武 敏，朱金梅，趙天星

(石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院 a.財(cái)務(wù)及資產(chǎn)管理處; b.辦公室； c.圖書館,河北 石家莊 050081)

全域旅游是在旅游業(yè)發(fā)展到一定階段，大眾旅游時(shí)代到來的前提下，為適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的需要而出現(xiàn)的一種新的旅游發(fā)展理念。2016年7月，習(xí)近平總書記在寧夏調(diào)研時(shí)指出：“發(fā)展全域旅游，路子是對(duì)的，要堅(jiān)持走下去?！盵1]李克強(qiáng)總理也明確提出，要“大力發(fā)展鄉(xiāng)村、休閑、全域旅游”[2]。河北省各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視全域旅游，2017年7月，河北省全域旅游創(chuàng)建工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在邯鄲涉縣舉行。2017年8月在西安召開的第三屆全域旅游推進(jìn)會(huì)上，河北省被國(guó)家旅游局正式宣布立項(xiàng)為省級(jí)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位。要想盡快建成全域旅游示范省，現(xiàn)有景區(qū)的改造升級(jí)刻不容緩，而要對(duì)現(xiàn)有景區(qū)進(jìn)行改造升級(jí)就必須對(duì)景區(qū)管理方式進(jìn)行創(chuàng)新。

一、河北省景區(qū)管理存在的問題

河北歷史悠久，文化底蘊(yùn)深厚，現(xiàn)有歷史文化名城10座，國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位168處，世界文化遺產(chǎn)3處，國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)7處，國(guó)家森林公園24處，世界地質(zhì)公園2處，國(guó)家自然保護(hù)區(qū)11處，各類景區(qū)500余處[3]。河北省旅游資源豐富，旅游經(jīng)濟(jì)也在迅速發(fā)展，但是，在景區(qū)的建設(shè)與管理中還存在一些問題。

1.管理權(quán)責(zé)有待進(jìn)一步明晰

由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，有些旅游景區(qū)由地方政府直接管理。這種管理體制最主要的問題就是景區(qū)投資完全壓在當(dāng)?shù)卣^上，加重了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政負(fù)擔(dān)，致使一些貧困地區(qū)景區(qū)投入資金不足。這些景區(qū)多為事業(yè)單位，在不面臨自負(fù)盈虧的市場(chǎng)壓力情況下，出現(xiàn)了景區(qū)規(guī)劃相對(duì)滯后，決策程序繁瑣，管理方式亟待創(chuàng)新等問題，使得景區(qū)不能按照市場(chǎng)規(guī)律有效運(yùn)行，不能適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。雖然有些景區(qū)成立了管委會(huì)，但管委會(huì)主要由政府人員組成，就是平常所說的“一套人馬，兩塊牌子”，其結(jié)果是換湯不換藥。還有些景區(qū)和第三方企業(yè)聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，但是各自權(quán)責(zé)并不明晰，對(duì)于投資建設(shè)問題，出現(xiàn)了雙方都不想出資又都想爭(zhēng)奪利益的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致景區(qū)的開發(fā)和建設(shè)失控。管理權(quán)責(zé)不明晰，旅游資源開發(fā)、利用和規(guī)劃等不能有效推進(jìn)，景區(qū)資源得不到充分挖掘，降低了經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)營(yíng)虧損現(xiàn)象屢有發(fā)生，這在很大程度上制約了景區(qū)的發(fā)展，從而影響了整個(gè)地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的良性運(yùn)行。

2.監(jiān)管機(jī)制有待進(jìn)一步完善

3.景區(qū)開發(fā)需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)

由于缺乏景區(qū)規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)規(guī)劃人才，旅游景區(qū)規(guī)劃水平不高，整體協(xié)調(diào)性差，缺少個(gè)性，對(duì)景區(qū)人文歷史資源的開發(fā)深度不夠，最終導(dǎo)致旅游景區(qū)資源不能得到有效的利用。個(gè)別投資商完全背離了景區(qū)開發(fā)建設(shè)的宗旨，借開發(fā)景區(qū)之機(jī)搞房地產(chǎn)開發(fā)。他們?cè)谀玫铰糜尉皡^(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，無視政策導(dǎo)向和社會(huì)責(zé)任，一心追求企業(yè)的利潤(rùn)，將更多的注意力放在景區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)上，甚至依托景區(qū)的環(huán)境優(yōu)勢(shì)投資山水別墅等項(xiàng)目，把旅游產(chǎn)業(yè)作為其創(chuàng)收牟利的工具，罔顧景區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和科學(xué)發(fā)展。

