崔修竹

在冷戰(zhàn)時(shí)期美日關(guān)系發(fā)展的歷史進(jìn)程中,美日返還小笠原群島施政權(quán)談判具有重要的歷史意義。這次談判改變了《舊金山對(duì)日和約》第三條關(guān)于小笠原群島地位的規(guī)定,為兩年后的美日返還琉球群島施政權(quán)談判奠定了基礎(chǔ)。近年來(lái),美日兩國(guó)學(xué)者對(duì)這一課題進(jìn)行了開(kāi)拓性研究。毋庸贅言,這些研究成果對(duì)后來(lái)者具有重要的啟迪意義。當(dāng)然,在這些研究著作中仍然遺留著一些值得繼續(xù)深入探討的學(xué)術(shù)問(wèn)題：在美日兩國(guó)國(guó)內(nèi)政治過(guò)程中,美日兩國(guó)各自究竟是怎樣考慮處理美軍在琉球群島和小笠原群島的軍事基地問(wèn)題的?在返還小笠原群島施政權(quán)談判中,美日兩國(guó)的談判策略特別是在處理部署核武器權(quán)方面呈現(xiàn)怎樣的變化趨勢(shì)?究竟應(yīng)當(dāng)怎樣認(rèn)識(shí)美日返還小笠原群島施政權(quán)談判中關(guān)于核武器問(wèn)題的秘密諒解?①ロパ—ト·D·エルドリッチ,『硫黃島と小笠原をめぐる日米関係』,鹿兒島市：南方新社,2008年版。真崎翔：『核密約から沖縄問(wèn)題へ：小笠原返還の政治史』,名古屋：名古屋大學(xué)出版會(huì),2017年版。信夫隆司：『小笠原返還にぉける核持ち込み問(wèn)題』,日本大學(xué)法學(xué)會(huì)編：《政経研究》,第54卷第2號(hào)(2017年9月)。Robert D.Eldridge,Iwo Jima and the Bonin Islands in U.S.—Japan Relations：American Strategy,Japanese Territory,and the Islander in Between,Quantico,Virginia：Marine Corps University Press,2014.Fintan Hoey,Sato,American and The Cold War：U.S.—Japanese Relations,1964-197,London&New York：Palgrave Macmillan Co.,2015.本文旨在全面利用美日兩國(guó)政府解密檔案的基礎(chǔ)上,繼續(xù)探討上述問(wèn)題,從而更加全面地認(rèn)識(shí)美日返還小笠原群島施政權(quán)談判的歷史特點(diǎn)及其意義。

一、美日兩國(guó)國(guó)內(nèi)政治中的琉球群島和小笠原群島問(wèn)題

在1967年7月10日美日兩國(guó)開(kāi)始討論返還小笠原群島施政權(quán)問(wèn)題以前,美日兩國(guó)在小笠原群島問(wèn)題上的外交交涉主要集中在第二次世界大戰(zhàn)期間被日本政府強(qiáng)制移居到日本本土的小笠原群島居民返回家園等問(wèn)題上。②“Memorandum From James C.Thomson,Jr.of the National Security Council Staff to President Johnson,January 11,1965.” “Memorandum of Conversation,July 7,1966.”Foreign Relations of The United States1964-1968,volume XXIX,part2,Japan,Washington D.C.：U.S.GPO,2006,pp.64-65,pp.146-148.以下使用縮略語(yǔ)“FRUS”標(biāo)注。在美日兩國(guó)國(guó)內(nèi)政治過(guò)程中,返還小笠原群島施政權(quán)問(wèn)題是在謀劃怎樣處理返還琉球群島施政權(quán)問(wèn)題的過(guò)程中提出來(lái)的。

眾所周知,1965年,美國(guó)約翰遜(Lyndon B.Johnson)政府開(kāi)始推行越南戰(zhàn)爭(zhēng)升級(jí)政策,不僅使美國(guó)在此后的若干年內(nèi)背負(fù)巨額軍費(fèi)支出的重累、美國(guó)國(guó)際收支嚴(yán)重失衡,而且在美國(guó)與其主要盟國(guó)的關(guān)系中引發(fā)一系列新問(wèn)題。僅就美日關(guān)系來(lái)看,日本經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),美日貿(mào)易結(jié)構(gòu)出現(xiàn)根本性質(zhì)的變化,日本由原來(lái)的貿(mào)易逆差地位轉(zhuǎn)變成為貿(mào)易順差。③Memorandum of Conversation,Subject：U.S.—Japan Bilateral Relations,July 7,1966.FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.151-154.1966年,日本政府對(duì)琉球群島援助規(guī)模首次超過(guò)美國(guó),達(dá)到1610萬(wàn)美元。④FM Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC,A—595,October 27,1966.Documents on United States Policy Toward Japan,第10期,東京：柏書(shū)房,2002年版,第9卷,第58-70頁(yè)。以下使用中譯名標(biāo)注引自該文件集的文獻(xiàn)。日本國(guó)力的急劇增長(zhǎng)和日美對(duì)琉球群島援助比例關(guān)系的逆轉(zhuǎn),對(duì)日美雙方都產(chǎn)生重要的影響。

從日本方面而論,朝野內(nèi)外無(wú)不探討返還琉球群島施政權(quán)的方式及各種方案的利弊得失。其核心是要求“分離返還”還是“全面返還”。所謂“分離返還”,即將施政權(quán)與美軍基地的作用問(wèn)題分離開(kāi)來(lái),在不損害美軍基地功能的條件下,只要求返還施政權(quán)。所謂“全面返還”,就是將琉球群島美軍基地納入《美日相互合作及安全保障條約》以及事前協(xié)商制的適用范圍,駐琉球群島美軍基地與駐日本本土美軍基地相同、撤除核武器。究竟應(yīng)當(dāng)采取何種方式處理,可謂眾說(shuō)紛紜。特別地域聯(lián)絡(luò)局長(zhǎng)山野幸吉提出了三種“返還”方式：(1)《美日相互合作及安全保障條約》不適用于琉球群島,在特別協(xié)定基礎(chǔ)上返還；(2)《美日相互合作及安全保障條約》適用于琉球群島,承認(rèn)包括核武器在內(nèi)的自由使用權(quán)；或承認(rèn)除核武器以外的自由使用權(quán)；(3)返還除美軍基地以外的其他區(qū)域。⑤《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》,第A—271號(hào),1967年8月29日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期,東京：柏書(shū)房,2002年版,第11卷,第352-353頁(yè)。日本駐美大使下田武三提出了“特別協(xié)定”構(gòu)想：“《美日相互合作及安全保障條約》事前協(xié)商制不適用于琉球群島,美國(guó)政府將琉球群島施政權(quán)全部返還日本,琉球群島問(wèn)題與小笠原群島問(wèn)題分別處理?！雹蕖睹绹?guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》,第5236號(hào),1967年7月12日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第10卷,第46-49頁(yè)。下田武三出任駐美大使前,任外務(wù)省外務(wù)次官。而外務(wù)省北美課的所有官員都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)要求全面返還琉球群島施政權(quán),《美日相互合作及安全保障條約》全面適用于琉球群島,利用現(xiàn)有的“事前協(xié)商制”處理琉球群島美軍的作戰(zhàn)行動(dòng),特別是應(yīng)當(dāng)要求撤除核武器。日本國(guó)內(nèi)政治難以接受以“特別協(xié)定”方式處理返還琉球群島施政權(quán)問(wèn)題。①アメリカ局長(zhǎng)：『一九六九年佐藤総理·ニクソン大統(tǒng)領(lǐng)會(huì)談に至る沖縄返還問(wèn)題』,1969年12月15日,日本外務(wù)省外交史料館,0600—2010—00032。以下在引用日本外務(wù)省外交史料館藏檔案時(shí),僅標(biāo)注卷宗分類號(hào)。特別值得注意的是佐藤內(nèi)閣智囊機(jī)構(gòu)的動(dòng)向。1967年8月,直屬于佐藤首相的咨詢機(jī)關(guān)“沖繩問(wèn)題懇談會(huì)”成立。②『外務(wù)大臣発在米大使殿』,第978號(hào),昭和42年7月31日,0120—2001—02701。沖繩問(wèn)題懇談會(huì)召集人、早稻田大學(xué)校長(zhǎng)大濱信泉認(rèn)為：美日在返還奄美群島施政權(quán)談判中簽署的各類文件為具體處理返還琉球群島和小笠原群島施政權(quán)提供了“先例”。完全可以按照美日返還奄美群島協(xié)定的方式處理返還琉球群島和小笠原群島施政權(quán)問(wèn)題。根據(jù)1960年1月19日簽署的《美日相互合作及安全保障條約》的規(guī)定,該條約即將在1970年期滿。如果直接提出在“1970年”返還琉球群島施政權(quán),難以避免留下返還琉球群島施政權(quán)與延長(zhǎng)《美日相互合作及安全保障條約》相交換的印象。他建議：最好使用“從現(xiàn)在起,二年、三年內(nèi)返還施政權(quán)”這樣的表達(dá)方式。③《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》,第3037號(hào),1967年11月2日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第11卷,第174-181頁(yè)。

