營商環(huán)境作為衡量一個(gè)經(jīng)濟(jì)體在全球競爭力的重要方面，被世界各國所重視。從2003年起，世界銀行(以下簡稱世行)每年發(fā)布全球營商環(huán)境評估報(bào)告(Doing Business Report，簡稱DB Report)，對全球范圍內(nèi)190多個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境情況進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的評估和衡量。評估結(jié)果對各國吸引投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)往來均產(chǎn)生了極其廣泛的影響。我國在世行營商環(huán)境的全球排名近幾年來取得較大進(jìn)步，據(jù)2018年10月31日世行發(fā)布的年度營商環(huán)境全球排名(DB2019)，我國躍升至第46名，躋身全球前50，成為進(jìn)步最快的國家之一。

當(dāng)前我國正處于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要充分激發(fā)各類市場主體的活力，激發(fā)新經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長新引擎，與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)造一流的營商環(huán)境。2018年11月28日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，決定在中國開展?fàn)I商環(huán)境評估，并明確“建立企業(yè)參與營商環(huán)境政策制定的工作機(jī)制，支持開展第三方評估”。這一決策部署對于我國營商環(huán)境工作意義斐然。一方面，對內(nèi)，通過開展?fàn)I商環(huán)境評價(jià)，不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，提升政務(wù)服務(wù)效率，改善政企政商關(guān)系，將營商環(huán)境改革向縱深推進(jìn)。對外，營商環(huán)境決定了一個(gè)國家的國際競爭力。我國一直致力于加大開放力度，穩(wěn)定透明可預(yù)期的營商環(huán)境是吸引外資來華投資的重要保障。通過科學(xué)的營商環(huán)境評估，與國際對標(biāo)看齊，縮短國際間差距，為外資企業(yè)投資決策提供重要參考。另一方面，對于政府行政能力建設(shè)來說，營商環(huán)境決定了一個(gè)城市的競爭力。以提升和改善營商環(huán)境作為衡量地方政府的執(zhí)政環(huán)境和行政管理水平，既能夠推動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)內(nèi)循環(huán)，又不過度干預(yù)市場。營商環(huán)境評估的核心價(jià)值不僅在于排名結(jié)果，更在于通過分析各地分項(xiàng)指標(biāo)的得分和分布情況，為地方政府精準(zhǔn)決策、補(bǔ)齊短板提供參考。目前，我國營商環(huán)境指標(biāo)體系研究處于起步階段，各地主要對世行指標(biāo)體系借鑒運(yùn)用，少數(shù)有條件的地區(qū)依托智庫、研究團(tuán)隊(duì)探索構(gòu)建符合中國國情的指標(biāo)體系。本文主要基于世行營商環(huán)境評估“獲得信貸”指標(biāo)的運(yùn)用與實(shí)踐，分析所存在的問題，提出政策建議。

1 營商環(huán)境評估體系、指標(biāo)內(nèi)涵及運(yùn)用機(jī)理：以“獲得信貸”(getting credit)為視角

1.1 國外營商環(huán)境評估模式

(1)世界銀行模式。世界銀行基于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的需求，于2001年成立營商環(huán)境小組，以企業(yè)為主體視角，基于企業(yè)的全生命周期，進(jìn)行量化評價(jià)形成年度DB Report。截至2019年，已形成由11項(xiàng)一級指標(biāo)，43項(xiàng)二級指標(biāo)構(gòu)成的評價(jià)體系，成為國際上公認(rèn)度較高且普遍適用的營商環(huán)境評價(jià)體系。

(2)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫模式。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人集團(tuán)旗下機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫每5年發(fā)布一次的《世界最佳營商環(huán)境排名》，以全球82個(gè)國家與地區(qū)為樣本，設(shè)立10項(xiàng)一級指標(biāo)，下設(shè)若干個(gè)二級指標(biāo)對樣本地區(qū)進(jìn)行評價(jià)。