二、改革景區(qū)管理方式的必要性

隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，尤其是當(dāng)前河北省創(chuàng)建全域旅游示范省的大環(huán)境下，旅游景區(qū)的管理機(jī)制改革創(chuàng)新勢(shì)在必行，這是旅游景區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的根本所在。當(dāng)前部分旅游景區(qū)管理各自為政，有的景區(qū)分屬多個(gè)部門和地域管理，各種規(guī)劃由不同部門制定，而各個(gè)部門都是從本部門利益出發(fā)，這種管理上的條塊分割很大程度上影響了景區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃和整體發(fā)展。從而出現(xiàn)有了成績(jī)、利益都想去爭(zhēng)去搶，有了責(zé)任誰都推脫的現(xiàn)象。

由于景區(qū)管理機(jī)制不順，造成了當(dāng)?shù)鼐用?、景區(qū)管理者以及旅游者之間的矛盾，其中，當(dāng)?shù)鼐用窈途皡^(qū)管理者之間的利益沖突是其主要矛盾，主要表現(xiàn)在當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)于景區(qū)管理的相關(guān)制度不理解，為景區(qū)帶來不穩(wěn)定因素，最終影響景區(qū)的口碑，導(dǎo)致景區(qū)游客人數(shù)下降，從根本上制約景區(qū)向高層次發(fā)展。

政府直接管理景區(qū)的工作人員工資收入由政府財(cái)政支付，景區(qū)管理業(yè)績(jī)并不與工資收入掛鉤，一些管理者采取不求有功但求無過的態(tài)度，這種現(xiàn)象勢(shì)必會(huì)影響景區(qū)的發(fā)展。要想改變這一現(xiàn)狀必須從管理機(jī)制上進(jìn)行改革。

三、全域旅游背景下景區(qū)管理方式探究

為了促進(jìn)景區(qū)管理機(jī)制的創(chuàng)新，河北省旅游發(fā)展委員會(huì)在全省范圍內(nèi)選出20家重點(diǎn)景區(qū)作為試點(diǎn)。這20家景區(qū)既有由政府管理的景區(qū)，也有由企業(yè)管理的景區(qū)；既有以自然景觀為主的景區(qū)，也有以人文景觀為主的景區(qū)。要想從根本上實(shí)現(xiàn)旅游景區(qū)管理機(jī)制創(chuàng)新需要做好以下幾方面：

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

要充分調(diào)動(dòng)景區(qū)資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，滿足游客全時(shí)空、全方位、全過程的旅游體驗(yàn)需求，這就要求相關(guān)旅游管理部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，齊抓共管，社會(huì)各相關(guān)行業(yè)積極融入，全民參與其中。全域旅游重點(diǎn)在“全”，集中體現(xiàn)在它的科學(xué)系統(tǒng)性，大力發(fā)展全域旅游要追求旅游數(shù)量上的增長(zhǎng)，更要整合區(qū)域內(nèi)旅游資源，使之互相補(bǔ)充，形成一個(gè)完整的體系，以滿足不同的游客群體在不同時(shí)間、空間和環(huán)境下的旅游需求，最終追求的是旅游在人們生活品質(zhì)提升中最大價(jià)值的發(fā)揮。

在Amos 24.0中輸出標(biāo)準(zhǔn)化路徑系數(shù)圖,結(jié)果顯示,免費(fèi)開放感知對(duì)公園滿意度、地方依賴以及地方認(rèn)同有正向影響,公園滿意度對(duì)地方依賴和地方認(rèn)同有正向影響,但是“免費(fèi)開放→地方認(rèn)同”和“滿意度→地方認(rèn)同”的路徑系數(shù)太小,地方依賴對(duì)地方認(rèn)同有正向影響且路徑系數(shù)最大,與預(yù)測(cè)測(cè)量模型大致相同．在研究后對(duì)模型進(jìn)行修改,將“滿意度→地方認(rèn)同”以及“免費(fèi)開放→地方認(rèn)同”這兩條路徑刪除,得到現(xiàn)模型(圖3)以及變量相互之間的關(guān)系(表3),并進(jìn)行擬合度檢驗(yàn),所有指標(biāo)都達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)水平(表4)．

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，發(fā)展全域旅游要堅(jiān)持黨政主要領(lