◎侯璐瑤

黨的十八屆五中全會(huì)報(bào)告提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。目前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)于社會(huì)治理水平和社會(huì)協(xié)同治理創(chuàng)新提出了更高的要求。網(wǎng)格化治理作為中國在社會(huì)治理中探索出的新型治理模式，依托大數(shù)據(jù)和信息化平臺(tái)，不僅為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，并且能夠主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，極大地推動(dòng)了社區(qū)治理的精細(xì)化與主動(dòng)化，同時(shí)也為國家的社會(huì)治理進(jìn)程奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，有必要深入探討社區(qū)網(wǎng)格化治理的理論邏輯及其在實(shí)踐中產(chǎn)生的偏差，從而進(jìn)一步分析如何優(yōu)化社區(qū)網(wǎng)格化治理模式，以構(gòu)建更加精細(xì)化的社會(huì)治理機(jī)制。

一、社會(huì)治理精細(xì)化與社區(qū)網(wǎng)格化治理

（一）社區(qū)治理精細(xì)化的內(nèi)涵

“精細(xì)化”最初源自企業(yè)管理，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，才開始被引入到政府管理領(lǐng)域，該理念主張改變傳統(tǒng)粗放型的行政管理方式，代之以注重技術(shù)性、規(guī)范性、專業(yè)性的管理模式。“社會(huì)治理”是由“社會(huì)管理”演化而來，旨在強(qiáng)調(diào)主客體間的“雙向互促”，立足于“以人為本”，重視人的價(jià)值與尊嚴(yán)。而社會(huì)治理精細(xì)化則是在社會(huì)治理基礎(chǔ)上的進(jìn)一步拓展和延伸，通過注入精細(xì)化的內(nèi)容，構(gòu)建共建共享共治的社會(huì)治理格局。基于此，社會(huì)治理精細(xì)化可以定義為：以包容性的制度安排為指引，以“以人為本”為原則，以共享發(fā)展與公共服務(wù)為基本理念，在法治框架下形成多元主體共治的格局，通過協(xié)商民主機(jī)制的平臺(tái)，借助于現(xiàn)代化的治理工具和手段，來提高治理績(jī)效的社會(huì)治理的過程。由此可知，社會(huì)治理精細(xì)化包含四大要義：制度安排要兼顧法治性和包容性，多元社會(huì)主體共同參與治理，構(gòu)建民主協(xié)商機(jī)制，治理方式、手段的現(xiàn)代化、專業(yè)化和人性化。

（二）社區(qū)網(wǎng)格化治理的概念

黨的十九大報(bào)告指出，要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局……提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”?！凹涌爨l(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)效能”，要“拓展網(wǎng)格化服務(wù)管理……探索網(wǎng)格化社區(qū)治理和服務(wù)新模式”。網(wǎng)格化治理已經(jīng)上升到國家宏觀層面，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)成為社會(huì)精細(xì)化治理的重要探索方向。

社區(qū)網(wǎng)格化治理區(qū)別于網(wǎng)格化管理，是指將管轄區(qū)劃分為若干網(wǎng)格形式，通常是根據(jù)歸屬地、地理位置、管理現(xiàn)狀等原則，把人、地、事、物、組織等分類并全部納入到網(wǎng)格中，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)化、精細(xì)化、直觀化的管理。網(wǎng)格平臺(tái)將政府及非政府組織與人民群眾整合在一起，并且為每一個(gè)網(wǎng)格單元分配一定數(shù)量的工作人員，通過現(xiàn)代技術(shù)手段，對(duì)單元網(wǎng)格內(nèi)的事件與部件進(jìn)行維護(hù)，化解社區(qū)中出現(xiàn)的公共難題、為社區(qū)群眾提供便利。究其本質(zhì)，網(wǎng)格化治理實(shí)行的是一種“橫向到邊，縱向到底”的無縫隙、精準(zhǔn)化治理模式，是以精細(xì)化治理理念為前提，吸納多元社會(huì)主體，運(yùn)用技術(shù)化手段提升治理效率與質(zhì)量，調(diào)整制度安排以重構(gòu)公共秩序的過程。

