浙江省交通運(yùn)輸廳課題組

（浙江省交通運(yùn)輸廳，浙江 杭州 310009）

《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號）的出臺打開了政府收費(fèi)公路合法合規(guī)舉債的前門，也明確了政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券融資渠道的唯一性，2017～2018年我省政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券實(shí)際下達(dá)額度僅為需求報(bào)送額度的61%，省本級7個(gè)在建政府收費(fèi)高速公路項(xiàng)目后續(xù)融資缺口仍近200億元，政府收費(fèi)高速公路項(xiàng)目資金籌措不足的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。本次專題調(diào)研堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前重大投融資政策修訂趨勢，按照“堅(jiān)持底線思維，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”總要求，本著“保在建、補(bǔ)短板”和“穩(wěn)投資、防風(fēng)險(xiǎn)”的原則，未雨綢繆，確保省本級在建政府收費(fèi)高速公路建設(shè)順利推進(jìn)。

一、籌融資宏觀形勢分析

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《新預(yù)算法》以及后續(xù)一系列相關(guān)政策出臺，形成了投融資政策“兩厘清、兩規(guī)范、一防控”的頂層設(shè)計(jì)，即厘清政府與企業(yè)的界限、政府和市場的邊界，規(guī)范政府投融資體制和市場融資機(jī)制、防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政策明確政府融資只能通過地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券及一般債券籌措。財(cái)預(yù)〔2017〕97號文的出臺打開了政府收費(fèi)公路合法合規(guī)舉債的“前門”。同時(shí)，2004年出臺的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》已不適用于現(xiàn)行投融資體制，中央層面修訂工作在持續(xù)推進(jìn)。政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券與《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂要點(diǎn)密切相關(guān)。

（一）政府收費(fèi)公路融資特點(diǎn)

1.融資渠道唯一性

財(cái)預(yù)〔2017〕97號明確“地方各級財(cái)政部門、交通運(yùn)輸部門不得通過企事業(yè)單位舉借債務(wù)，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。”專項(xiàng)債券已成為政府收費(fèi)公路的唯一融資渠道，若政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券額度不足，只能通過財(cái)政性資金或項(xiàng)目實(shí)施單位自有資金解決。

2.債券額度不確定性

根據(jù)《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2017〕35號）規(guī)定來看，新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額與地方政府性基金財(cái)力密切相關(guān)。從近年實(shí)際操作情況看，新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額受國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的因素影響更大。即當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行壓力大、需要實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)，當(dāng)年新增債務(wù)限額需求將明顯擴(kuò)大；反之，當(dāng)年新增債務(wù)限額或減少債務(wù)總限額將削減。

3.債券發(fā)行使用的弱統(tǒng)籌性

一是集合發(fā)行的債券在使用時(shí)項(xiàng)目之間不能根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要統(tǒng)籌調(diào)劑。目前我省政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券實(shí)際使用時(shí)每個(gè)項(xiàng)目嚴(yán)格對應(yīng)具體額度，不存在項(xiàng)目間債券資金統(tǒng)籌使用的情況。二是政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券按年核定，未按項(xiàng)目建設(shè)期融資總體需求核定，缺乏項(xiàng)目全周期資金計(jì)劃，可能導(dǎo)致債券資金沉淀或資金不能及時(shí)到位的情況。

（二）《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂相關(guān)情況

財(cái)預(yù)〔2017〕97號的出臺已明確了政府收費(fèi)公路“政府發(fā)債、收費(fèi)還債”的融資模式，完整的制度框架還需通過修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》來明確。與現(xiàn)行條例相比，2018年版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》征求意見稿中收費(fèi)政策變化主要體現(xiàn)在以下兩方面。一是建立“統(tǒng)借統(tǒng)還”制度，加快政府債務(wù)償還。即“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)償債期屆滿的政府收費(fèi)高速公路、經(jīng)營期屆滿由政府收回的高速公路以及處于償債期的政府收費(fèi)高速公路實(shí)行統(tǒng)一管理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一舉借債務(wù)，統(tǒng)一收費(fèi)機(jī)制，統(tǒng)籌償債來源，統(tǒng)一支出安排?！倍墙B(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)制度，保障高速公路可持續(xù)發(fā)展的資金需求。即“省、自治區(qū)、直轄市人民政府行政區(qū)域內(nèi)所有政府收費(fèi)高速公路債務(wù)償清的，按照滿足基本養(yǎng)護(hù)、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)?！苯刂聊壳埃妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》還處于進(jìn)一步研究完善階段。