(3)粵港澳大灣區(qū)模式?；浉郯拇鬄硡^(qū)研究所發(fā)布的《中國營商環(huán)境報(bào)告》是專門針對我國營商環(huán)境作出研究而形成的報(bào)告。主要以軟環(huán)境、市場環(huán)境、商務(wù)成本、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)服務(wù)六大方面為二級指標(biāo)，下設(shè)31個(gè)權(quán)重不同的三級指標(biāo)，通過正向指標(biāo)與負(fù)向指標(biāo)結(jié)合最終形成城市營商環(huán)境指數(shù)。

(4)國內(nèi)探索的其他模式。如黑龍江省參考世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系與中國粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境指標(biāo)體系，結(jié)合黑龍江省地域特點(diǎn)、資源稟賦差異等因素，探索構(gòu)建了適合黑龍江省的營商環(huán)境評估指標(biāo)體系。北京大學(xué)光華管理學(xué)院張志學(xué)教授與武漢大學(xué)的合作者共同完成的《中國省份營商環(huán)境評價(jià)》，對中國31個(gè)省級行政區(qū)的營商環(huán)境進(jìn)行了評估。萬博新經(jīng)濟(jì)研究院推出“中國營商環(huán)境評價(jià)體系及指數(shù)排序”，旨在探索新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的領(lǐng)先指標(biāo)，供決策部門績效評價(jià)和企業(yè)投資決策參考。

1.2 世行營商環(huán)境評估指標(biāo)體系

(1)評價(jià)方法層面。世行營商環(huán)境評估采用標(biāo)準(zhǔn)化案例，通過調(diào)查問卷的方式獲得數(shù)據(jù)，全部為主觀數(shù)據(jù)。評估過程中，世界銀行采用樣本城市的方式，在每個(gè)經(jīng)濟(jì)體中選取1～2個(gè)樣本城市作為該經(jīng)濟(jì)體營商環(huán)境的代表，通過一定的規(guī)則對營商環(huán)境進(jìn)行年度測評、打分和排名。比如，中國的樣本城市為北京和上海，美國為紐約和洛杉磯，日本則是東京和大阪，等等。其中，上海的權(quán)重為55%，北京為45%。

(2)指標(biāo)設(shè)計(jì)層面。世行評估覆蓋企業(yè)的全生命周期，評估體系極其龐雜而精細(xì)，主要包括開辦企業(yè)、辦理建筑許可證、獲得電力供應(yīng)、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、破產(chǎn)、勞動(dòng)力市場監(jiān)督等11個(gè)二級指標(biāo)，其中勞動(dòng)力市場監(jiān)督不納入排名，其指標(biāo)評價(jià)的關(guān)注重點(diǎn)主要為相關(guān)事項(xiàng)的流程、成本和耗時(shí)。追溯分析評估框架設(shè)定背景、構(gòu)成及作用機(jī)理，對于理解世行的評估體系大有裨益，尤其對于開展相關(guān)工作的人員，包括主導(dǎo)方(各級政府)、第三方(運(yùn)用方)，以及受評方(各被評主體)而言，同樣意義重大。

1.3 世行營商環(huán)境“獲得信貸”指標(biāo)構(gòu)建理論基礎(chǔ)及我國評價(jià)水平

“獲得信貸”指標(biāo)構(gòu)建源自《129個(gè)國家的私人信貸》(PrivateCredit in 129 Countries) 一文。文中，作者運(yùn)用合法債權(quán)人權(quán)利及私人和公共信貸登記機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，在120多個(gè)國家間進(jìn)行跨國調(diào)查，尋找私人信貸的決定性因素。世行營商環(huán)境評估“獲得信貸”指標(biāo)由4個(gè)二級指標(biāo)構(gòu)成，分別是“合法權(quán)利指數(shù)(Strength of legal rights index)、信貸信息深度指數(shù)(Depth of credit information index)、信貸登記機(jī)構(gòu)覆蓋率(Credit registry coverage)以及信用機(jī)構(gòu)覆蓋率(Credit bureau coverage)”。DB2019報(bào)告顯示，我國絕大多數(shù)指標(biāo)排名逐年提升，部分顯著提升，但其中“獲得信貸”指標(biāo)排名不理想，不升反降，由全球第62名跌至2019年的第73名，為近年最低點(diǎn)。因此，有必要對此進(jìn)行反思和研究。

