尚艷霞

河南省鄭州市生態(tài)環(huán)境局登封分局

1 環(huán)境監(jiān)測(cè)的概念

環(huán)境監(jiān)測(cè)是指進(jìn)行環(huán)境保護(hù)管理之前，對(duì)環(huán)境中有害物質(zhì)含量的監(jiān)測(cè)、檢查、跟蹤、有用數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新，為之后的環(huán)境管理提供有效地環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，以環(huán)境保護(hù)和環(huán)境的優(yōu)化為目的。環(huán)境監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容包括研究所監(jiān)測(cè)的環(huán)境背景、監(jiān)測(cè)計(jì)劃和項(xiàng)目決策，以及使用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段收集和核對(duì)數(shù)據(jù)。一般來說，環(huán)境監(jiān)測(cè)是調(diào)查和研究需要協(xié)調(diào)和重建的環(huán)境污染狀況。使用最新的科學(xué)技術(shù)手段分析和記錄數(shù)據(jù)之后，可以簽訂有效地建設(shè)計(jì)劃來幫助優(yōu)化環(huán)境的后續(xù)過程。同時(shí)，環(huán)境監(jiān)測(cè)的研究對(duì)象是環(huán)境，但環(huán)境不僅包括自然環(huán)境，也包括人工環(huán)境。根據(jù)環(huán)境污染的現(xiàn)狀，不僅監(jiān)視自然環(huán)境，還詳細(xì)分析其他各種因素，使用物理化學(xué)監(jiān)測(cè)方法進(jìn)行調(diào)查。

2 中國(guó)環(huán)境監(jiān)督法的演變

2.1 環(huán)境監(jiān)督

我國(guó)的環(huán)境監(jiān)督不是由市民開始的，而是由政府注意，與環(huán)境問題結(jié)合積極地工作。成立以來，經(jīng)營(yíng)體制沒有大的變化。國(guó)務(wù)院各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境部和政府，生態(tài)環(huán)境部領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)環(huán)境保護(hù)局明確規(guī)定所有項(xiàng)目開始建設(shè)前必須接受環(huán)境影響評(píng)價(jià)。并提交相關(guān)部門批準(zhǔn)。在持續(xù)改善后，徹底實(shí)施現(xiàn)在的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系。第二，總金額管理系統(tǒng)。地區(qū)環(huán)境的自我修復(fù)能力、環(huán)境的搬運(yùn)能力、相關(guān)部門的環(huán)境控制能力綜合指定的總排放限制度。該系統(tǒng)直接為地方政府的總體控制和部署提供了有效地?cái)?shù)據(jù)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)的比例更加科學(xué)合理。第三，三個(gè)同步系統(tǒng)。三個(gè)同步系統(tǒng)制度是中國(guó)的先驅(qū)措施，為世界環(huán)境保護(hù)的原因做出了貢獻(xiàn)。第四，污水許可制度。1988 年以來，環(huán)境保護(hù)局頒布了經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、1989年州環(huán)境保護(hù)局頒發(fā)的水質(zhì)污染物排放許可的行政措施。水污染防治管理法實(shí)施的行政措施和詳細(xì)規(guī)則規(guī)定，所有污染物排放單元都必須在合理地范圍內(nèi)向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)局提交申請(qǐng)書、批準(zhǔn)許可、發(fā)放，未經(jīng)批準(zhǔn)不排放污染物。第五，“關(guān)機(jī)轉(zhuǎn)發(fā)”的系統(tǒng)。當(dāng)企業(yè)環(huán)境污染太嚴(yán)重時(shí)，政府可以命令他們關(guān)閉、停業(yè)、合并、變革。這個(gè)系統(tǒng)是必須的，但不怎么被使用。第六、污水充電系統(tǒng)和排放交易系統(tǒng)。前者通過征收用于環(huán)境建設(shè)和改善的污水費(fèi)，在一定程度上限制污染物的排放。后者的主要基礎(chǔ)是污染企業(yè)能夠在一定總量的條件下調(diào)整排放比率的總量限制系統(tǒng)，該系統(tǒng)的實(shí)施彌補(bǔ)了政府對(duì)于特定問題的宏觀控制的不準(zhǔn)確。

2.2 環(huán)境監(jiān)測(cè)

