鄭江海

南安市自然資源局

1 引言

批后管理工作是規(guī)劃管理的重要環(huán)節(jié)，是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃落實的重要手段，覆蓋了建設項目建設自放線開工到竣工規(guī)劃核實的全過程。所以，只有加強批后管理，才能最終將規(guī)劃落實到一個個具體項目上，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利實施，維護城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴肅性，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的目標，確保城市建設順利實施。

2 建設項目存在的問題

近年來，各個地區(qū)城市規(guī)劃建設猶如雨后春筍般的速度取得較快發(fā)展。本人在日常工作中通過現(xiàn)場檢查、規(guī)劃條件核實以及群眾信訪反映，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設存在一些問題，這些問題可能也是行業(yè)內(nèi)的通病，現(xiàn)將主要問題歸納如下。

2.1 未取得建設工程規(guī)劃許可證或土地證、不動產(chǎn)權(quán)證

首先，部分工業(yè)企業(yè)主動辦理基建手續(xù)意識不強，主觀上認為辦理基建手續(xù)過于煩瑣和麻煩。其次，為加快推進重點工業(yè)項目盡快落地投產(chǎn)，在政府的催促下，企業(yè)也希望拿到土地后盡快建設投產(chǎn)，以致出現(xiàn)未批先建或邊批邊建現(xiàn)象，個別甚至在土地還沒有掛牌出讓就先行動工建設。另外，工業(yè)用房基建手續(xù)審批雜、期限長，規(guī)定流程中部門之間互為前置條件，審批時間較長。

未取得規(guī)劃許可及土地手續(xù)的情況下就擅自開工建設，這與《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、福建省實施《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法等現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸，將面臨拆除或處較大金額行政處罰的后果。

2.2 未按建設工程規(guī)劃許可內(nèi)容進行建設

建設行業(yè)的基本特性是盡可能提高開發(fā)強度，特別是房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)，對利益的最大化追求，使得在實際開發(fā)建設中往往會提出因市場需求或市場偏好的影響等各種理由，以改變審批的經(jīng)濟技術(shù)指標。建設單位主觀上對規(guī)劃的批后管理工作重視不夠，認為只要大致符合規(guī)劃要求就可擅自改變規(guī)劃進行建設，等到監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)后已經(jīng)“生米煮成熟飯”，認為不會輕易強制拆除，只要寫份整改反饋說明、罰罰款即可了事。在這種錯誤意識引導下，必然會出現(xiàn)各種違建現(xiàn)象，常見不按規(guī)劃許可建設的現(xiàn)象歸納如下。

超用地紅線進行建設；未經(jīng)審批擅自加層導致容積率、建筑高度突破規(guī)劃設計條件；改變首層使用性質(zhì)，如首層住宅改為商業(yè)、首層架空公共綠化或架空停車位被私自占有損害小區(qū)業(yè)主共有利益；地下室超用地紅線范圍進行建設，影響周邊利害關(guān)系人利益；擴建套房的陽臺、擅自封閉設計的挑空井以增加建筑使用面積，等同增加小區(qū)建筑面積，降低小區(qū)居住品質(zhì)；底層商業(yè)未按審批加高建設以增加建筑使用空間；擅自在屋頂搭建作為私人使用而侵犯業(yè)主共有利益；增加坡屋面及建筑高度；降低綠地率和占用公共綠地，降低標準進行公共配套設施建設等；未按規(guī)劃審批設計圖紙進行外立面裝飾；在規(guī)劃驗收合格后再擅自改變原規(guī)劃等多種違建行為等。

未經(jīng)規(guī)劃驗線就擅自開工建設，可能導致建筑物偏移超過允許范圍，對相鄰建筑消防安全間距，日照采光，通風效果等產(chǎn)生一定影響，也將面臨較大金額的行政處罰。

3 問題剖析及不利影響

通過對這些問題的剖析，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃批后管理存在未能實現(xiàn)全覆蓋的不足，日常規(guī)劃監(jiān)管工作主要是還是依靠建設單位申請而開展，比如建設單位申請建設項目驗線、申請竣工規(guī)劃條件核實，是一種相對比較被動的行政行為。有些建設單位報建員對報建手續(xù)不熟，有些建設單位無視法律法規(guī)不自覺申報，導致規(guī)劃主管部門無法及時介入去發(fā)現(xiàn)問題并糾正問題，直接導致違法建設的產(chǎn)生。

因違規(guī)違建現(xiàn)象的存在，將破壞城市規(guī)劃的實施,導致出現(xiàn)規(guī)劃建設管理混亂，影響城市空間布局、城市形象和建筑立面美觀效果，侵害相鄰利害關(guān)系人的利益，影響城市的可持續(xù)發(fā)展，可能還會帶來群體性的上訪事件，甚至發(fā)生嚴重安全事故（比如2020年3月7日欣佳酒店坍塌事件，主要原因就是違規(guī)建設而導致），增加不穩(wěn)定社會因素。因此，建設項目按規(guī)定流程辦理相關(guān)審批手續(xù)以及批后管理顯得至關(guān)重要。

