□ 文| 曾 承 徐義贊

淮河現(xiàn)階段所面臨的主要問題及其原因

水資源短缺，水污染嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化

目前，淮河流域的人均水資源僅占全國人均的18%；每公頃平均水量僅占全國平均的19%。在降雨過量的年份，全流域會發(fā)生頻繁的洪澇災害，降雨稀少的年份則出現(xiàn)大面積的干旱區(qū)域?；春恿饔虻乃Y源短缺主要有以下幾個原因：第一，由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，該地區(qū)的城市化進程也快速發(fā)展，因此區(qū)域內(nèi)的城市工業(yè)用水也相對增加；工業(yè)生產(chǎn)上，由于傳統(tǒng)設備的使用，生產(chǎn)落后，單位耗水量較多，水資源僅有40%左右的重復利用率，遠低于沿海地區(qū)的70%；此外，工業(yè)發(fā)展上萬元產(chǎn)值的用水標準在160m3以上，遠高于發(fā)達國家的用水指標。第二，人口的快速增長也導致區(qū)域內(nèi)的生活用水增加，淺層地下水遭到過度使用。第三，淮河流域內(nèi)平原地區(qū)廣大，約占2/3的面積，是我國重要的糧食產(chǎn)區(qū)，但是由于農(nóng)業(yè)用水方式大部分還采用大水漫灌的用水方式，水利用率僅為30%，大部分的水資源浪費流失。水資源的短缺和開發(fā)利用的不合理已經(jīng)成為制約淮河流域國民經(jīng)濟和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。

淮河流域內(nèi)地形主要以平原為主，其中平原約占總的面積的2/3，因此流域內(nèi)耕地面積廣大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直是淮河流域的重要經(jīng)濟來源，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，為了增加糧食產(chǎn)量，使用化肥農(nóng)藥，導致水體富營養(yǎng)化，規(guī)模化的畜禽養(yǎng)殖則造成流域內(nèi)面源污染。1980年后工業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展。初步興起的工業(yè)給流域帶來了可觀的經(jīng)濟收益，也帶來環(huán)境問題。一些生產(chǎn)技術含量低、污染大、附加值低利潤少的中小企業(yè)，如造紙廠、服裝廠、紡織廠、化工廠等直接將未經(jīng)處理的工業(yè)廢水排入河道，造成流域水資源污染。隨著城市人口的急劇增長，城市的污水量增加并且增加迅速?；春恿饔虻奈鬯幚砑夹g偏低，又因為晚期才開始實施處理，污水凈化現(xiàn)狀不佳。工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)污水增加迅速，水環(huán)境的惡化情況越來越突出，并加重了水資源的短缺和生態(tài)惡化。目前淮河是我國污染最嚴重的河流之一。

近年來，由于淮河流域人口密度大，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快，水資源的短缺和污染由局部發(fā)展到整個流域，城市和工業(yè)用水多抽取地下水，造成淺層地下水趨于疏干，破壞了生態(tài)系統(tǒng)平衡。生態(tài)用水和環(huán)境用水的過量現(xiàn)象致使淮河斷流頻繁，枯水年和特枯水年斷流更為嚴重。20世紀80年代以來，淮河干流和主要的支流——渦河、沙潁河——均出現(xiàn)斷流情況。流域的生態(tài)危機越來越明顯、突出。河道斷流、干涸和人為用水污染，導致流域生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)功能下降，水生物數(shù)量和種類遞減。

淮河流域洪澇災害頻發(fā)，河流航運價值低

淮河流域地處我國中東部，也是北方冷氣團與南方暖氣團相匯的地方，所以這里的大氣環(huán)流極為不穩(wěn)定，降水變差系數(shù)特別大，降水特別主要集中在夏秋季節(jié)，這就增加了洪澇發(fā)生的可能性；另外流域內(nèi)地形多以平原和洼地為主，每逢降水季節(jié)，雨水難以及時排除，容易在洼地形成積水，使得流域內(nèi)澇害比較嚴重。同時淮河流域水系發(fā)達，支流眾多，但是流域內(nèi)的水利建設及其落后，這也使得每逢特大暴雨年分，必定出現(xiàn)洪澇險情，危機人民安全。