中國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)始于20 世紀(jì)70 年代中期，其起源是管理“三個(gè)廢棄物”。每個(gè)州都設(shè)有環(huán)境監(jiān)測(cè)站。在過去的十年里，中國(guó)設(shè)立了300多個(gè)環(huán)境監(jiān)測(cè)站。到目前為止，中國(guó)已經(jīng)建設(shè)了2000多個(gè)環(huán)境監(jiān)測(cè)站和大約3000個(gè)監(jiān)測(cè)站，并進(jìn)行了監(jiān)測(cè)和早期預(yù)警。環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)施以后，進(jìn)行合理化和持續(xù)的改善以來，發(fā)生了很大的變化。首先，在環(huán)境監(jiān)測(cè)工作越來越困難的情況下，為了不斷提高監(jiān)測(cè)能力，確保滿足環(huán)境管理和決策需求，添加了污染源監(jiān)測(cè)和質(zhì)量檢測(cè)等一系列監(jiān)測(cè)內(nèi)容。第二，環(huán)境監(jiān)測(cè)管理不斷加強(qiáng)，法律制度也得到改善。第三，隨著監(jiān)測(cè)隊(duì)的補(bǔ)充和擴(kuò)大，檢測(cè)能力和監(jiān)測(cè)技術(shù)水平不斷提高。第四，隨著科學(xué)研究的發(fā)展，各種監(jiān)控設(shè)備不斷更新，適當(dāng)?shù)貞?yīng)用程序使監(jiān)控難度相對(duì)降低，監(jiān)控速度和精度不斷提高。

3 中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)的今后開展

3.1 改善環(huán)境監(jiān)測(cè)和早期預(yù)警系統(tǒng)

現(xiàn)在，中國(guó)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中最重要的是，確定特定地區(qū)出現(xiàn)的環(huán)境問題，提供有效地治療方案，實(shí)施環(huán)境保護(hù)工作，處理環(huán)境污染問題。監(jiān)測(cè)項(xiàng)目是為了正確分析監(jiān)測(cè)環(huán)境，必須在適當(dāng)?shù)匚恢迷O(shè)置監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的技術(shù)建設(shè)項(xiàng)目。因此，需要建立綜合的監(jiān)視預(yù)警體制，提高監(jiān)視效果和效率，提高監(jiān)視數(shù)據(jù)的精度。制定一系列的環(huán)境保護(hù)方針，提高職員的系統(tǒng)增強(qiáng)意識(shí)，提高品質(zhì)整體的技能，提高環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將知識(shí)轉(zhuǎn)換為實(shí)踐性的技能和經(jīng)驗(yàn)，在提高環(huán)境保護(hù)作業(yè)的處理水平的同時(shí)，謀求監(jiān)視·早期警戒體制的構(gòu)筑·改善。所有職員都要承擔(dān)重大的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)責(zé)任感，監(jiān)督檢查人員的工作條件，實(shí)施報(bào)酬處罰機(jī)制，改善工作效率和主觀努力。

3.2 管制責(zé)任的明確劃分

下面分析這個(gè)問題，進(jìn)而通過以下四個(gè)方面來改善。

第一，中央政府和地方政府之間在垂直監(jiān)督體系中的職能和權(quán)限分配。由于地理分布不同，地域不同，與最初大不相同，因此無(wú)法按照相同的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。因此，不同地區(qū)的附屬機(jī)構(gòu)需要根據(jù)實(shí)際情況制定適合各個(gè)地區(qū)的特定系統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)?；谏鲜隼碛?，我們認(rèn)為中央政府的力量應(yīng)該定義為限制宏觀層面的法律、體系、監(jiān)督，結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境因素制定統(tǒng)一的法律和標(biāo)準(zhǔn)，從全球觀點(diǎn)引導(dǎo)地區(qū)環(huán)境監(jiān)督。根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，制定了法律、法規(guī)、管制體系、管制模式和適合地區(qū)的管制標(biāo)準(zhǔn)。原則上，這些特定級(jí)別的制定不能違反國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政策和指導(dǎo)原則。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)方面，地方自治體比國(guó)家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)高，也就是說國(guó)家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是最低的收益。與地區(qū)現(xiàn)有的規(guī)則和規(guī)定相結(jié)合，法律只比國(guó)家的法律更嚴(yán)格。這種電力分配不僅有利于宏觀層面的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而且有利于正確控制具體實(shí)施。

其次，中國(guó)現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)督體系中的地區(qū)環(huán)境保護(hù)局由中央政府和政府在同一水平上主導(dǎo)。與中央政府相比，這種管理模式的優(yōu)勢(shì)在于，地方政府更加具體地了解實(shí)際困難和有助于政策實(shí)施的地區(qū)主要矛盾。

第三，在區(qū)域環(huán)境保護(hù)局與低級(jí)縣（區(qū)）環(huán)境管理局的關(guān)系上，高級(jí)環(huán)境管理局應(yīng)該明確各自的職能和權(quán)限，明確分工，對(duì)下屬部門實(shí)施統(tǒng)一管理?？h（地區(qū)）的環(huán)境保護(hù)局只有由更高級(jí)別的環(huán)境保護(hù)局引導(dǎo)。