2 世行營商環(huán)境評估體系借鑒及運(yùn)用：以“獲得信貸”指標(biāo)為視角

全面、客觀、動(dòng)態(tài)地評估營商環(huán)境，有利于建立科學(xué)的行政運(yùn)行評價(jià)體系。2018年我國開展?fàn)I商環(huán)境評估以來，加快推進(jìn)“放管服”改革，營商環(huán)境明顯改善，尤其在營商環(huán)境評估方面也作了一些有益的探索和嘗試。本文以西部Y省為例，就世行“獲得信貸”指標(biāo)的運(yùn)用與實(shí)踐進(jìn)行分析。

(1)評價(jià)任務(wù)的安排。國內(nèi)開展?fàn)I商環(huán)境評估，通常由省級發(fā)展改革部門牽頭，以招投標(biāo)的方式，選定第三方評估機(jī)構(gòu)承辦評估任務(wù)，對地市級開展評估，有的延伸至縣級。

(2)指標(biāo)體系對比。目前，國內(nèi)各省(自治區(qū)、直轄市)開展?fàn)I商環(huán)境評估尚無一個(gè)統(tǒng)一的模式，除了部分地區(qū)，如黑龍江等少數(shù)地區(qū)開展了地區(qū)性的指標(biāo)體系構(gòu)建外，大多數(shù)地區(qū)仍借鑒或采用世行評估模式。為適應(yīng)國內(nèi)外差異，Y省第三方評估機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)用中對評估指標(biāo)作了一定的調(diào)整。如，將“獲得信貸”指標(biāo)調(diào)整為5個(gè)維度，即“合法權(quán)力度指數(shù)”“信用信息深度指數(shù)”“中小微企業(yè)申貸獲得率”“中小微企業(yè)貸款利率平均水平”“企業(yè)融資便利度”。調(diào)整后的指標(biāo)體系更全面、客觀，如新增“中小微企業(yè)申貸獲得率”“中小微企業(yè)貸款利率平均水平”能夠更直觀地看出一個(gè)地區(qū)企業(yè)融資難、融資貴問題的改善情況?！捌髽I(yè)融資便利度”更傾向考量一個(gè)地區(qū)政策協(xié)同作用情況，以及貫徹執(zhí)行政策的能力和水平。與此同時(shí)，為克服世行僅以行業(yè)律師、法官、會(huì)計(jì)師、學(xué)者以及部分官員等作為調(diào)查對象，較難覆蓋到所有經(jīng)濟(jì)體的代表性企業(yè)，難以捕捉到企業(yè)家的切身感受這一局限，Y省第三方機(jī)構(gòu)增設(shè)了企業(yè)問卷，一定程度上彌補(bǔ)了世行模式的不足。

