范永彬，侯植桓，楊默

（1.遼寧環(huán)宇工程咨詢管理有限公司，遼寧 沈陽 110032；2.沈陽農業(yè)大學 ，遼寧 沈陽 110161；3.沈陽鋁鎂設計研究院有限公司 遼寧 沈陽 110011）

政府和社會資本合作模式（public-private partnership，PPP）從財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金［2014］76號）發(fā)布至今，我國的PPP項目歷經了近五年的快速發(fā)展，據財政部PPP綜合信息平臺管理庫顯示，截止2018年12月末，平臺入庫項目累計8654個，投資總規(guī)模為13.2萬億元，可見PPP項目在基礎設施和公共服務領域對我國加快新型城鎮(zhèn)化建設、拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道、整合社會資源、激發(fā)民間投資方面發(fā)揮了具有重要的推動和促進作用。目前，部分項目已經由建設期進入到了運營期，項目的績效管理日漸成為社會各方關注的焦點，本文從PPP項目生命周期的各個階段政府部門或項目實施單位的角度，對各階段績效管理工作的主要內容做簡要的探討。

1 項目識別階段

項目識別階段是發(fā)起設立PPP項目的起點，在準確識別社會公眾需求的基礎上，初步選擇能夠為公眾提供滿意基礎設施、公共產品或服務的項目，按照規(guī)定進行物有所值評價和財政承受能力論證，通過后進行項目準備階段。這個階段主要是根據項目的產出說明和初步實施方案，進行項目績效管理的策劃，理解項目實施的特定公眾需求和項目特定的價值目標，初步識別雙方合作的主要績效目標。

2 項目準備階段

在項目準備階段，主要工作是編制項目實施方案明確各項核心邊界條件、交易結構、合同體系、監(jiān)管架構和風險分擔的基本框架結構等。這個階段的績效管理工作主要是項目實施機構在組織編制項目實施方案的過程中，應明確項目的主要技術經濟指標，包括項目范圍、投資規(guī)模、建設內容、主要產出說明、收費定價機制、項目投資收益水平、分險分擔基本框架、項目具體運作方式和后期處置安排等內容。以這些核心邊界條件和技術經濟指標為核心，明確項目績效目標，初步形成績效指標體系的一級指標組成框架。

3 項目采購階段

在項目采購階段，主要工作是準備資格預審文件，進行資格預審，編制項目采購文件，組成評審小組進行評審，采購結果確認談判，確定中選者，簽訂合同等。合格的中選者應具有對PPP項目較強的理解深度、實施掌控能力，良好的建設運營管理經驗，雄厚的自有資金和財務融資能力，良好有效的安全管理和風險控制體系等能力。這個階段的績效管理工作主要是基于價值最優(yōu)的PPP項目績效目標，在項目采購文件的編制內容中，從各個角度詳細化滿足績效目標的各項因素，并在項目需求方案和合同草案中應有明確的績效考核指標框架和付費掛鉤方案?？冃е笜丝梢詮捻椖孔陨硇省a出效能和滿意度三個方面進行考慮設定，如項目自身效率可以從項目建設成本、項目質量、時間進度、安全管理、技術先進適用性等方面考慮設定；產出效能可以從使用性能、產出品合格率、服務質量提升、供給效率提高、環(huán)境友好等方面考慮設定；滿意度可以從業(yè)主的滿意度、社會公眾的滿意度等方面考慮設定。設定方法可以采用問卷調查、專家論證和矩陣建模等方法結合使用。確定了績效目標和一級績效指標后，需要細化二級指標，如業(yè)主的滿意度指標可以從業(yè)主對成本節(jié)約的滿意度、業(yè)主對質量控制的滿意度、從業(yè)主對工期控制的滿意度、業(yè)主對安全管理的滿意度、業(yè)主對技術先進適用性的滿意度、業(yè)主對產出質量的滿意度、業(yè)主對服務質量的滿意度、業(yè)主對運營管理團隊的滿意度等方面進行具體設定。

