn)元，實(shí)際投資達(dá)到4580 萬(wàn)元，超概算930 萬(wàn)元，超出比例高達(dá)25%，審計(jì)過(guò)程未見(jiàn)主管部門的批復(fù)變更文件。究其原因，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不到位，設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)考慮不充分，項(xiàng)目業(yè)主成本控制觀念薄弱，一味追求視覺(jué)效果，在施工過(guò)程中隨意改變裝修風(fēng)格造成成本增加。（2）合同規(guī)定存在大量瑕疵，施工合同未區(qū)分專用條款和通用條款，待項(xiàng)目出現(xiàn)結(jié)算問(wèn)題時(shí)發(fā)現(xiàn)通用合同不具備法律效應(yīng)。（3）工程簽證不完善，零星工程發(fā)生后不處理，確實(shí)實(shí)施工程內(nèi)容既未設(shè)計(jì)變更，也未簽證，導(dǎo)致工程結(jié)算出現(xiàn)問(wèn)題，延長(zhǎng)審計(jì)時(shí)間。施工階段審計(jì)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)注重“三個(gè)審查”：一是審查立項(xiàng)文件、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)中建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)是否與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施內(nèi)容一致。二是審查變更的內(nèi)容是否理由充分并按程序辦理了變更批復(fù)手續(xù)，建設(shè)項(xiàng)目投資額是否超出批復(fù)的投資概算相應(yīng)比例，對(duì)比分析超概算的原因，超出后是否按程序報(bào)有關(guān)部分批準(zhǔn)，有無(wú)批準(zhǔn)文件對(duì)概算進(jìn)行調(diào)整。三是審查合同具體條款是否合理、合法、全面，是否違背招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款要求，中標(biāo)方投標(biāo)承諾是否得以實(shí)現(xiàn)，有無(wú)違規(guī)轉(zhuǎn)分包或存在利用補(bǔ)充合同進(jìn)行違規(guī)交易事項(xiàng)。

2.5 結(jié)算階段風(fēng)險(xiǎn)

結(jié)算審計(jì)發(fā)生在工程竣工階段，是造價(jià)管理的收口環(huán)節(jié)，該階段會(huì)爆發(fā)許多前期管理中存在的審計(jì)問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于審計(jì)人員錯(cuò)審導(dǎo)致的不正確審計(jì)結(jié)論，影響結(jié)算真實(shí)性，具體風(fēng)險(xiǎn)包括：（1）施工單位編制結(jié)算人員水平有限，工程量計(jì)算不準(zhǔn)確導(dǎo)致許多工程價(jià)款被多計(jì)算卻未發(fā)現(xiàn)，或是施工單位故意高估結(jié)算造價(jià)，如某中心漁港項(xiàng)目（固定總價(jià)合同）未經(jīng)設(shè)計(jì)變更，施工單位采用誤導(dǎo)的方式讓建設(shè)單位簽署炸礁、清礁現(xiàn)場(chǎng)簽證單合計(jì)330多萬(wàn)元；設(shè)計(jì)單位未請(qǐng)示建設(shè)單位隨意變更，監(jiān)理單位驗(yàn)收簽證虛假、無(wú)監(jiān)理旁站記錄等就虛假結(jié)算。（2）業(yè)主不到位導(dǎo)致施工簽證手續(xù)不完善，施工方結(jié)算有誤但卻未被相關(guān)單位內(nèi)控發(fā)現(xiàn)，如某公園園林綠化工程在結(jié)算審核時(shí)沒(méi)有將暫列金額剔除，作為審定工程款結(jié)算，建設(shè)單位按審結(jié)的審核報(bào)告金額多撥付給施工單位570多萬(wàn)元。（3）中介機(jī)構(gòu)質(zhì)量參差不齊，目前各級(jí)審計(jì)部門大多依靠審計(jì)事務(wù)所，而事務(wù)所借用他人資質(zhì)、對(duì)結(jié)算資料審核把控不到位、受被審單位利益誘惑現(xiàn)象多有發(fā)生，未能補(bǔ)充審計(jì)力量作用?？⒐るA段重點(diǎn)審查是否按要求收集各種竣工資料，甲乙雙方是否按合同約定履行義務(wù)，竣工結(jié)算辦理的及時(shí)性、真實(shí)性和合法性。

3 政府投資項(xiàng)目審計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)

3.1 完善審計(jì)法律法規(guī)

政府投資審計(jì)法律法規(guī)是項(xiàng)目審計(jì)的政策基礎(chǔ)，目前我國(guó)審計(jì)法律法規(guī)并不完善，難以為審計(jì)人員明確方向，尤其工程方面審計(jì)的法律法規(guī)更少，導(dǎo)致執(zhí)行無(wú)法可依。如某工程審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)環(huán)節(jié)存在問(wèn)題，在引用法規(guī)條文時(shí)僅能參考建設(shè)部相關(guān)招投標(biāo)處罰條例，沒(méi)有審計(jì)方面法律法規(guī)可以借鑒。應(yīng)完善審計(jì)法律法規(guī)，落實(shí)責(zé)任追究制度，對(duì)于審計(jì)人員不負(fù)責(zé)任、被審單位明知故犯等現(xiàn)象可以依法處理、執(zhí)法有規(guī)、用法有據(jù)，全面提升政府投資項(xiàng)目審計(jì)的合法合規(guī)及效率性。