第四，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督，改善環(huán)境監(jiān)督報(bào)告體制。加強(qiáng)對(duì)中央地方行政監(jiān)督部關(guān)于環(huán)境監(jiān)督職能的監(jiān)督。按照中華人民共和國(guó)行政監(jiān)督法的規(guī)定，監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)行、監(jiān)督對(duì)象的清潔政府和效率，在遵守和實(shí)施國(guó)民政府的法律、規(guī)定和決定時(shí)，履行國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

第五，指揮問題。考慮到監(jiān)督環(huán)境監(jiān)督力量的緊迫性，建議加強(qiáng)行政監(jiān)督部門對(duì)環(huán)境監(jiān)督部門的監(jiān)督，特別是對(duì)環(huán)境監(jiān)督部門的管理領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。實(shí)施以“環(huán)境保護(hù)行政領(lǐng)導(dǎo)說明責(zé)任制度”為中心的嚴(yán)格說明責(zé)任機(jī)制。與此同時(shí)，環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)必須設(shè)立辦公室，接受監(jiān)督、報(bào)告、請(qǐng)?jiān)?，整理和分析來自社?huì)的監(jiān)督和報(bào)告，并分配給驗(yàn)證和執(zhí)法機(jī)構(gòu)。該制度的確立，在某種意義上保證了市民的環(huán)境監(jiān)督權(quán)，另外，可以大大補(bǔ)充環(huán)境監(jiān)視機(jī)關(guān)的過失和不作為。

3.3 加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理

環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境監(jiān)測(cè)在環(huán)境監(jiān)測(cè)中占有相當(dāng)大的位置和比例的前提條件，也是預(yù)備工作。中國(guó)生態(tài)環(huán)境部設(shè)有環(huán)境監(jiān)測(cè)部，在環(huán)境監(jiān)測(cè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下。同時(shí)，地方政府和環(huán)境保護(hù)局也負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。環(huán)境監(jiān)測(cè)的目的是各種環(huán)境指標(biāo)，包括大氣、噪聲、土壤、水源、森林、煤礦、石油等各種資源，使政府能夠在環(huán)境監(jiān)督治理、政策制定、資源開發(fā)利用、預(yù)防突發(fā)性環(huán)境問題等方面實(shí)施具體合理地規(guī)制和部署。全面準(zhǔn)確及時(shí)地環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果為環(huán)境監(jiān)督提供了良好的基礎(chǔ)因此，為了解決環(huán)境監(jiān)督的問題，首先需要解決環(huán)境監(jiān)測(cè)的課題。當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測(cè)存在的主要問題的解決辦法如下。

首先，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)的重要性意識(shí)，決定環(huán)境監(jiān)測(cè)在環(huán)境監(jiān)測(cè)和可持續(xù)發(fā)展中的重要位置。如果環(huán)境監(jiān)測(cè)工作能夠在整體上迅速發(fā)展和改善，首先必須更加注意政府對(duì)環(huán)境保護(hù)局、市民的環(huán)境監(jiān)測(cè)。最直接的方法是財(cái)政支援和政策支援。經(jīng)濟(jì)支持是環(huán)境監(jiān)測(cè)工作發(fā)展的基礎(chǔ)。無(wú)論是高端技術(shù)人才的引進(jìn)，還是監(jiān)視站地覆蓋范圍的改善等一系列的改革和改善等高級(jí)監(jiān)視裝置的交換，資金的需求都非常大。也就是說，開發(fā)和改善環(huán)境監(jiān)測(cè)需要政府的注意。

作為環(huán)境監(jiān)測(cè)的直接主要部門，環(huán)境保護(hù)局在人員分配、水平推進(jìn)、政策支持等多方面更加注意直接解決環(huán)境監(jiān)測(cè)的根本問題。企業(yè)和市民更加注意環(huán)境監(jiān)測(cè)，幫助未來的環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，確保監(jiān)測(cè)任務(wù)正常完成。一句話，環(huán)境監(jiān)測(cè)的發(fā)展離不開其重要性的提高。并且，更加注意環(huán)境監(jiān)測(cè)的方法成為核心。首先，國(guó)家要確認(rèn)環(huán)境監(jiān)視的重要性，從政策的觀點(diǎn)出發(fā)，指導(dǎo)地方自治體重視并支持環(huán)境監(jiān)視。其次，公民、企業(yè)和機(jī)構(gòu)應(yīng)該普及和宣布環(huán)境監(jiān)測(cè)知識(shí)的重要性，使公民和企業(yè)能夠有意識(shí)地支持和參與，擴(kuò)大環(huán)境監(jiān)測(cè)的強(qiáng)度。