在采購結果確認談判工作中應就合同中可變技術經濟細節(jié)問題進行談判時應重點細化績效二級指標，明確具體的績效指標和考核指標，形成完整的基于PPP項目價值目標的績效二級指標體系，并對各級指標定義、權重和評價考核標準進行詳細描述。在合同談判完成后將績效指標體系和付費掛鉤方案細化到合同文本的各個章節(jié)中，必要時將技術文件和考核指標作為合同附件。

4 項目執(zhí)行階段

項目執(zhí)行階段，項目實施機構應該按照項目合同約定的內容和考核指標，對項目公司或社會資本履行合同義務進行績效考評，定期監(jiān)測項目產出的績效指標。具體考評方式可以委托第三方績效評價機構、政府方聘請專家團隊、按照合同約定的績效指標進行逐項量化評價，在建設期和運營期還可以根據項目實際情況對初始評價指標體系進行動態(tài)調整，調整應綜合考慮政府方、社會資本方和社會公眾的利益均衡，在該過程中通過對績效指標完成情況的動態(tài)監(jiān)測，量化各方的滿意度，準確考量計量項目的產出水平和質量。在準確考量計量的基礎上針對實現的績效目標，執(zhí)行績效結果，即按照合同約定的收費定價機制和相關獎懲條款，按照實施績效結果向其付費和執(zhí)行相關獎懲條款。同時，要根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新提高公共服務質量。按照相關規(guī)定編制季報、半年報和年報的相關績效指標報表，報送財政部門或相關業(yè)務主管部門備案。對于績效考評過重中發(fā)現實際指標與合同約定的項目運行階段或狀況有重大偏離的，應及時通知項目實施單位評估風險，制訂應急處置措施，防范和化解風險。

5 項目移交階段

項目移交階段，政府或其授權的機構代表應按照合同約定收回項目各類資產。項目公司或社會資本應根據合同約定的時間、形式、內容和標準移交項目資產。移交工作應成立項目移交工作組具體組織實施，工作組應制訂資產清查、資產評估、性能測試和債權債務清理等專項工作方案，并按照方案和合同約定開展具體工作。項目移交階段的績效管理工作主要是移交資產的性能測試工作，按照合同約定和績效指標體系設定的移交資產的具體移交標準進行各項性能測試和剩余使用年限預測等工作，針對測試結果的各種情況采取不同的績效獎懲措施，如性能測試合格的登記臺賬準備接收；結果不達標的要求其進行恢復性修理，修理后重新檢驗測試；不具備使用性能的更新重置；項目公司或社會資本不進行處理的工作組可采取提取移交維修保函或從移交補償款中扣除相應費用。資產和管理權移交后，項目公司或社會資本還應配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關工作。

項目移交完成后，財政部門應組織項目實施機構、行業(yè)主管部門、社會公眾代表等相關部門和人員對PPP項目的產品產出或服務提供效果、預算成本支出、物有所值效果、公共服務質量、項目可持續(xù)性、環(huán)境友好度、社會責任履行、公眾滿意程度等績效目標實現進行項目全過程綜合性績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果，接受社會監(jiān)督。同時財政部門應加強績效評價結果的應用，收集整理項目全生命周期各階段的資料和績效監(jiān)控結果，分析項目執(zhí)行過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，總結管理經驗，提升相關管理部門對PPP項目管理的水平和能力，逐步建立和形成現代化的PPP項目治理體系，加強績效評價結果的應用，提高政府決策水平和能力。

綜上，本文從PPP生命周期的項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段，從政府方或項目實施單位的角度，分別探討了各階段項目績效管理工作的主要任務和工作內容，希望引起更多的項目實施者和政府管理者對PPP項目的績效管理與評估共同探討，促進PPP項目全生命周期績效理論研究和實踐的發(fā)展。