在上述這種氛圍中,1967年5月,日本政府請(qǐng)求美國(guó)政府提供有關(guān)對(duì)小笠原群島軍事價(jià)值的評(píng)價(jià)報(bào)告。④Memorandum From the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara,June 29,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.172-173。日本外務(wù)省開(kāi)始準(zhǔn)備對(duì)美交涉方案,1967年6月12日至7月8日期間,外務(wù)省先后起草了《處理小笠原問(wèn)題方針草案》⑤『三木外相発在米下田大使殿·別添7：小笠原問(wèn)題対処方針·案』,北米第917號(hào),昭和42年7月17日,0600—2011—00001。、《關(guān)于返還沖繩施政權(quán)問(wèn)題》⑥近藤外務(wù)審議官：『沖縄施政権返還問(wèn)題について』,昭和42年6月15日,0600—2011—00001。、《返還沖繩施政權(quán)的方式》⑦北米局長(zhǎng)：『沖縄の施政権返還の方途』,昭和42年6月16日,0600—2011—00001。、《向美方遞交的關(guān)于沖繩和小笠原問(wèn)題的照會(huì)》(草案)⑧北米局：『沖縄、小笠原問(wèn)題に関する大臣、米大使會(huì)談のため先方に手交すべき覚書(shū)·案』,昭和42年6月26日,0600—2008—00029。、《關(guān)于對(duì)美協(xié)商沖繩和小笠原問(wèn)題的方式》⑨北米局長(zhǎng)：『沖縄、小笠原に関する対米話合いの進(jìn)め方について』,昭和42年7月8日,0600—2011—00001。。在這五個(gè)文件中,第一份文件專門討論處理小笠原群島問(wèn)題,第二和第三個(gè)文件重點(diǎn)討論返還琉球群島施政權(quán)問(wèn)題,第四和第五個(gè)文件同時(shí)提出了返還琉球群島和小笠原群島施政權(quán)問(wèn)題。它們提出：琉球群島和小笠原群島是日本的領(lǐng)土,返還琉球群島和小笠原群島施政權(quán)乃是日本國(guó)民的宿愿。同時(shí),日本政府“理解沖繩和小笠原群島在維護(hù)包括日本在內(nèi)的遠(yuǎn)東地區(qū)的和平與安全方面發(fā)揮的作用”。日本政府“要在如何協(xié)調(diào)日本國(guó)民的愿望與美國(guó)對(duì)沖繩和小笠原群島的軍事需求之間的關(guān)系上對(duì)美協(xié)商”。毫無(wú)疑問(wèn),盡管佐藤榮作沒(méi)有公開(kāi)表示對(duì)“全面返還”方式的贊同,也沒(méi)有公開(kāi)表示對(duì)將小笠原群島與琉球群島分開(kāi)處理方式的贊同,實(shí)際上是沿著“全面返還”琉球群島施政權(quán)和首先爭(zhēng)取返還小笠原群島施政權(quán)的方向考慮對(duì)美談判的。