(3)運(yùn)用實(shí)踐效果及存在問題。顯而易見，省級政府引導(dǎo)開展的營商環(huán)境評估工作，極大地推動(dòng)了地市一級城市營商環(huán)境的改善。各政務(wù)服務(wù)部門通過“一窗通”辦事、“一站式”服務(wù)、“一日辦結(jié)”、“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓企業(yè)少跑路”等手段，大大壓縮了辦理時(shí)間，簡化了辦事環(huán)節(jié)，公平、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境逐步形成。然而，由于我國營商環(huán)境評估工作剛起步，評估過程中仍存在諸多問題應(yīng)予關(guān)注。一是指標(biāo)設(shè)定未考慮權(quán)限層級的情況。如，“合法權(quán)力度指數(shù)”的評價(jià)更加重視國家層面的立法及完善情況，對于省級以下城市多為執(zhí)法層面，導(dǎo)致該部分的考量結(jié)果有效性降低；對“信貸審批流程、時(shí)限”的考量，企業(yè)問卷反饋該問題較為集中，而現(xiàn)實(shí)情況是，地級城市銀行分支機(jī)構(gòu)信貸審批權(quán)限大多上收，縣一級行政區(qū)域權(quán)限基本為零，但考量結(jié)果(扣分)記入到地市或縣一級。二是指標(biāo)設(shè)定未考慮區(qū)域差異的情況?！昂戏?quán)力度指數(shù)”中關(guān)于“動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保的統(tǒng)一登記”評估內(nèi)容，目前全國只有北京、上海、重慶、天津四個(gè)城市具備評估條件，通過這個(gè)統(tǒng)一公示平臺(tái)，這四個(gè)城市可以便利做倉單存貨、原料、生產(chǎn)資料、應(yīng)收賬款等為質(zhì)押品的融資，因?yàn)閮H有該四地政府委托征信中心做登記。三是部分指標(biāo)設(shè)定仍較為粗放。如，“中小微企業(yè)申貸獲得率”，該指標(biāo)的分母中，即本地區(qū)當(dāng)前中小微企業(yè)總數(shù)量中包含了無融資需求的企業(yè)，較難反映出真實(shí)的獲貸率。又如，“信用信息深度指數(shù)”中有幾個(gè)問題易引起歧義，其中，有四個(gè)指標(biāo)問題“是否公開XX信息”，未對“公開”作釋義說明，不同的理解會(huì)出現(xiàn)不同的得分結(jié)果。四是對企業(yè)開展問卷調(diào)查的方式，受樣本和被調(diào)查者主觀影響較大，如，企業(yè)常常把“貼不到息”歸咎于金融系統(tǒng)，況且沒有通過客觀指標(biāo)驗(yàn)證，或?qū)I(yè)部門綜合研判等方式進(jìn)行核實(shí)，問卷調(diào)查準(zhǔn)確性、真實(shí)性的校驗(yàn)，其公正和真實(shí)程度有待加強(qiáng)。此外，對于基層評估過分強(qiáng)調(diào)考核，也有悖于李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)的“營商環(huán)境‘評價(jià)’體系不是‘考核’體系，而是要樹立一個(gè)標(biāo)桿，讓各地區(qū)各部門主動(dòng)作為，照著標(biāo)桿去努力”的初衷。

3 結(jié)語

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差異較大，營商環(huán)境評估既要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，也要充分考慮中國國情。本文有以下幾點(diǎn)建議：一是營商環(huán)境評價(jià)需要考慮國際范圍的可比性，對標(biāo)先進(jìn)，找到差距。同時(shí)，也需要考量中國自身的實(shí)際情況，比如對營商環(huán)境評估不能只考慮立法，更重要的是評估執(zhí)法的力度；不僅看政策的制定，更要看政策的實(shí)施，以及部門之間的協(xié)調(diào)。二是創(chuàng)新評估方法，將主客觀指標(biāo)相結(jié)合，通過企業(yè)回訪等方式，進(jìn)行準(zhǔn)確性、真實(shí)性校驗(yàn)，克服被調(diào)查者主觀意愿影響，保證評估結(jié)果的公正準(zhǔn)確。三是地方自評與第三方評估相結(jié)合，保證客觀公平。單純的地方自評不利于評價(jià)結(jié)果客觀、公正，而單純依賴第三方，則容易出現(xiàn)因第三方專業(yè)水準(zhǔn)、職業(yè)素養(yǎng)等因素導(dǎo)致的誤判、錯(cuò)判。四是綜合考慮不同地區(qū)之間，以及同一地區(qū)不同年度的可比性。此外，對于基層評估應(yīng)弱化考核，回歸到李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)的“營商環(huán)境‘評價(jià)’體系不是‘考核’體系，而是要樹立一個(gè)標(biāo)桿，讓各地區(qū)各部門主動(dòng)作為，照著標(biāo)桿去努力”的初衷上來。