在我國古代淮河由于眾多的支流，導致其水路運輸特別發(fā)達，這使得淮河兩岸在我國唐宋以后成為貨物貿(mào)易的集散中心，淮河流域的經(jīng)濟也得到長足的發(fā)展。但是到了近代淮河流域的航運價值卻是越來越低，淮河流域的經(jīng)濟也在遭到影響，在國家層面上的地位也越來越低。究其原因不外乎以下幾點：首先由于近代工業(yè)革命的爆發(fā)與發(fā)展推動了社會的發(fā)展與進步，也改變著社會的方方面面，其中交通方便受到的影響最大。出現(xiàn)了火車和汽車等新型交通工具，船舶由于運行速度緩慢，逐漸被拋棄，這也使得淮河流域的航運價值大不如以前；同時流域內(nèi)不合理的耕作方式，出現(xiàn)了大規(guī)模的毀林開荒，退湖還田，這使得流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境遭到巨大破壞，森林面積減少，造成了大規(guī)模的水土流失。

管理和監(jiān)督體制不夠完善

淮河流域地跨5省30多個市，區(qū)域面積廣大，各地區(qū)內(nèi)部情況復雜，各不相同，這就給淮河流域的管理帶來了一系列困難。同時，一些地方的管理部門還是各自為政并且這種狀況沒有得到改變?！岸帻埞芩钡膯栴}還是比較突出的，部門與部門之間以及區(qū)域與區(qū)域之間的矛盾不同程度的存在，流域內(nèi)的相關部門在治理污染的步伐和措施上還不夠協(xié)調(diào)，流域內(nèi)的管理體制也尚未完善，這也照成了流域內(nèi)在管理上甚至出現(xiàn)一些空白和重合的地方。另一方面，流域內(nèi)的相關法律還不夠健全，治理環(huán)境的有效監(jiān)督機制和獎懲機制、科學的監(jiān)測機制和統(tǒng)一的信息發(fā)布機制尚未完善，同時對于污染物排放的監(jiān)督執(zhí)法力度不夠大，環(huán)境監(jiān)測部門沒有發(fā)揮自身該有的作用等。

我國河流治理的常見路徑及淮河治理存在的問題

我國河流治理的常見路徑

1.政府管控型：20世紀50年代，我國水利建設處于大規(guī)模發(fā)展時期，加上人口快速增長，水資源需求激增。這一階段流域水環(huán)境治理主要是以流域水資源開發(fā)利用為目標的治理階段，治理內(nèi)容涵蓋防災減災、供水、水電等以安全需求和基本生活性需求為首位的單目標開發(fā)的水環(huán)境治理。在此階段，我國主要實行了政務院管控下各級地方政府規(guī)劃和領導的水治理模式。這一治理模式下淮河流域成立了治淮委員會和河南、皖北、蘇北三省區(qū)的治淮指揮部，全面統(tǒng)一負責治淮工作的實施和調(diào)控。針對新中國成立初期的淮河治理，周恩來指出這種政府管控型的治理路徑“犯了地方主義、分散主義的錯誤，治水要從上游到下游照顧全局”。

2.自主治理型：20世紀90年代我國水環(huán)境問題集中爆發(fā)，水生態(tài)環(huán)境加速惡化。這一階段流域水環(huán)境治理主要以水環(huán)境治理與保護為主要目標的流域一體化治理階段，治理內(nèi)容包括水資源保護和水生態(tài)修復等以經(jīng)濟性、舒適性需求為主體的多目標開發(fā)的水環(huán)境治理。這一時期的水環(huán)境治理強調(diào)市場和社會的自治作用，強調(diào)市場和社會組織可以通過市場化、競爭性的理論特質(zhì)實現(xiàn)高效的水環(huán)境治理。但是競爭原則的引入使公共機構(gòu)變成了以沖突而不是以合作為特征?！案蟮娜毕菰谟谝敫偁帣C制的同時忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)，造成了碎片化的制度結(jié)構(gòu)”?！斑@種碎片化的制度結(jié)構(gòu)使得政府組織機構(gòu)破碎化，極大地增加了決策系統(tǒng)制度上的復雜性，同時也減少了人們解決其自身問題的自主能力”。