從美國(guó)政府來(lái)說(shuō),它面臨的首要問(wèn)題就是要不要繼續(xù)奉行以往的“晴空政策”、拒絕返還琉球群島和小笠原群島施政權(quán)。1965年7月14日,美國(guó)駐日大使賴肖爾(Edwin O.Reischauer)向國(guó)務(wù)院建議以解決琉球群島問(wèn)題為核心,“構(gòu)筑美日兩國(guó)之間的新式關(guān)系”。他指出：日本輿論強(qiáng)烈地反對(duì)越南戰(zhàn)爭(zhēng),已經(jīng)波及本來(lái)親美的保守派?！疤貏e是琉球群島問(wèn)題使保守的民族主義與左翼的反美主義合流,正在成為美日關(guān)系最大的弱點(diǎn)”。在同日本政府討論琉球群島地位問(wèn)題時(shí),美國(guó)政府應(yīng)該特別留意以下三個(gè)問(wèn)題：“首先,關(guān)于美日兩國(guó)之間新型的防衛(wèi)關(guān)系,包括：日本周邊的防衛(wèi)需求、日本自衛(wèi)隊(duì)的作用、減少因駐日美軍而產(chǎn)生的摩擦。其次,關(guān)于美日兩國(guó)在促進(jìn)東南亞非共產(chǎn)黨國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的合作,構(gòu)筑美日兩國(guó)全面的戰(zhàn)略關(guān)系。美日兩國(guó)應(yīng)當(dāng)分擔(dān)經(jīng)濟(jì)和防務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任。再次,在琉球群島問(wèn)題上,美國(guó)政府應(yīng)當(dāng)盡可能緊急研究繼續(xù)使用琉球群島基地的必要性、繼續(xù)使用所需要的權(quán)利、締結(jié)返還特別協(xié)定的必要性與具體內(nèi)容。”①Edwin O.Reichauer,Our Relations With Japan,July 14,1965.NSA ed.,Japan and the United States.,Diplomatic,Security and Economic Relations 1960-1976,Ann Arbor,Michigan：ProQuest LLC.,2001.NSAJU00493.以下在引用該數(shù)據(jù)庫(kù)文獻(xiàn)時(shí)僅標(biāo)注文件編號(hào)。賴肖爾大使的建議,得到國(guó)務(wù)卿臘斯克(Dean D.Rusk)、國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉(Robert S.McNamara)的重視,直接推動(dòng)了國(guó)務(wù)院和國(guó)防部關(guān)于對(duì)琉球群島政策的研究進(jìn)程。②Rusk to McNamara,September 25,1965.William Bundy to John T.McNaughtom,Assistant Secretary of Defense for International Affairs,Department of Defense,November 10,1965.NSAJU00520、NSAJU 00530.1966年9月1日,國(guó)務(wù)院遠(yuǎn)東司日本處處長(zhǎng)施奈德(Richard L.Sneider)提出研究報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為：美國(guó)駐琉球群島當(dāng)局沒(méi)有能夠妥善處理當(dāng)?shù)鼐用竦淖灾我?；琉球群島存在著政治不穩(wěn)定因素；今后一二年內(nèi),日本政府可能根據(jù)基地協(xié)定而要求返還琉球群島施政權(quán)。如果日本在琉球群島問(wèn)題上發(fā)揮建設(shè)性作用,有助于實(shí)現(xiàn)美國(guó)在琉球群島的目標(biāo)；反之,在國(guó)內(nèi)壓力下,日本也可能采取違反美國(guó)利益的做法。因此,應(yīng)該討論“在不損害基地機(jī)能的條件下返還施政權(quán)的可能性。在將施政權(quán)移交日本政府的同時(shí),應(yīng)保留美國(guó)自由使用軍事基地的權(quán)利,包括部署核武器”③Our Ryukyu Bases,September 1,1966,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第10期第1卷,第19-46頁(yè)。。1967年6月29日,美國(guó)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席惠勒(Earle G.Wheeler)應(yīng)國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉的請(qǐng)求,提出了《關(guān)于小笠原群島軍事用途》的評(píng)價(jià)報(bào)告。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“評(píng)價(jià)小笠原群島的戰(zhàn)略價(jià)值,必須立足于美國(guó)作為一個(gè)太平洋國(guó)家的長(zhǎng)期的國(guó)家安全利益,而非現(xiàn)在美國(guó)的地區(qū)防衛(wèi)義務(wù)”；“小笠原群島是支撐美國(guó)在日本、琉球群島和菲律賓地位的重要基地,它提供儲(chǔ)備常規(guī)武器與核武器的能力”。美國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)控制小笠原群島。另一方面,“從目前美國(guó)在西太平洋的軍事地位來(lái)看,小笠原群島的價(jià)值不十分明顯。然而,伴隨著政治限制日益影響從那些前進(jìn)基地展開(kāi)的軍事行動(dòng),小笠原群島的戰(zhàn)略價(jià)值將越來(lái)越明顯”；“根據(jù)《舊金山對(duì)日和約》第三條,美國(guó)獲得小笠原群島的施政權(quán),應(yīng)當(dāng)將小笠原群島作為一個(gè)獨(dú)立的區(qū)域,而非作為返還琉球群島談判的一部分”?？傊?“美國(guó)應(yīng)依據(jù)現(xiàn)在的協(xié)定或其他適當(dāng)?shù)膮f(xié)定(例如,全部購(gòu)買或長(zhǎng)期租借)維持對(duì)小笠原群島的控制”④Memorandum From the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara,June 29,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.172-175.。7月20日,參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席惠勒向國(guó)防部部長(zhǎng)麥克納馬拉提出《關(guān)于繼續(xù)使用琉球群島軍事基地問(wèn)題》的建議。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為：“返還琉球群島將削弱美國(guó)的戰(zhàn)略地位和美國(guó)在遠(yuǎn)東的軍事地位”,“從軍事安全的角度來(lái)說(shuō),美國(guó)保持目前對(duì)琉球群島的施政權(quán)是重要的。在使用美國(guó)在琉球群島軍事基地方面,不受限制地進(jìn)入和自由行動(dòng)權(quán)乃是不可或缺的”。如果政治局勢(shì)的發(fā)展需要降低目前的施政權(quán)水平,必須考慮以下因素：第一,“在向日本移交民政權(quán)的同時(shí),達(dá)成一項(xiàng)關(guān)于軍事基地權(quán)的特殊協(xié)定,該協(xié)定規(guī)定基本的軍事需求”；第二,根據(jù)1960年的《美日相互合作及安全保障條約》,向日本移交施政權(quán),將嚴(yán)重削弱美國(guó)在遠(yuǎn)東的軍事能力,“維護(hù)美國(guó)利益的最佳方式就是單獨(dú)談判琉球群島軍事基地的地位問(wèn)題”。⑤Memorandum From the Joint Chiefs of Staff to Secretary of Defense McNamara,July 20,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.184-186.1967年8月,施奈德提出了第二個(gè)研究報(bào)告。該報(bào)告認(rèn)為：返還琉球群島施政權(quán)以后,美軍基地的機(jī)能將發(fā)生變化。但是,這種變化,集中表現(xiàn)在貯藏核武器和B-52戰(zhàn)略轟炸機(jī)的自由進(jìn)出權(quán)。這兩種變化給美國(guó)亞洲防衛(wèi)戰(zhàn)略帶來(lái)的影響,完全可以通過(guò)確保日本的政治作用來(lái)彌補(bǔ)?？梢灾匦陆忉?960年《美日相互合作及安全保障條約》確定的“事前協(xié)商制”,彌補(bǔ)返還琉球群島施政權(quán)給美國(guó)帶來(lái)的影響。⑥Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bandy to Secretary of State Rusk,Ryukyus and bonins,August 7,1967.Memorandum From the Country Director for Japan Sneider to the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bandy,August10,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part2,Japan,pp.189-197,p.198.

由上可見(jiàn),美日兩國(guó)都是在討論琉球群島問(wèn)題的過(guò)程中提出小笠原群島問(wèn)題的。但是,美日兩國(guó)之間存在著一定的差異。日本政府準(zhǔn)備同時(shí)向美國(guó)政府提出進(jìn)行返還琉球群島和小笠原群島施政權(quán)談判的要求,談判的基本方針是在返還施政權(quán)與保障美國(guó)的軍事戰(zhàn)略利益之間尋求平衡。返還琉球群島施政權(quán)與返還小笠原群島施政權(quán)二者之間孰先孰后,要依據(jù)美國(guó)政府的反應(yīng)而定。日本政府的談判方針中蘊(yùn)含著接受美國(guó)政府有關(guān)軍事基地與核武器部署權(quán)要求的可能性。美國(guó)政府有關(guān)機(jī)構(gòu)在究竟應(yīng)當(dāng)如何處理返還琉球群島和小笠原群島施政權(quán)問(wèn)題上存在著相當(dāng)明顯的分歧。參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議強(qiáng)調(diào)琉球群島和小笠原群島的軍事戰(zhàn)略價(jià)值,堅(jiān)持繼續(xù)保持美國(guó)對(duì)琉球群島和小笠原群島的控制,小笠原群島與琉球群島分開(kāi)處理。即使是向日本政府移交施政權(quán),也必須繼續(xù)保持美軍基地的特殊地位。像施奈德這樣的熟悉日本事務(wù)的外交官,雖然倡導(dǎo)返還琉球群島施政權(quán),以此推動(dòng)日本發(fā)揮更大的政治作用,但仍然主張要在保障美國(guó)軍事利益的前提下進(jìn)行返還施政權(quán)問(wèn)題的談判。美國(guó)政府內(nèi)部的政策分歧,直接影響即將展開(kāi)的美日外交談判。