3.2 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向?qū)徲?jì)

堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向?qū)徲?jì)是指在審計(jì)過(guò)程中要抓住主要矛盾，對(duì)突出重點(diǎn)進(jìn)行審計(jì)。要抓住“人”這個(gè)關(guān)鍵，業(yè)主是五方責(zé)任主體中的第一責(zé)任主體，由業(yè)主主要配合審計(jì)工作，因此要在審計(jì)前就對(duì)業(yè)主單位及被審計(jì)項(xiàng)目充分調(diào)查了解，落實(shí)業(yè)主單位責(zé)任；抓住項(xiàng)目合同中的“乙方”——直接責(zé)任主體，其是最直接活躍的利益主體，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)他們的審查，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性列出問(wèn)題清單。根據(jù)筆者多年從事政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)可將項(xiàng)目劃分為決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工及結(jié)算五個(gè)階段，重點(diǎn)關(guān)注上文論述的五個(gè)階段審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提前了解可能會(huì)出現(xiàn)的審計(jì)問(wèn)題，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向開(kāi)展項(xiàng)目審計(jì)，從源頭控制，針對(duì)性提出審計(jì)建議，可高效規(guī)范政府投資行為，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理。

3.3 加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

審計(jì)隊(duì)伍水平直接決定審計(jì)質(zhì)量，我國(guó)審計(jì)任務(wù)重，政府投資項(xiàng)目審計(jì)直接面臨審計(jì)力量不足和質(zhì)量不高的難題，一方面，要增加審計(jì)人員數(shù)量，擴(kuò)大公務(wù)人員的招錄比例，推廣審計(jì)部門人員公開(kāi)考試聘用制度，吸納專業(yè)人才加入政府審計(jì)隊(duì)伍，以擴(kuò)充政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)隊(duì)伍。另一方面，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)并不是一味擴(kuò)充人員數(shù)量，還應(yīng)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，新吸收審計(jì)人員要嚴(yán)格考核，面試環(huán)節(jié)適當(dāng)增加專業(yè)知識(shí)測(cè)試內(nèi)容，有方法、有策略招收既精通財(cái)政、金融、財(cái)務(wù)等業(yè)務(wù)知識(shí)又懂工程的人員。對(duì)于已經(jīng)從事審計(jì)工作多年的人員，要定期組織培訓(xùn)，既要不斷提升專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，又要具備高效地溝通協(xié)調(diào)能力，全面提升綜合素質(zhì)。另外政府部門可建立中介機(jī)構(gòu)庫(kù)，對(duì)審計(jì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)分，保障項(xiàng)目審計(jì)人員的專業(yè)性，審計(jì)機(jī)關(guān)因編制有限無(wú)法招收審計(jì)人才時(shí)也可從中介機(jī)構(gòu)外聘，建設(shè)一支政治思想強(qiáng)、業(yè)務(wù)技能精、法律素養(yǎng)高的專業(yè)項(xiàng)目審計(jì)隊(duì)伍。

3.4 重視審計(jì)外部監(jiān)督

不同于社會(huì)審計(jì)，政府投資項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告并不對(duì)外公開(kāi)，但政府投資項(xiàng)目審計(jì)本質(zhì)是政府審計(jì)部門對(duì)廣大納稅人的財(cái)政資金使用情況和合理性進(jìn)行審查監(jiān)督，從該角度出發(fā)政府審計(jì)成果應(yīng)對(duì)外公告，這也是對(duì)政府審計(jì)工作進(jìn)行監(jiān)督的一種有效方式[2]。審計(jì)結(jié)果公布有利于保障社會(huì)、輿論監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督共同發(fā)揮作用，重視審計(jì)外部監(jiān)督可從拓寬審計(jì)成果公布范圍和提高公布深度兩方面入手，正確把握審計(jì)成果保密性與公共性的關(guān)系，根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)于禁止公開(kāi)披露的信息在審計(jì)成果公布時(shí)予以刪減，剩余信息依法公開(kāi)；同時(shí)，要注重公布審計(jì)成果的深度，尤其是審計(jì)工作中查出的重要問(wèn)題、被審單位整改情況等核心內(nèi)容，避免審計(jì)成果公告流于形式而未起到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用。因此，公布審計(jì)成果時(shí)應(yīng)綜合考慮寬度和深度，引起社會(huì)公眾對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作質(zhì)量的關(guān)注，真正讓公眾了解項(xiàng)目投資效益情況，有效促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的管理，有效防范政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作中的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)步提升審計(jì)質(zhì)量。

4 結(jié)語(yǔ)

政府投資審計(jì)工作是政府投資決策的重要依據(jù)，其成敗與否直接關(guān)系人民群眾的基本利益。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下，能夠?qū)φ顿Y效益做出合理地評(píng)價(jià)，不僅可以完善建設(shè)項(xiàng)目的全部開(kāi)展，減少項(xiàng)目完成時(shí)間，保證項(xiàng)目完成質(zhì)量，提高人民生活品質(zhì)；還能促進(jìn)財(cái)政資金高效利用，提升國(guó)家資產(chǎn)使用效益，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然發(fā)展的過(guò)程中存在或多或少的問(wèn)題，我們要在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的過(guò)程中尋找解決問(wèn)題的答案，服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。