（三）政府收費(fèi)公路融資趨勢研判

近年來政府收費(fèi)公路融資呈以下趨勢：一是新增債券額度將呈穩(wěn)定增長趨勢。在投融資轉(zhuǎn)型初期，政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券尚處于嘗試探索初期，規(guī)模非常有限。隨著投融資改革的深入推進(jìn)，在“穩(wěn)投資”、“穩(wěn)增長”投資形勢和“逆周期調(diào)節(jié)”的大環(huán)境下，全國政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券新增限額及發(fā)行額度呈逐年增加趨勢，2017年全國發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債730億元（我省本級80.4億元）、2018年全國發(fā)行927億元（我省本級78億元）、2019年全國擬發(fā)行2218億元（我省本級169億元）。二是債券期限與項(xiàng)目期限匹配度提高。財(cái)預(yù)〔2018〕161號明確提出按項(xiàng)目需求科學(xué)確定專項(xiàng)債券期限結(jié)構(gòu)，財(cái)政部不再限制比例結(jié)構(gòu)。以我省省本級為例，近三年來，債券期限已從7年期拉長至15年期為主，且允許在同一項(xiàng)目周期內(nèi)接續(xù)發(fā)行。三是債券發(fā)行的空檔期可以調(diào)度使用財(cái)政庫款。允許在專項(xiàng)債券發(fā)行完成前，對預(yù)算已安排專項(xiàng)債券資金的項(xiàng)目通過先行調(diào)度庫款，待債券發(fā)行后及時(shí)歸墊。四是專項(xiàng)債券償還渠道有擴(kuò)大可能。按《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂走向，未來政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券還本付息可統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)政府收費(fèi)高速公路通行費(fèi)收入（包括經(jīng)營期屆滿的經(jīng)營性高速公路），專項(xiàng)債券償還更有保障。

二、我省政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券使用情況及需求計(jì)劃

省本級在建政府收費(fèi)高速公路項(xiàng)目7個(gè)，分別為杭州繞城西復(fù)線杭紹段、湖州段、建金高速、文泰高速、景文高速、寧波舟山港主通道、杭金衢改擴(kuò)建二期，項(xiàng)目總投資共1038.6億元，其中資本金465.6億元。

（一）政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券發(fā)行情況

近三年我省（不含寧波）已發(fā)行政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券384億元，其中：2017年130億元，2018年78億元，2019年176億元。債券資金全部用于高速公路項(xiàng)目的融資資金，沒有作為項(xiàng)目資本金使用。

（二）在建政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券需求計(jì)劃

根據(jù)投資計(jì)劃匡算，省本級7個(gè)在建政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券融資需求360.88億元（考慮節(jié)概13.46億元），扣除2019年省本級新增政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券額度169億元后，后三年政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券需求共計(jì)191.87億元，資金壓力主要集中在2020年度，其后需求量逐年遞減，融資風(fēng)險(xiǎn)總體可控。全?。ú缓瑢幉ǎ┕采暾?020年度新增政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券133億元，其中省本級需求110.7億元，地市需求22.5億元。

三、存在的主要問題

財(cái)預(yù)〔2017〕97號的出臺是完善地方政府專項(xiàng)債券管理、規(guī)范政府收費(fèi)公路融資行為的重要舉措，但在實(shí)際執(zhí)行過程中還存在頂層制度缺陷和現(xiàn)實(shí)操作問題：

（一）政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券額度問題。一是債券額度未全覆蓋。政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券融資的唯一性難以彌補(bǔ)政府收費(fèi)公路項(xiàng)目其他融資渠道萎縮帶來的資金壓力。二是未來額度不確定。雖然我省2019年政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券足額下達(dá)，但未來額度仍不確定。此外，根據(jù)《浙江省投資項(xiàng)目管理辦法》，項(xiàng)目工可審批階段要求提供資金落實(shí)方案，專項(xiàng)債券需求申報(bào)環(huán)節(jié)要求提供工可批復(fù)，兩者存在互為前置的矛盾關(guān)系。

（二）三個(gè)時(shí)間不匹配的問題。一是需求額度按年核定與項(xiàng)目建設(shè)周期不匹配。項(xiàng)目建設(shè)期一般為3～4年，而政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券發(fā)行額度需每年申報(bào)核定，項(xiàng)目建設(shè)前期無法確定建設(shè)期各年的發(fā)行額度，易造成項(xiàng)目停工或產(chǎn)生資金斷鏈風(fēng)險(xiǎn)。二是發(fā)行時(shí)間與項(xiàng)目使用資金時(shí)間不匹配。政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金發(fā)行后一次性全部到位，且發(fā)行當(dāng)年不得結(jié)余，易形成資金沉淀或突擊用錢等問題。三是單次發(fā)行期限與項(xiàng)目建設(shè)收費(fèi)期不匹配。按照現(xiàn)有規(guī)定，政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的最長期限不超過15年，而對應(yīng)項(xiàng)目的“建設(shè)期”加“收費(fèi)期”通常至少18年。