二、美日達(dá)成返還小笠原群島施政權(quán)的原則諒解

1967年7月1日,美國(guó)副總統(tǒng)漢弗利(Hubert H.Humphrey)與日本內(nèi)閣總理大臣佐藤榮作在漢城會(huì)談,漢弗利副總統(tǒng)向佐藤首相“暗示”說(shuō)：“當(dāng)佐藤首相訪美時(shí)將討論琉球群島和小笠原群島問(wèn)題”,“只要雙方理解本地區(qū)安全的需要,美日能夠達(dá)成任何諒解”。①M(fèi)emorandum of Conversation,July 10,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part2,Japan,p.175.在日本外務(wù)省外交史料館公開(kāi)的0600—2011—00001卷宗內(nèi),僅僅公開(kāi)了《總理·漢弗利會(huì)談/總理訪韓》(総理·ハンフリ——會(huì)談/総理訪韓)的卷宗名稱,而沒(méi)有公開(kāi)任何具體文件。7月10日,日本駐美大使下田武三與美國(guó)國(guó)務(wù)院助理國(guó)務(wù)卿威廉·P.邦迪(William P.Bundy)會(huì)談。下田大使表示：佐藤榮作首相和三木武夫外相都“明白無(wú)誤地”認(rèn)為,由于越南戰(zhàn)爭(zhēng)的緣故,難以盡快返還琉球群島。不過(guò),由于日本國(guó)內(nèi)要求返還琉球群島運(yùn)動(dòng)日益活躍,日本政府希望在1967年11月的日美首腦會(huì)談中討論返還琉球群島施政權(quán)問(wèn)題。作為他本人的“私見(jiàn)”,返還琉球群島需要“數(shù)日、數(shù)月乃至數(shù)年”,在1970年是否延長(zhǎng)《美日相互合作及安全保障條約》期限問(wèn)題到來(lái)以前,“至少應(yīng)當(dāng)在返還問(wèn)題上達(dá)成諒解”。邦迪則避開(kāi)返還琉球群島施政權(quán)的話題,一再追問(wèn)“日本政府是否考慮將琉球群島問(wèn)題與小笠原群島問(wèn)題分離開(kāi)來(lái)、討論早日返還小笠原群島問(wèn)題?”②『在米下田大使発三木外務(wù)大臣宛』,第1820號(hào),1967年7月10日。0600—2008—00029。7月15日,日本外務(wù)省第一次正式向美國(guó)駐日大使館提議討論返還琉球群島和小笠原群島施政權(quán)問(wèn)題。③《會(huì)談?dòng)涗洝?1967年7月15日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第10卷,第61-62頁(yè)。『沖縄、小笠原問(wèn)題に閞する外務(wù)大臣、米大使會(huì)談に際し先方に手交せる覚書(shū)』,1967年7月15日,0600—2008—00029。美國(guó)駐日大使U.A.約翰遜(Ural Aexis Johnson)向美國(guó)國(guó)務(wù)院建議：“關(guān)于小笠原群島的協(xié)定無(wú)論做出何種規(guī)定,都將成為返還琉球群島的先例?！逼渲袘?yīng)當(dāng)明確規(guī)定：“日本政府應(yīng)對(duì)移交日本政府的設(shè)施予以補(bǔ)償”、日本政府承諾“保護(hù)目前居住在島上的歐美裔居民的經(jīng)濟(jì)利益”、日本政府承諾保證美軍的基地權(quán)(包括存儲(chǔ)核武器、重新部署核武器)?！爸灰绹?guó)在小笠原群島問(wèn)題保持強(qiáng)硬姿態(tài),就能從日本政府那里獲得更多的讓步。當(dāng)返還琉球群島時(shí),這將成為寶貴的先例”④《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》,第0271號(hào),1967年7月15日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》,第11期第6卷,第20-23頁(yè)。。8月1日,約翰遜大使再次建議：“我們應(yīng)當(dāng)利用日本政府希望實(shí)現(xiàn)返還小笠原群島和在琉球群島事務(wù)中發(fā)揮更大的作用這一點(diǎn),從日本政府那里得到一項(xiàng)關(guān)于琉球群島軍事基地前途問(wèn)題的令人滿意的承諾。”⑤Telegram From the Embassy in Tokyo to the Department of State,August 1,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,p.187.8月7日,助理國(guó)務(wù)卿威廉·P.邦迪向臘斯克國(guó)務(wù)卿和約翰遜總統(tǒng)建議：在目前進(jìn)行的越南戰(zhàn)爭(zhēng)中,小笠原群島不是重要的軍事基地,因此,為了抑制左翼勢(shì)力在1968年琉球群島政府主席公選中的增長(zhǎng),使自民黨政權(quán)繼續(xù)存在下去,避免1970年延長(zhǎng)《美日相互合作及安全保障條約》有效期限等與美國(guó)東亞安全保障政策直接相關(guān)的問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)在1970年以前返還小笠原群島。①Action Memorandum from the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs bandy to Secretary of State Rusk,August 7,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,p.190.

1967年8月30日,約翰遜總統(tǒng)主持召開(kāi)國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議,討論返還小笠原群島和琉球群島施政權(quán)的基本前提條件問(wèn)題。②Summary of 8/30/67 NSC Meeting on reversion to Japan of the Ryukyus,Bonins and other Western Pacific Islands,August 31,1967.Declassified Documents Reference System,Gale 2009.CK3100122855—CK3100122859。以下使用縮略語(yǔ)“DDRS”標(biāo)注。9月11日,總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)特別助理羅斯托(Walt W.Rostow)詳細(xì)聽(tīng)取了國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、財(cái)政部的意見(jiàn)。根據(jù)這些意見(jiàn),羅斯托向約翰遜總統(tǒng)提出了處理返還小笠原群島和琉球群島問(wèn)題的基本方針建議：“一、在琉球群島和小笠原群島問(wèn)題上,聽(tīng)取日本政府方面的意見(jiàn)；二、強(qiáng)調(diào)美國(guó)在軍事、經(jīng)濟(jì)上為日本和亞洲安全保障所做出的貢獻(xiàn)；三、在要求日本協(xié)助美國(guó)改善國(guó)際收支(包括購(gòu)買美制軍事裝備)方面顯示強(qiáng)硬姿態(tài)；四、要求日本增加對(duì)亞洲非共產(chǎn)黨國(guó)家的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)援助(特別是亞洲開(kāi)發(fā)銀行特別基金、南越的工業(yè)開(kāi)發(fā)和向南越派遣日本顧問(wèn)團(tuán)、對(duì)印度尼西亞的開(kāi)發(fā)援助)?！雹跰emorandum For The President,Subject：Talks with the Japanese,September 11,1967.NSA JU00737.這個(gè)建議書(shū)為美日兩國(guó)政府首腦會(huì)談確定了基調(diào)。

1967年9月中旬,日本外相三木武夫訪美,安排同年11月的日美首腦會(huì)談事宜。日本政府的基本目標(biāo)就是期待在返還琉球群島和小笠原群島施政權(quán)問(wèn)題上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。④《會(huì)談?dòng)涗洝?第16198號(hào),1967年9月14日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第6卷,第62-69頁(yè)?！稌?huì)談?dòng)涗洝?第16305號(hào),1967年9月16日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第10卷,第245-255頁(yè)?！合绿锎笫拱k外務(wù)大臣殿：三木大臣、ラスク長(zhǎng)官會(huì)談録』,第2552號(hào)(總第36772號(hào)),1967年9月14日；第2595號(hào)(總第36573號(hào)),1967年9月16 日,0600—2008—00029。臘斯克國(guó)務(wù)卿表示：返還小笠原群島不應(yīng)給琉球群島局勢(shì)帶來(lái)消極影響?！霸谠侥蠎?zhàn)爭(zhēng)仍在持續(xù)的情況下,他可能考慮返還小笠原群島的其他島嶼,但是不能返還硫磺島。日本不能向美國(guó)擔(dān)保、美國(guó)也不能向日本擔(dān)保在未來(lái)的三個(gè)月或六個(gè)月內(nèi)不與中國(guó)處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。硫磺島具有特殊的方面,應(yīng)當(dāng)作為特殊種類、特殊事例處理,將硫磺島與小笠原群島的其他島嶼分離開(kāi)來(lái)”⑤《會(huì)談?dòng)涗洝?第16305號(hào),1967年9月16日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第10卷,第249-250頁(yè)。。國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉非常明確地向三木外相表示：“琉球群島問(wèn)題與日美外交、防務(wù)政策領(lǐng)域的基本分歧密切相連。琉球群島問(wèn)題不是是否應(yīng)該將琉球返還給日本的問(wèn)題,而是取決于美國(guó)國(guó)會(huì)和輿論是否支持以下各項(xiàng)要求：(1)《美日相互合作及安全保障條約》在1970年以后繼續(xù)有效；(2)保留琉球群島的美軍基地；(3)保留核武器貯藏權(quán)?！雹蕖稌?huì)談?dòng)涗洝?第16197號(hào),1967年9月14日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第6卷,第57-61頁(yè)?！合绿锎笫拱k外務(wù)大臣殿：三木大臣、マクナマラ國(guó)防長(zhǎng)官會(huì)談録』,第2580號(hào)(總第36431號(hào)),1967年9月15日,0600—2008—00029。1967年10月28日,三木外相向美國(guó)駐日大使約翰遜遞交照會(huì),明確提出：“如果將小笠原群島返還日本,日本政府將增加對(duì)東南亞的經(jīng)濟(jì)援助和向美國(guó)提供國(guó)際收支平衡方面的援助、擴(kuò)大在小笠原群島和西太平洋地區(qū)的防衛(wèi)作用。”在琉球群島問(wèn)題上,“希望美國(guó)能夠表示打算返還琉球群島施政權(quán),但不必確定何時(shí)返還和何種方式返還。這些問(wèn)題留待將來(lái)協(xié)商”。如果美國(guó)繼續(xù)保留硫磺島,“將硫磺島完全從小笠原群島分離出去,將嚴(yán)重?fù)p害小笠原群島的價(jià)值。以至于小笠原群島協(xié)定對(duì)日本公眾沒(méi)有多少意義”⑦《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》,第2907號(hào),1967年10月28日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第11卷,第153-159頁(yè)。在日本外務(wù)省外交史料館公開(kāi)的0600—2011—00001卷宗內(nèi),僅僅公開(kāi)了這次會(huì)談的會(huì)談?dòng)涗浢Q,而沒(méi)有公開(kāi)會(huì)談?dòng)涗浀木唧w內(nèi)容。。