4 如何加強規(guī)劃批后管理

要解決上面規(guī)劃批后管理的問題，筆者認為可以從以下幾方面進行考慮。

4.1 加強建筑設計方案審查

加強建筑設計方案技術(shù)審查力度，嚴格遵照《南安市城市總體規(guī)劃》《福建省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》以及各片區(qū)控制性詳細規(guī)劃等規(guī)劃、規(guī)范、規(guī)劃設計條件、建筑設計規(guī)范等要求，認真組織召開專家評審會進行審查，針對重要城市節(jié)點項目、重大項目、涉及城市景觀項目邀請知名規(guī)劃建筑方面大師專家嚴格把關(guān)，同時，對建設單位宣傳項目批后監(jiān)督管理的重要性和必要性，確保建設項目按規(guī)劃審批方案實施。對于房地產(chǎn)開發(fā)項目，部分開發(fā)商為追求利益最大化，會從規(guī)范性鉆漏洞打擦邊球，從而為以后違法建設的產(chǎn)生埋下種子。如果能從方案設計源頭上進行控制和制止，將來在規(guī)劃批后管理中會起到事半功倍的作用，有利于維護城市規(guī)劃藍圖的順利實施。

4.2 加強驗線工作

將驗線管理作為批后監(jiān)管的首要任務，在規(guī)劃許可批準的同時，告知建設單位應及時申報驗線。認真檢查建設單位是否在施工現(xiàn)場按要求懸掛規(guī)劃公告牌，驗線中發(fā)現(xiàn)有違法行為的，及時函告建設單位，責令立即整改，從而減少了建設項目竣工后需再整改而無法整改的尷尬現(xiàn)象，避免造成更大的經(jīng)濟損失和嚴重地后果，推動規(guī)劃批后管理工作取得實質(zhì)成效。

4.3 加強事中巡查

認真履行好規(guī)劃事中監(jiān)督職能，加大巡查力度，做到早發(fā)現(xiàn)早制止，減少未批先建、邊批邊建、批建不一等現(xiàn)象發(fā)生，確保項目按規(guī)劃設計條件和批準設計方案要求實施建設，實現(xiàn)規(guī)劃管理的常態(tài)化、規(guī)范化。認真檢查建設單位是否按照審批的建筑施工圖進行施工建設，推進在建項目定期檢查、抽查工作，不定期對各類建設項目進行檢查。

4.4 加強竣工規(guī)劃核實管理

加強對建設項目各類強制性技術(shù)指標和基礎設施、公共服務設施的管控工作。在項目竣工后，規(guī)劃管理部門嚴格按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《福建省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》、項目規(guī)劃設計條件、批準的設計方案等相關(guān)規(guī)定，對建筑物各項強制性指標、建筑布局、建筑立面及公共服務設施嚴格進行規(guī)劃條件核實。核實過程中發(fā)現(xiàn)與工程規(guī)劃許可不一致的問題，一律要求建設單位整改，處理不到位的堅決不予核實通過。

4.5 加強規(guī)劃執(zhí)法力度

加強部門聯(lián)動機制，積極開展違法建設認定工作，及時與行政執(zhí)法部門對接溝通，切實做到“執(zhí)法必嚴、違法必究”。對違法建設進行現(xiàn)場檢查和確認后，依法實施拆除，形成巡查違建的高壓態(tài)勢，起到“拆除一處、震懾一方”的效果。

4.6 明確相關(guān)部門職責分工

（1）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、工業(yè)園區(qū)管委會、項目基地辦要落實屬地管理主體責任，強化對本轄區(qū)內(nèi)建設項目的日常巡查和管理，發(fā)現(xiàn)違反建設工程法定基建程序的行為，應當及時制止，督促、引導項目業(yè)主主動辦理建設工程相關(guān)規(guī)劃、建設審批手續(xù)。發(fā)現(xiàn)違法建設，及時告知城市管理部門及規(guī)劃管理部門共同處置。

（2）自然資源部門加強對建設用地審批實施監(jiān)督管理，加強違法占地行為的日常巡查，負責城鄉(xiāng)規(guī)劃法律宣傳教育工作；負責本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。發(fā)現(xiàn)違法占地行為，給予制止并依法查處。采用衛(wèi)片圖斑定期采集比對等辦法，按規(guī)定開展項目審批情況“雙隨機一公開”抽查。

（3）城市管理部門負責對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的日常巡查、查處及法律宣傳教育工作；負責對本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督管理。牽頭開展“兩違”管控的宣傳工作;日常巡查中發(fā)現(xiàn)違法建設行為符合項目基建審批申請條件的，引導當事人按程序辦理相關(guān)審批手續(xù)。

（4）建設部門對依法辦理建設工程施工許可證的房屋建筑工程質(zhì)量安全實施監(jiān)督管理，依法查處違法違規(guī)建設行為。

（5）電力部門對已取得合法用地、規(guī)劃建設審批手續(xù)建設項目應及時辦理供電手續(xù)；對未取得合法手續(xù)的不得辦理供電手續(xù)；負責對非法私接電線行為的日常巡查、查處及法律宣傳教育工作。

4.7 充分利用信息手段，提高監(jiān)管水平和執(zhí)法效率

運用衛(wèi)片影像比對結(jié)果，制定新建建筑信息巡查抄告機制，有關(guān)部門及時查處違法占地、違法建設行為。違法信息查處抄送，通過使用政府內(nèi)網(wǎng)等信息手段實現(xiàn)，縮短反應時間，提高執(zhí)法效率。探索行政許可抄告的信息化手段，盡量實現(xiàn)相關(guān)行政許可信息的即時抄告。