（三）現(xiàn)行專項(xiàng)債券管理辦法對“用于項(xiàng)目建設(shè)”的界定范圍有待進(jìn)一步闡釋明確。財(cái)預(yù)〔2017〕97號明確“收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)”，已通車運(yùn)營未竣工驗(yàn)收且存在工程尾款的項(xiàng)目，是否可按項(xiàng)目建設(shè)期申請使用政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券尚不明確。截至目前，省交通集團(tuán)前兩年已發(fā)專項(xiàng)債券項(xiàng)目樂清灣大橋及接線項(xiàng)目尚有工程尾款約1億元未支付（已扣除未到位的項(xiàng)目資本金約3億元）。

四、有關(guān)建議

針對上述問題，為全力保障我省高速公路建設(shè)有序推進(jìn)，化解投融資困境，現(xiàn)提出如下對策建議。

（一）建議將政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券限額與地方政府債務(wù)額度脫鉤管理，全額保障后續(xù)年度政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券規(guī)模，對于專項(xiàng)債券缺口部分，建議通過省級財(cái)政性資金對項(xiàng)目投資補(bǔ)助。與一般債券不同，專項(xiàng)債券本身就是一種收益?zhèn)?。對于收費(fèi)公路專項(xiàng)債券來說，一是具有長期穩(wěn)定的收益來源，有可靠的通行費(fèi)和廣告、服務(wù)設(shè)施收入等作為債務(wù)償還的來源；二是政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券在發(fā)行前已通過收支平衡測算，也就是其能夠做到自身收支平衡。因此建議將政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券限額與地方政府債務(wù)額度脫鉤管理。

（二）建議構(gòu)建“一次核定、分年安排”項(xiàng)目庫管理模式推行債券資金全覆蓋。一是建議由財(cái)政部會(huì)同交通運(yùn)輸部聯(lián)合建立“政府收費(fèi)公路項(xiàng)目庫”，實(shí)行項(xiàng)目庫管理。二是凡是入庫項(xiàng)目“一次核定”專項(xiàng)債券總額度，并按實(shí)際情況“分年安排”到位，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全周期資金需求與管理。

（三）建議提高政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券統(tǒng)籌性。改變以往“同一只債券中每個(gè)募投項(xiàng)目與債券資金額度一一對應(yīng)，且不得調(diào)劑使用”的模式，建議在同一只政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券內(nèi)，多個(gè)募投項(xiàng)目之間可調(diào)劑使用債券資金，提高債券資金使用的自主性和靈活性，防止違規(guī)融資風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建議在政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券額度不足或額度未下達(dá)前允許使用周轉(zhuǎn)資金，待政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券資金到位后予以置換，防范項(xiàng)目可能發(fā)生的資金鏈斷裂及停工風(fēng)險(xiǎn)。一是建議省財(cái)政廳以財(cái)政性無息借款進(jìn)行周轉(zhuǎn)。二是在無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金周轉(zhuǎn)的情況下，允許省交通集團(tuán)通過內(nèi)部財(cái)務(wù)統(tǒng)籌能力實(shí)現(xiàn)資金臨時(shí)周轉(zhuǎn)。三是建議允許已納入國家發(fā)改委“一帶一路”項(xiàng)目庫的寧波舟山港主通道繼續(xù)使用進(jìn)出口銀行PSL貸款資金。此外，建議省財(cái)政對財(cái)預(yù)〔2017〕97號出臺后已發(fā)生的非專項(xiàng)債券融資予以置換，避免可能發(fā)生的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（五）探索研究將已建成通車的政府收費(fèi)公路依法合規(guī)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性公路，盤活存量資產(chǎn)、研究公募REITs可行性，增強(qiáng)企業(yè)整體融資能力。一是盤活存量資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)省本級政府收費(fèi)公路“統(tǒng)債統(tǒng)還”。建議參照河北模式，將已通車項(xiàng)目通行費(fèi)統(tǒng)籌作為專項(xiàng)債券還款來源。二是把握國家加快推進(jìn)公募REITs機(jī)遇，將資質(zhì)優(yōu)、盈利好的政府收費(fèi)公路項(xiàng)目轉(zhuǎn)為經(jīng)營性項(xiàng)目，通過發(fā)行REITs優(yōu)化省交通集團(tuán)融資創(chuàng)新模式。