面對(duì)日本政府提出的返還小笠原群島施政權(quán)的要求,參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議認(rèn)為：“如果關(guān)島基地被中國(guó)的核武器摧毀,可以將小笠原群島作為替代基地?！币虼?“美國(guó)應(yīng)保留在硫磺島和父島存儲(chǔ)核武器的權(quán)利,如有必要,暫不返還這兩個(gè)島嶼的施政權(quán),直到日本政府同意存儲(chǔ)核武器”；“如果放棄在小笠原群島存儲(chǔ)核武器的權(quán)利,它將開(kāi)創(chuàng)一個(gè)先例,導(dǎo)致日本政府拒絕在琉球群島存儲(chǔ)核武器”。①M(fèi)emorandum From The President’s Special Assistant (Rostow)to President Johnson,November 3,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.217-218.國(guó)務(wù)卿臘斯克和國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉認(rèn)為：“美國(guó)目前在小笠原群島沒(méi)有部署任何種類的核武器,而且也沒(méi)有準(zhǔn)備在小笠原群島部署核武器的任何計(jì)劃。在不提出擁有在小笠原群島存儲(chǔ)核武器權(quán)的情況下,返還小笠原群島根本不會(huì)損害美國(guó)堅(jiān)持在琉球群島部署核武器的立場(chǎng)”；“如果接受參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的主張,將嚴(yán)重?fù)p害美日關(guān)系,降低日本政府在支持越南戰(zhàn)爭(zhēng)、國(guó)際收支平衡和其他問(wèn)題上的可能性”。②Memorandum From Secretary Rusk to President Johnson,November 3,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.219-220.11月5日,國(guó)務(wù)卿臘斯克授權(quán)約翰遜大使向日本外務(wù)省提議：“在小笠原群島問(wèn)題上,如果日本政府能夠接受以下條件,美國(guó)政府就同意進(jìn)行返還小笠原群島施政權(quán)談判。第一,日本政府同意：返還施政權(quán)以后,美軍保留現(xiàn)有軍事設(shè)施以及必要的區(qū)域。第二,日本政府保證有效利用返還小笠原群島施政權(quán)一事緩和要求立即返還琉球群島的壓力。第三,日本政府同意：在維護(hù)現(xiàn)有軍事設(shè)施、擴(kuò)大反潛作戰(zhàn)、其他區(qū)域防衛(wèi)作戰(zhàn)方面逐漸承擔(dān)責(zé)任。第四,盡管目前不存在必須在小笠原群島部署核武器的緊迫性,但是,美國(guó)政府保留討論將來(lái)緊急事態(tài)下在小笠原群島部署核武器的權(quán)利。有關(guān)在小笠原群島部署核武器的任何決定不能作為處理琉球群島核武器問(wèn)題的先例”；“在返還琉球群島問(wèn)題上,目前我們不準(zhǔn)備做任何特別承諾”。③《國(guó)務(wù)卿致美國(guó)駐日大使電》,第65117號(hào),1967年11月5日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第6卷,第169-172頁(yè)?！睹绹?guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》,第3060號(hào),1967年11月6日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第6卷,第179-181頁(yè)。11月6日,約翰遜大使奉命向三木武夫外相說(shuō)明美國(guó)政府對(duì)返還小笠原群島施政權(quán)的條件。其中,有關(guān)核武器問(wèn)題,約翰遜大使解釋說(shuō)：在存儲(chǔ)核武器問(wèn)題上,美國(guó)政府不是要求日本政府“同意”,只是讓日本政府了解：“在進(jìn)行返還小笠原群島施政權(quán)談判時(shí),美國(guó)政府保留在《美日相互合作及安全保障條約》的框架內(nèi)提出存儲(chǔ)和重新部署核武器問(wèn)題、與日本政府協(xié)商的權(quán)利,期待日本政府做出善意的反應(yīng)。小笠原群島是指除琉球群島以外的所有島嶼,硫磺島也不例外?！痹谶@里所說(shuō)的“緊急事態(tài)”,指的是“受到敵國(guó)潛水艇的威脅,或在沖繩和馬里亞納群島不能存儲(chǔ)核武器、緊急存儲(chǔ)反潛作戰(zhàn)武器”等情況。④《美國(guó)駐日大使致國(guó)務(wù)卿電》,第3060號(hào),1967年11月6日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第6卷,第179-181頁(yè)。因此,在1967年11月中旬美日首腦會(huì)談以前,約翰遜政府最關(guān)注的問(wèn)題乃是日本在政治和安全領(lǐng)域支持美國(guó)的越南戰(zhàn)爭(zhēng)政策和亞洲政策,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域怎樣幫助美國(guó)解決對(duì)東南亞非共產(chǎn)黨國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助、國(guó)際收支失衡等各種重大矛盾。如果日本能夠積極地與美國(guó)保持戰(zhàn)略協(xié)調(diào),美國(guó)就將滿足日本在小笠原群島和琉球群島施政權(quán)方面的某些要求。

1967年11月14日—15日,日美首腦會(huì)談如期在華盛頓舉行。約翰遜總統(tǒng)承諾返還小笠原群島施政權(quán)并在“兩三年內(nèi)”進(jìn)行返還琉球群島施政權(quán)的談判；美國(guó)繼續(xù)履行《美日相互合作及安全保障條約》規(guī)定的義務(wù)和向日本提供核保護(hù)；美國(guó)對(duì)日提供空間技術(shù)援助。佐藤首相承諾支持美國(guó)的越南戰(zhàn)爭(zhēng)政策和亞洲政策,分擔(dān)美國(guó)海外防務(wù)責(zé)任：在亞洲開(kāi)發(fā)銀行農(nóng)業(yè)特別基金中追加1億美元投資、增加對(duì)印度尼西亞政府援助(美日各承擔(dān)西方國(guó)家對(duì)印度尼西亞援助總額的三分之一)、增加對(duì)南越政權(quán)的援助、購(gòu)買價(jià)值3億美元的美制軍事裝備以及美國(guó)政府財(cái)政證券。⑤外務(wù)省：『佐藤·ジョンソン大統(tǒng)領(lǐng)會(huì)談録』,1967年11月14日,1967年11月16日,0600—2008—00031?！稌?huì)談?dòng)涗洝?1967年11月14日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第4卷,第366-367頁(yè)?！稌?huì)談?dòng)涗洝?1967年11月15日,《美國(guó)對(duì)日政策文件集》第11期第6卷,第202-214頁(yè),第215-216頁(yè)。