二、社區(qū)網(wǎng)格化治理存在的偏差

（一）科層制思想濃厚，行政化傾向嚴(yán)重

科層制是馬克斯韋伯提出的有關(guān)組織管理的重要概念，旨在強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)的科層化，職務(wù)分工的專業(yè)化，管理過程的規(guī)則化、非人格化，其管理優(yōu)勢(shì)在于統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，能夠給組織內(nèi)成員持續(xù)穩(wěn)定的制度化激勵(lì)。目前，科層化管理理念逐漸融入并開始塑造社區(qū)網(wǎng)格化治理的改革實(shí)踐?？v向上，強(qiáng)調(diào)等級(jí)基礎(chǔ)，貫徹統(tǒng)一指揮、控制原則，形成了“指揮—執(zhí)行”“等級(jí)—控制”的組織關(guān)系；橫向上，強(qiáng)調(diào)部門分工，堅(jiān)持職能導(dǎo)向，將組織劃分成若干個(gè)有明確分工領(lǐng)域的網(wǎng)格單元，最終形成“金字塔—鴿籠式”的組織架構(gòu)?？茖踊芾硭季S無疑提升了社區(qū)網(wǎng)格化治理效能，但同時(shí)也導(dǎo)致了難以避免的負(fù)面后果。治理層級(jí)的增加加大了信息傳遞、訴求回應(yīng)以及職能協(xié)調(diào)的難度；對(duì)不同網(wǎng)格應(yīng)用同一套制度機(jī)制和技術(shù)手段，大大降低了系統(tǒng)的靈活性、組織結(jié)構(gòu)的彈性和處置不可預(yù)期狀況的能力；過于倚重標(biāo)準(zhǔn)化管理，忽視了治理對(duì)象的內(nèi)部差異，增加了實(shí)際復(fù)雜性。

此外，社區(qū)網(wǎng)格化治理近年來開始呈現(xiàn)出明顯的行政化傾向。從組織結(jié)構(gòu)來看，多級(jí)網(wǎng)格管理架構(gòu)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，使得治理層級(jí)增加和治理鏈條延伸，從而導(dǎo)致行政力量在縱向和橫向兩個(gè)維度上向基層滲透，為基層治理行政化奠定了一定的組織基礎(chǔ)。從管理主體看，社區(qū)網(wǎng)格化治理的隊(duì)伍大多是由從體制內(nèi)選拔的人員或者體制外人員組成的，工作經(jīng)費(fèi)則全部來源于政府財(cái)政撥款。從管理職能看，網(wǎng)格單元的職責(zé)開始向與維穩(wěn)相關(guān)聯(lián)的社會(huì)治安綜合治理范疇拓展。因此，行政化治理限制了社區(qū)組織和社區(qū)居民參與公共治理的空間，弱化了“共同體”意識(shí)以及居民之間的相互聯(lián)系，阻礙了社區(qū)資本的生成和發(fā)育，導(dǎo)致管理機(jī)制行政化、社區(qū)自治淺層化、社區(qū)參與的初級(jí)化。這不僅降低了社區(qū)治理的效率，還影響了基層公共秩序的形成。

（二）社會(huì)組織參與“缺位”，社區(qū)居民趨于被動(dòng)

社會(huì)組織在滿足城鄉(xiāng)社區(qū)群眾基本公共服務(wù)、暢通群眾利益表達(dá)渠道、有效化解社會(huì)矛盾、解決群眾實(shí)際困難、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，是連接黨委政府與群眾的中介和橋梁，是整個(gè)社會(huì)運(yùn)行過程中的潤滑劑。近年來，不少地方政府積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與網(wǎng)格化治理工作，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，向政府主導(dǎo)、多元參與的管理格局不斷邁進(jìn)。但是，社會(huì)組織的總體發(fā)展情況卻不容樂觀。由于缺乏資金來源、政策支持、系統(tǒng)指導(dǎo)和固定人員，導(dǎo)致我國社會(huì)組織獨(dú)立性不強(qiáng)、專業(yè)性不高、權(quán)威性較弱，難以滿足人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。作為參與社會(huì)建設(shè)和治理的重要主體之一，社會(huì)組織無論在基層建設(shè)還是宏觀社會(huì)場(chǎng)域都處于“缺位”狀態(tài)，造成多元化治理格局難以形成，使得社會(huì)治理精細(xì)化難以推進(jìn)。