3.協(xié)同合作型：協(xié)同治理是以合作化和多主體協(xié)調(diào)為結(jié)構(gòu)基礎的一種治理模式。協(xié)同合作型治理強調(diào)在多中心治理關系中構(gòu)建起協(xié)商機制，協(xié)調(diào)各主體對公共問題達成共識，基于公共利益協(xié)商一致，進而采取共同利益最大化的行動計劃。就單個主體層面來說，個體理性使人們只關注自身的個體利益，總是希望他人先行做出讓步和妥協(xié)，那勢必對協(xié)同治理的實現(xiàn)效能產(chǎn)生直接影響，尤其是集體決策過程中對實現(xiàn)效能的反復權衡，最終會使得協(xié)同治理陷入“追求民主、忽視效率”的決策困境。因此，這種基于多元主體的協(xié)商機制在一定程度上解決了合作碎片化問題，但各協(xié)同主體趨異的利益偏好與價值訴求，加之在協(xié)同過程中策略性行為的選擇傾向，會促使各主體采取與治理力量的反向博弈行為來實現(xiàn)個體利益最大化。此外，協(xié)同理論指導下的政府行為在目標和手段上既不沖突也不相互增強，在面臨跨區(qū)域水環(huán)境治理問題時往往力不從心。

淮河治理存在的問題

目前，淮河治理仍存在較大問題，主要集中在以下方面：（1）沒有綜合淮河流域上游（河南段）、中游（安徽段）、下游（江蘇段）的所有治淮力量與治淮資源，在淮河治理上存在重復治理、責任不明的情況；（2）沒有做到上下級聯(lián)動，往往存在政令不通，上級“雷聲大”，下級“雨點小”，沒有做到有效治理；（3）社會各界，尤其是基層干部對于黨中央河流治理的決心認識不夠，落實到實處的態(tài)度不夠堅決；（4）沒有綜合社會各界的環(huán)保力量和社會資金，在治理淮河時仍是政府作為主導力量，政府出資，政府出力，甚至沒有社會力量的參與；（5）政府對于治淮資金沒有做統(tǒng)一分配，沒有做到“重點河段，重點治理”，而是出現(xiàn)了“攤大餅”的現(xiàn)象；（6）黨政負責人精力有限，雖然將環(huán)境治理作為一項硬性業(yè)績指標納入人才考核體系，但是，在河流治理方面突破難、任務重的特性使得河流治理沒有作為環(huán)保治理的重點。

河長制視域下淮河治理聯(lián)動機制構(gòu)建初探

河長制起源于2007年江蘇無錫。當年5月底太湖藍藻暴發(fā)，無錫市首當其沖，針對轄區(qū)內(nèi)水域長時間沒有得到清淤整治等現(xiàn)象，為改善環(huán)境質(zhì)量，于8月底出臺《無錫市河（湖、庫、蕩、仇）斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法（試行）》，文件中出現(xiàn)了現(xiàn)代版“河長制”概念。如果以此認作起源，現(xiàn)代“河長制”算而今已有12年史。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，吹響了河長制全面推廣實行的集結(jié)號?！昂娱L制”是從河流水質(zhì)改善領導督辦制、環(huán)保問責制所衍生出來的水污染治理制度，是由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理的一種河湖管理制度創(chuàng)新，是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設，解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命，完善水治理體系、保障國家水安全的科學管理模式。自從河長制在全國推行后，在黃河、長江等國家大型、重點型河流得到推廣，在沂沭泗等小型支流也得到了推行，但是，國內(nèi)對于淮河此類大中型河流污染的治理始終沒有打破省界模式，仍處于“放養(yǎng)式”治理狀態(tài)，即“誰的地盤誰治理，誰污染的誰治理”的狀態(tài)，沒有突破固有的模式。

應加強多省份河長制聯(lián)動機制建設、省份管轄地區(qū)之間的聯(lián)動機制建設；在實際運行過程中，不同河段應明確區(qū)分責任，準確對接治理任務，避免重復治理。