美日兩國(guó)政府在華盛頓會(huì)議上達(dá)成的各項(xiàng)諒解,非常典型地體現(xiàn)了“利益互換”原則。美國(guó)政府再次確認(rèn)向日本提供核保護(hù)傘,意味著美日兩國(guó)在安全領(lǐng)域確立了“核保護(hù)”與“被保護(hù)”的關(guān)系。美國(guó)政府向日本提供空間技術(shù)援助,意味著美國(guó)支持日本在和平利用原子能領(lǐng)域與中國(guó)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),抵消中國(guó)研制核武器對(duì)周邊國(guó)家的政治和心理影響。日本增加對(duì)印度尼西亞等東南亞非共產(chǎn)黨國(guó)家的開(kāi)發(fā)援助,逐漸改變了美日在東南亞開(kāi)發(fā)援助領(lǐng)域的比例關(guān)系。日美同盟關(guān)系也逐漸從日本依靠美國(guó)的援助向日本分擔(dān)美國(guó)海外防務(wù)經(jīng)費(fèi)的方向轉(zhuǎn)變。三者共同構(gòu)成了支撐和維系美日安保體制的新要素。當(dāng)然,我們必須看到,美國(guó)約翰遜政府之所以同意進(jìn)行返還小笠原群島施政權(quán)談判和在“兩三年內(nèi)”進(jìn)行返還琉球群島施政權(quán)談判,其前提條件是日本佐藤榮作政府接受了美國(guó)政府提出的各項(xiàng)要求。盡管在首腦會(huì)談以前美日兩國(guó)已經(jīng)通過(guò)外交渠道提出了在返還施政權(quán)的過(guò)程中如何處理核武器、如何處理美軍基地等相關(guān)問(wèn)題,但是,在這次首腦會(huì)談中沒(méi)有具體討論這些問(wèn)題,而是首先確定分別返還小笠原群島和琉球群島返還施政權(quán)的基本原則。因此,在美日返還小笠原群島施政權(quán)談判中如何處理核武器和美軍基地問(wèn)題,對(duì)于我們理解美日返還小笠原群島施政權(quán)談判的基本特征具有重要的意義。

三、美日返還小笠原群島施政權(quán)談判中的核武器問(wèn)題

按照美日兩國(guó)政府首腦達(dá)成的諒解,1967年11月29日,三木外相向約翰遜大使提議進(jìn)行返還小笠原群島施政權(quán)談判,同時(shí)討論琉球群島地位問(wèn)題。約翰遜大使僅僅同意進(jìn)行返還小笠原群島施政權(quán)談判,堅(jiān)決反對(duì)討論琉球群島地位問(wèn)題。①北米課：『三木大臣·ジョンソン大使會(huì)談?dòng)涘h』,昭和42年11月30日,0600—2008—00031。12月16日,國(guó)務(wù)卿臘斯克致電約翰遜大使,提出了在美日關(guān)于小笠原群島問(wèn)題的談判中應(yīng)當(dāng)保留的軍事權(quán)利問(wèn)題,征求其意見(jiàn)。②FM Secstate WASHDC to Amembassy Tokyo,Action 85715,December 16,1967,U.S.Declassified Documents Online,Gale 2016,CK2349054315。該文件第7條、第8條、第9條尚未解密。這些尚未解密的內(nèi)容與緊急事態(tài)下重新部署核武器權(quán)問(wèn)題有關(guān)。12月22日,按照國(guó)務(wù)卿來(lái)電的精神,約翰遜大使向美國(guó)國(guó)務(wù)院提出了一份非常詳盡的返還談判方案建議。其主要內(nèi)容是：(1)按照1953年美日返還奄美群島施政權(quán)協(xié)定的方式,談判返還小笠原群島施政權(quán)協(xié)定,不修改《舊金山對(duì)日和約》第三條。(2)美日雙方應(yīng)當(dāng)達(dá)成一項(xiàng)明確地諒解：“返還小笠原群島協(xié)定不作為返還琉球群島施政權(quán)的先例”,美國(guó)保持使用軍事基地上的行動(dòng)自由。具體內(nèi)容包括：美國(guó)保留在南鳥(niǎo)島和硫磺島的航空航海遠(yuǎn)程導(dǎo)航設(shè)施；在小笠原群島的其他設(shè)施移交日本政府,日本政府承擔(dān)維護(hù)這些設(shè)施和設(shè)施區(qū)域的防衛(wèi)責(zé)任,美國(guó)可使用這些設(shè)施。美國(guó)對(duì)移交日本政府的設(shè)施之改善費(fèi)用不予以補(bǔ)償,美國(guó)不承擔(dān)恢復(fù)這些設(shè)施所在區(qū)域原狀的責(zé)任。美國(guó)擁有存儲(chǔ)和使用核武器的權(quán)利。鑒于日本國(guó)內(nèi)對(duì)存儲(chǔ)和使用核武器的情緒和目前沒(méi)有需要使用小笠原群島存儲(chǔ)核武器的特別緊急軍事計(jì)劃,現(xiàn)在就要求與日本政府達(dá)成在小笠原群島存儲(chǔ)核武器權(quán)的協(xié)定,不符合我們的全面利益。因此,“目前,我們希望在日本對(duì)存儲(chǔ)核武器的政治限制不能適用于小笠原群島和硫磺島。我們應(yīng)當(dāng)向日本政府提議：在緊急事態(tài)下,當(dāng)需要使用小笠原群島和硫磺島存儲(chǔ)核武器時(shí),美國(guó)將提出這一問(wèn)題,并希望這一請(qǐng)求能夠按照不同于日本本土的方式處理。美國(guó)期待日本政府做出善意的反應(yīng)。除非本地區(qū)安全所必需,美國(guó)不提出該種請(qǐng)求。上述內(nèi)容可以某種方式列入正式的會(huì)談?dòng)涗?但是,我們不要求日本政府做出答復(fù)”。(3)返還小笠原群島不能為日本收支平衡帶來(lái)意外橫財(cái)。美國(guó)保持在兌換美元上的行動(dòng)自由。(4)日本政府和日本國(guó)民放棄對(duì)美國(guó)施政期間所有行為的請(qǐng)求權(quán)。(5)日本承擔(dān)公用事業(yè)、教育、郵政等領(lǐng)域的責(zé)任。(6)保留硫磺島美國(guó)海軍陣亡將士紀(jì)念碑,美國(guó)有關(guān)人員可進(jìn)入該地憑吊。③Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bundy to Secretary of State Rusk,December 22,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.245-249.12月27日,臘斯克國(guó)務(wù)卿批準(zhǔn)了這個(gè)建議,授權(quán)美國(guó)駐日大使與日本正式進(jìn)行談判。④Action Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bundy to Secretary of State Rusk,December 22,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,p.249.