社會(huì)居民的自治意識(shí)和自治能力對(duì)網(wǎng)格化治理至關(guān)重要，居民參與社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)公共活動(dòng)，影響公共事務(wù)的決策、管理和權(quán)力運(yùn)作，分享社區(qū)建設(shè)成果的行為和過程是影響網(wǎng)格化治理效能的關(guān)鍵因素。然而，在實(shí)際治理過程中卻出現(xiàn)了參與度不高且不平衡的問題。其表面原因在于社區(qū)居民對(duì)政府依賴性較強(qiáng)而對(duì)社區(qū)的依賴感和認(rèn)同感尚未形成，深層次的原因則是政府、社區(qū)、居民三者對(duì)于社區(qū)治理的理解存在差距，再加上政治文化的制約和心理障礙以及長(zhǎng)期的程序缺失導(dǎo)致的參與無序和低效，使得社區(qū)居民常常處于被動(dòng)位置。

（三）體制機(jī)制尚未完善，治理形式偏離目標(biāo)

首先，在社區(qū)網(wǎng)格化治理實(shí)踐中，政府尚未制定培訓(xùn)機(jī)制，網(wǎng)格員的思想認(rèn)識(shí)和服務(wù)能力未經(jīng)過全覆蓋、深層次的培訓(xùn)教育，這使得其思想認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一，參與社區(qū)治理的水平低下，服務(wù)效果大打折扣。其次，由于地方財(cái)政和政府重視程度等因素，導(dǎo)致缺位補(bǔ)位機(jī)制不健全。部分網(wǎng)格點(diǎn)在進(jìn)行崗位和人員調(diào)動(dòng)時(shí)，容易因調(diào)離人員未及時(shí)補(bǔ)位和調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)未及時(shí)交接工作而出現(xiàn)工作“斷層”，使得工作效率大大降低。再次，在監(jiān)督機(jī)制方面，政府過于依賴紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，盲目實(shí)行“點(diǎn)到”督查，使負(fù)責(zé)任的網(wǎng)格員在正常開展工作時(shí)提心吊膽，不負(fù)責(zé)任的網(wǎng)格員未在崗時(shí)謊報(bào)工作情況。最后，考核機(jī)制忽略基層情況的復(fù)雜性和基層工作的多樣性，過于重視數(shù)字和進(jìn)度，導(dǎo)致部分網(wǎng)格員在參與治理工作時(shí)片面追求“量”而非“質(zhì)”，同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)造假的問題，從而使得群眾滿意度大幅下降。

同時(shí)，社區(qū)網(wǎng)格化治理作為技術(shù)嵌入公共服務(wù)的微觀實(shí)踐機(jī)制，在其運(yùn)行過程中由于過度強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)和方式方法的創(chuàng)新，忽略社區(qū)管理和服務(wù)的核心目標(biāo)，造成功能與價(jià)值相分離，給社區(qū)治理精細(xì)化帶來了負(fù)面影響。一方面，在績(jī)效考核中“技術(shù)化”治理使得資源集聚、權(quán)威分配以及工作重心圍繞著考核目標(biāo)，存在著偏離治理實(shí)質(zhì)目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，“技術(shù)化”治理在基層充分延伸，使得公民的利益表達(dá)成本更為低廉，因而大量治理問題承接涌現(xiàn)。但是由于基層治理資源與人員數(shù)量的限制，網(wǎng)格點(diǎn)未能做到及時(shí)有效處理問題，這會(huì)使基層治理問題進(jìn)一步激化。

三、社區(qū)網(wǎng)格化治理的優(yōu)化路徑

（一）強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，剝離行政化職能

基于管理本位、事本主義的“管制型政府”難以滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的原子化需求，而“服務(wù)型政府”以服務(wù)為導(dǎo)向的價(jià)值內(nèi)核和治理方式寓“管理”于“服務(wù)”之中，實(shí)現(xiàn)兼顧與平衡。因此，要提升社區(qū)網(wǎng)格化治理效能，實(shí)現(xiàn)秩序類型的高層次轉(zhuǎn)向，就需要建立一種“資源、效率與服務(wù)共享”型的網(wǎng)格化治理模式。首先，要以“服務(wù)型政府”理念為主導(dǎo)，強(qiáng)化政府服務(wù)意識(shí)，更新政府和工作人員的服務(wù)理念，樹立社會(huì)管理與公共服務(wù)并重的觀念其次，要根據(jù)居民的不同需求，千方百計(jì)為其提供多樣化、個(gè)性化、專業(yè)化服務(wù)；著力抓好關(guān)鍵領(lǐng)域，優(yōu)先覆蓋重點(diǎn)人群和特殊群體，讓居民充分享受到更為優(yōu)質(zhì)方便的社區(qū)服務(wù)，不斷提高居民的幸福指數(shù)。最后，要聽取社區(qū)居民的意見和建議，了解社區(qū)居民的喜愛和偏好，從而采取更為喜聞樂見的方式來有效回應(yīng)居民的需求。同時(shí)，社區(qū)網(wǎng)格化治理在很大程度上只是作為一個(gè)工作平臺(tái)而存在，其主要目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)跨部門的資源整合和信息共享，不應(yīng)也不能承載過多的行政化管理職能。因此，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化治理的“去行政化”，需要對(duì)過載的社區(qū)網(wǎng)格化治理職能進(jìn)行剝離，應(yīng)重點(diǎn)剝離街面治安秩序維護(hù)、社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處、社區(qū)平安建設(shè)等社區(qū)治安綜合治理方面的職能以及部分隸屬于行業(yè)管理的職能。