第二，增加設(shè)備投資，改善監(jiān)測(cè)裝置。在環(huán)境監(jiān)測(cè)方面，環(huán)境監(jiān)測(cè)裝置相當(dāng)于士兵手中的武器。沒有武器的士兵不能戰(zhàn)斗，沒有監(jiān)視器也不能進(jìn)行監(jiān)視作業(yè)，拿刀的士兵不能用槍對(duì)付士兵，舊的監(jiān)視裝置不能滿足環(huán)境監(jiān)視的需要。在美國(guó)、日本、德國(guó)等擁有完美環(huán)境監(jiān)督模式的全國(guó)范圍內(nèi)，用于環(huán)境監(jiān)測(cè)的設(shè)備和設(shè)備都是最好的科技產(chǎn)品，經(jīng)常更新，而中國(guó)的監(jiān)測(cè)設(shè)備則比較向后。與此相反，檢測(cè)結(jié)果缺乏直接影響環(huán)境監(jiān)督效率的準(zhǔn)確性、效率、及時(shí)性和穩(wěn)定性。不管環(huán)境監(jiān)督的結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)長(zhǎng)期如何改善，由于基本數(shù)據(jù)的誤差，最終都得不到理想的結(jié)果。試驗(yàn)裝置的更新和完成度不僅要提高科學(xué)研究的速度和強(qiáng)度，而且要有足夠的資金。為了進(jìn)行科學(xué)研究，國(guó)家設(shè)立了特別的資金，購(gòu)買監(jiān)測(cè)裝置也應(yīng)該確保環(huán)境監(jiān)測(cè)的硬件條件的完善，由特別金融基金支持。

第三，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)隊(duì)伍建設(shè)。環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的工作能力和質(zhì)量直接決定環(huán)境監(jiān)測(cè)的質(zhì)量。由于監(jiān)視對(duì)象物和復(fù)雜的監(jiān)視內(nèi)容多，監(jiān)視人員的知識(shí)保留和運(yùn)用能力非常嚴(yán)格，難以完成現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)視人員。為此，需要引進(jìn)和培訓(xùn)人才，教育和改善現(xiàn)有人才，并掌握監(jiān)視程序、監(jiān)視技術(shù)、監(jiān)視方法、設(shè)備使用等作業(yè)技能。解決這個(gè)問題需要很多錢和政策的支持。同時(shí)，現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的工作態(tài)度也是影響環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的因素之一。解決這一問題的最直接、最有效地方法是建立合理地報(bào)酬和處罰體系，即使是環(huán)境監(jiān)督義務(wù)的不良行為的犯罪，也可以分別反映在環(huán)境監(jiān)督義務(wù)枯竭的犯罪中，從而抑制環(huán)境監(jiān)督人員的不作為。

第四，增加監(jiān)測(cè)插座的數(shù)量，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)站地覆蓋范圍。中國(guó)有2000多個(gè)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，覆蓋面很廣，但在城鎮(zhèn)一級(jí)，監(jiān)測(cè)站少，監(jiān)測(cè)能力低，人員配備不足，給環(huán)境管理帶來很大障礙。為了解決這個(gè)問題，地方政府應(yīng)該擴(kuò)大現(xiàn)有城鎮(zhèn)的環(huán)境監(jiān)測(cè)站，同時(shí)建立新的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)無(wú)止境的國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)。

第五，加強(qiáng)體系建設(shè)，抑制監(jiān)督部門職務(wù)執(zhí)行。要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督體制的建立，首先需要研究法律法規(guī)的實(shí)施、環(huán)境監(jiān)督部門的職責(zé)規(guī)定以及玩忽職守的單位和個(gè)人的法律責(zé)任。其次，我們必須有合理地環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，為監(jiān)測(cè)單位、監(jiān)測(cè)人員和監(jiān)測(cè)工作制定合理有效地體系，以確保監(jiān)測(cè)工作在正確的軌道上順利進(jìn)行。最后，要建立合理地監(jiān)督機(jī)制，包括管轄部、行政、社會(huì)監(jiān)督，以確保環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的實(shí)施。

4 結(jié)束語(yǔ)

在對(duì)我國(guó)環(huán)境監(jiān)督的全面分析和比較基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)家形勢(shì)，本文大膽假設(shè)現(xiàn)有監(jiān)督模式，提出改進(jìn)的獨(dú)特建議。首先，在環(huán)境行政監(jiān)督中，中央地方監(jiān)督權(quán)限和當(dāng)局得到重新分配和澄清，地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境部門獨(dú)立監(jiān)督的干預(yù)減少，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)格的問責(zé)。