勿庸贅言,美國(guó)在小笠原群島存儲(chǔ)核武器權(quán)成為美日雙方談判的核心問(wèn)題。12月28日,約翰遜大使向三木外相遞交“絕密照會(huì)”,其內(nèi)容是：“在緊急事態(tài)下,美國(guó)將向日本政府請(qǐng)求存儲(chǔ)核武器,希望日本政府能夠按照不同于日本本土的方式對(duì)待這一請(qǐng)求,并做出善意的反應(yīng)。除非包括日本在內(nèi)區(qū)域的重大安全利益所必需,美國(guó)不提出該種請(qǐng)求。美國(guó)不要求日本政府做出任何答復(fù)?！奔s翰遜大使強(qiáng)調(diào)指出：這是處理美國(guó)核武器存儲(chǔ)權(quán)的“最好的方式”。但是,三木外相認(rèn)為：“在緊急事態(tài)下,美國(guó)政府準(zhǔn)備使用核武器的區(qū)域,深刻關(guān)系到日本的利益。對(duì)于存儲(chǔ)核武器這樣重大的問(wèn)題,只能從日本全境來(lái)考慮,不能僅僅從小笠原群島這樣的局部來(lái)考慮。要在日本各個(gè)區(qū)域之間劃分原則界限是非常困難的?！痹谧罱毡緡?guó)會(huì)的辯論中,佐藤首相和他本人都表示返還小笠原群島不涉及核武器問(wèn)題?！霸谖磥?lái)的幾年中,日本政府面臨的最大的國(guó)內(nèi)政治問(wèn)題就是沖繩的核武器問(wèn)題”。像這樣的《絕密照會(huì)》一旦泄露出去,在野黨就將借此指責(zé)和追究佐藤首相和他本人。因此,三木外相表示：“美國(guó)沒(méi)有必要提交這樣的照會(huì)?！雹賂elegram From the Embassy in Japan to the Department of State,December 29,1967,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.250-251.1968年1月4日,臘斯克國(guó)務(wù)卿指令約翰遜大使：“如果存在著三木外相所說(shuō)的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn),亦可采取其他方式記錄美國(guó)向日本的通告?！彼^“其他方式”,指的是1960年美日修訂《美日相互合作及安全保障條約》時(shí)秘密簽署的特殊協(xié)定方式?！叭绻撚涗浀奈ㄒ晃谋颈４嬖诿绹?guó)大使手中,只要日本外務(wù)省(像東鄉(xiāng)文彥那樣)的高級(jí)官員以某種方式確認(rèn)該記錄真實(shí)記錄了美國(guó)的聲明,我們沒(méi)有任何反對(duì)意見(jiàn)”②Action：Amembassy Tokyo,January 4,1968,NSAJU00871.。3月19日,美日雙方同意采取互換“秘密諒解議事錄”的方式處理美國(guó)存儲(chǔ)核武器權(quán)問(wèn)題。全文如下：“今天,在簽署返還小笠原群島和其他島嶼協(xié)定以前,外相與美國(guó)駐日大使之間進(jìn)行會(huì)談。美國(guó)駐日大使表示：在緊急事態(tài)下需要使用小笠原群島、火山列島存儲(chǔ)核武器,美國(guó)將向日本政府提出這一事宜,并期待日本政府做出善意的反應(yīng)。除非包括日本在內(nèi)的區(qū)域重大安全利益所必需,美國(guó)不提出該種請(qǐng)求。外相表示：按照1960年1月19日簽署的《關(guān)于解釋美日相互合作及安全保障條約第六條的換文》,駐日美軍重要裝備的變更,包括緊急事態(tài)時(shí)期駐日美軍重要裝備的變更,屬于《美日相互合作及安全保障條約》事前協(xié)商制的范圍。閣下剛才所說(shuō)的那種情況亦屬于事前協(xié)商制的范圍?，F(xiàn)在,我只能說(shuō)：在閣下所說(shuō)的情況下,日本政府將進(jìn)行這樣的協(xié)商。”③FM Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC,Subject：Bonins Negotiations—Nuclear Storage,Tokyo 6698,March 21,1968,U.S.Declassified Documents Online,Gale 2016,CK2349491772.3月22日,三木外相同意將“返還小笠原群島協(xié)定不作為將來(lái)返還琉球群島施政權(quán)協(xié)定的先例”的口頭聲明列入會(huì)談?dòng)涗?。④Administrative History of The Department of State During The Johnson Administration,vol.1,Section E-Japan,1969,U.S.Declassified Documents Online,Gale 2016,CK2349064813.

伴隨著美日雙方在核武器問(wèn)題上的妥協(xié),美日返還小笠原群島施政權(quán)談判進(jìn)入尾聲。3月23日,約翰遜大使在向國(guó)務(wù)院提交的報(bào)告中稱：美日關(guān)于返還小笠原群島施政權(quán)的相關(guān)文件“最大限度地體現(xiàn)了”美國(guó)的利益要求。⑤Information Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bundy to Secretary of State Rusk,March 23,1968,FRUS 1964-1968,vol.29,part 2,Japan,pp.268-270.3月29日,美國(guó)國(guó)務(wù)院授權(quán)約翰遜大使簽署返還施政權(quán)協(xié)定相關(guān)文件,預(yù)定在1968年4月2日舉行簽字儀式。

出乎美國(guó)方面意料的是,就在此時(shí),三木外相提出要在簽署返還小笠原群島協(xié)定儀式上做一個(gè)與“秘密諒解議事錄”內(nèi)容相反的發(fā)言。主旨是：“日本政府的政策是不允許日本領(lǐng)土內(nèi)存在核武器?！雹轎nformation Memorandum From the Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Bundy to Secretary of State Rusk),March 23,1968,FRUS 1964-1968,vol.29,part2,Japan,p.270.4月2日,美國(guó)國(guó)務(wù)院召見(jiàn)日本駐美大使下田武三,表達(dá)美國(guó)政府對(duì)三木外相試圖修改美日雙方諒解的不滿。⑦Action：Amembassy Tokyo,141966,April 3,1968,NSAJU00926.4月3日,美國(guó)國(guó)務(wù)院指令約翰遜大使：如果三木外相打算在“關(guān)鍵時(shí)刻”改變雙方關(guān)于存儲(chǔ)核武器問(wèn)題的諒解,“國(guó)務(wù)院完全支持約翰遜大使拒絕簽署返還小笠原群島協(xié)定”⑧Telegram 141066 from Department of State to Embassy Tokyo,April 3,1968,POL19 Bonin Is.4—1—68,Box 1898,Central Foreign Policy Files 1967-1969,RG59,N.A.,MD.。約翰遜大使立即與牛場(chǎng)信彥外務(wù)次官進(jìn)行磋商。幾經(jīng)討論以后,雙方達(dá)成新的諒解,在三木外相和約翰遜大使的《口頭發(fā)言》中,各自陳述本國(guó)政府的立場(chǎng)：“大臣：在此之際,希望注意最近公開(kāi)發(fā)表的有關(guān)日本政府對(duì)核政策的立場(chǎng)聲明。1月27日,佐藤總理大臣在本年度國(guó)會(huì)發(fā)表的施政方針演說(shuō)中指出：我們希望消滅核武器,我國(guó)不擁有核武器,也決不允許部署核武器。大使：我非常了解貴大臣所說(shuō)的總理大臣的聲明。我認(rèn)為貴大臣所言不意味著改變貴大臣以前關(guān)于在我所說(shuō)的那種場(chǎng)合、日本政府將按照安保條約的規(guī)定進(jìn)行協(xié)商之聲明。大臣：是的?！雹傩欧蚵∷荆骸盒◇以颠€にぉける核持ち込み問(wèn)題』,日本大學(xué)法學(xué)會(huì)編：《政経研究》第54卷第2號(hào)(2017年9月),第19頁(yè)。該“口頭發(fā)言”不作為簽字儀式的正式書(shū)面記錄的組成部分。4月5日,三木外相和約翰遜大使分別代表本國(guó)政府簽署了《美日返還小笠原群島協(xié)定》②該協(xié)定的適用范圍是：孀婦巖以南的南方諸島(包括小笠原群島、西之鳥(niǎo)島、火山列島)以及沖之鳥(niǎo)島、南鳥(niǎo)島。全文見(jiàn)：ロバト·D·エルドリッヂ：『琉黃島と小笠原島をめぐる日米関係』,鹿兒島市：南方新社,2008年版,第472-474頁(yè),附錄一。。4月10日,日本外務(wù)省美國(guó)局局長(zhǎng)東鄉(xiāng)文彥向約翰遜大使遞交“秘密附屬文件”(secret annex),確認(rèn)關(guān)于緊急事態(tài)下美國(guó)在小笠原群島存儲(chǔ)核武器問(wèn)題的諒解。③1968年4月10日,U.A.約翰遜大使向臘斯克國(guó)務(wù)卿呈報(bào)該秘密諒解文件(FM Amembassy Tokyo to Secstate,WASHDC,Tokyo 1331,April 10,1968)。美國(guó)國(guó)家檔案館至今未解密該電報(bào)。但是,根據(jù)1968年12月30日美國(guó)駐日大使U.A.約翰遜致臘斯克國(guó)務(wù)卿的絕密電報(bào),“他已經(jīng)向愛(ài)知揆一外相簡(jiǎn)要通報(bào)在東京第1331號(hào)電中的諒解”(FM Amembassy Tokyo to Secstate WASHDC,Tokyo A-2370,December 30,1968,Subject：Bonin Agreement Nuclear Storage),NSAJU01033.