（二）倡導(dǎo)合作共治，走向參與式治理

社區(qū)治理外部環(huán)境和社區(qū)內(nèi)部治理對(duì)象的復(fù)雜性和多樣性決定了治理權(quán)力的多向度和主體的多元化，因此，從利益共融邏輯出發(fā)，社區(qū)治理需要秉持參與、合作、共享的理念，從而實(shí)現(xiàn)從單向度的行政化治理向多主體的參與式治理轉(zhuǎn)型。第一，要積極培育各類社會(huì)組織，在政策允許范圍內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)等級(jí)范圍，降低登記門檻；創(chuàng)新利用信息化平臺(tái)，通過網(wǎng)絡(luò)鼓勵(lì)社會(huì)力量參政議政和監(jiān)督社會(huì)治理過程中的不良現(xiàn)象；進(jìn)一步健全和規(guī)范社區(qū)網(wǎng)格化治理的相關(guān)法律法規(guī)，為社會(huì)組織參與治理提供制度支撐。第二，要通過宣傳教育引導(dǎo)社區(qū)居民轉(zhuǎn)變思想觀念，提高主體意識(shí)；利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)建立溝通聯(lián)絡(luò)通道，建立健全社區(qū)居民民意訴求表達(dá)和權(quán)益維護(hù)機(jī)制。第三，發(fā)揮市場(chǎng)力量，一方面可以通過擴(kuò)大政府購買服務(wù)，培育、扶持、鼓勵(lì)社會(huì)組織共同推動(dòng)社區(qū)公益事業(yè)和公共服務(wù)發(fā)展；另一方面，適度引入市場(chǎng)機(jī)制，通過社區(qū)公共服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)作方式，調(diào)動(dòng)單位、企業(yè)等社會(huì)資源積極性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)、居民、企業(yè)供應(yīng)。

（三）完善體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人性化關(guān)懷

完善體制機(jī)制，首先要建立健全培訓(xùn)機(jī)制，在認(rèn)真研究論證的基礎(chǔ)上出臺(tái)創(chuàng)新社區(qū)網(wǎng)格化治理的工作培訓(xùn)制度，通過定期學(xué)習(xí)等多種形式對(duì)于社區(qū)治理精細(xì)化進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性學(xué)習(xí)，使得網(wǎng)格員具備扎實(shí)的知識(shí)儲(chǔ)備。其次要完善人員配備機(jī)制，實(shí)行“一出一入”和單位“一把手”負(fù)責(zé)制，保證每個(gè)網(wǎng)格崗位始終有人，從而確保社區(qū)工作的長(zhǎng)期性和接續(xù)性。再次，要完善監(jiān)督機(jī)制，將各單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)名單中的工作人員納入小組“人員庫”，采用隨機(jī)抽簽的方式確定督查人選，以確保督查工作的公平公正。最后，要完善考核機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)計(jì)管理和隨機(jī)深度抽查相結(jié)合的制度，從整體到局部同時(shí)發(fā)力，杜絕虛報(bào)瞞報(bào)問題。此外，社區(qū)網(wǎng)格化治理工作要改變以往的治理理念，擯棄緊盯標(biāo)準(zhǔn)而缺乏靈活性的行為，在技術(shù)嵌入的同時(shí)，也要有人情關(guān)懷的傾注，注重人的自由度、獲得感、舒適度的提升，最終實(shí)現(xiàn)人的“自在自覺”。