那么,應(yīng)當(dāng)怎樣認(rèn)識(shí)1968年3月19日《諒解議事錄》與4月5日《口頭發(fā)言》之間的關(guān)系呢?倘若從三木外相提出要發(fā)表《口頭發(fā)言》的初衷而論,確實(shí)包含著改變《諒解議事錄》約定事項(xiàng)的意味。但是,從約翰遜大使要求三木外相確認(rèn)的內(nèi)容和三木外相的肯定性回答來(lái)看,《口頭發(fā)言》不意味著改變?nèi)就庀嘣凇墩徑庾h事錄》中陳述的立場(chǎng)。在這個(gè)意義上,《口頭發(fā)言》乃是對(duì)《諒解議事錄》的補(bǔ)充?！墩徑庾h事錄》《口頭發(fā)言》《秘密附屬文件》這三個(gè)文件反映了美日關(guān)于在小笠原群島部署核武器的秘密諒解的特殊形態(tài)。

四、結(jié)論

首先,在美國(guó)推行越南戰(zhàn)爭(zhēng)升級(jí)政策和日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,在美日兩國(guó)國(guó)內(nèi)幾乎同步討論琉球群島地位問(wèn)題。返還小笠原群島施政權(quán)問(wèn)題是在美日兩國(guó)討論琉球群島地位問(wèn)題的過(guò)程中被提出來(lái)的。日本處理小笠原群島問(wèn)題的基本方針是在返還施政權(quán)與保障美國(guó)的軍事權(quán)益之間尋求平衡。美國(guó)為返還小笠原群島施政權(quán)設(shè)定的前提條件是日本必須分擔(dān)美國(guó)在越南戰(zhàn)爭(zhēng)中的防務(wù)開(kāi)支和同意美國(guó)保留在小笠原群島部署核武器的權(quán)利。在美日兩國(guó)的談判方針中蘊(yùn)涵著匯合雙方利益的共同點(diǎn)。

其次,在美日兩國(guó)政府最初的談判過(guò)程中,美國(guó)外交的基本策略是明確要求日本政府增加對(duì)東南亞非共產(chǎn)黨國(guó)家的開(kāi)發(fā)援助和協(xié)助美國(guó)政府緩解國(guó)際收支失衡矛盾。以1967年10月28日三木武夫外相向約翰遜大使遞交的照會(huì)作為分界點(diǎn),美國(guó)外交的談判重心轉(zhuǎn)向保留美軍在小笠原部署核武器的權(quán)利問(wèn)題。國(guó)務(wù)卿臘斯克提出的將硫磺島與小笠原群島其他島嶼分離開(kāi)來(lái)的返還方案,乃是推動(dòng)或曰換取日本政府接受美軍保留在小笠原群島部署核武器權(quán)的壓力手段。約翰遜政府之所以能夠在1967年11月美日首腦會(huì)談中明確承諾返還小笠原群島施政權(quán)和“在兩三年內(nèi)”進(jìn)行返還琉球群島施政權(quán)談判,是因?yàn)槿毡菊邮芰嗣绹?guó)政府提出的各項(xiàng)前提條件。

最后,在1967年11月美日首腦會(huì)談以后全面展開(kāi)的美日返還小笠原群島施政權(quán)談判中,美日雙方都同意按照1953年《美日返還奄美群島施政權(quán)協(xié)定》的模式處理返還小笠原群島施政權(quán)有關(guān)事項(xiàng)。這種共識(shí)本身就包含著要采取締結(jié)秘密諒解文件的方式處理美軍的軍事權(quán)益問(wèn)題。美國(guó)政府堅(jiān)持無(wú)論采取何種外交文件形式都必須規(guī)定美軍保留在小笠原群島部署核武器的權(quán)利。日本政府采取了雙重方式處理這一難題：一方面,秘密接受美國(guó)政府的要求；另一方面,向日本公眾申明在小笠原群島也要實(shí)行“非核三原則”?！墩徑庾h事錄》《口頭發(fā)言》《秘密附屬文件》這三個(gè)文件反映了美日關(guān)于在小笠原群島部署核武器的秘密諒解的特殊形態(tài)。就美國(guó)政府本意來(lái)說(shuō),不希望返還小笠原群島施政權(quán)談判中關(guān)于處理核武器問(wèn)題的方式成為美日返還琉球群島施政權(quán)時(shí)處理核武器問(wèn)題的“先例”,日本政府也確認(rèn)這一點(diǎn)。美日兩國(guó)之間之所以能夠在這一問(wèn)題上達(dá)成共識(shí),是因?yàn)樾◇以簫u與琉球群島之間確實(shí)存在著極其重要的區(qū)別。然而,這不意味著美日返還小笠原群島施政權(quán)談判中關(guān)于處理核武器問(wèn)題的方式不會(huì)對(duì)美日返還琉球群島施政權(quán)談判產(chǎn)生一定程度的影響。美日返還小笠原群島施政權(quán)談判,第一次提出了怎樣在《美日相互合作及安全保障條約》的框架下處理美國(guó)在緊急事態(tài)時(shí)期存儲(chǔ)和使用核武器問(wèn)題。從1969年11月19日美國(guó)尼克松總統(tǒng)與日本佐藤首相秘密簽署《關(guān)于聯(lián)合聲明的諒解議事錄》(所謂“核密約”)的形成過(guò)程來(lái)看①崔丕：《美日返還琉球群島施政權(quán)談判中的核密約問(wèn)題考》,《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第4期。,就美國(guó)政府尋求在緊急事態(tài)時(shí)期存儲(chǔ)和使用核武器、日本政府同意按照《美日相互合作及安全保障條約》的事前協(xié)商制進(jìn)行協(xié)商這一點(diǎn)而論,不能不說(shuō)美日返還小笠原群島施政權(quán)談判中關(guān)于核武器問(wèn)題的處理方式確實(shí)成為了處理琉球群島核武器問(wèn)題的“先例”。當(dāng)然,在美日返還小笠原群島施政權(quán)談判中關(guān)于存儲(chǔ)核武器問(wèn)題的秘密諒解是由美國(guó)駐日大使和日本外相簽署的,而美日返還琉球群島施政權(quán)談判中關(guān)于核武器問(wèn)題的秘密諒解是由美日兩國(guó)政府首腦簽署的；在返還小笠原群島施政權(quán)的過(guò)程中不涉及美軍遷移和重新部署核武器的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支及其補(bǔ)償問(wèn)題,而在返還琉球群島施政權(quán)的過(guò)程中日本政府要承擔(dān)美軍遷移和重新部署核武器的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。這種差異只能說(shuō)明琉球群島在美國(guó)亞洲防衛(wèi)戰(zhàn)略體系中的重要地位和琉球群島核武器問(wèn)題對(duì)美日返還琉球群島施政權(quán)談判的重大意義。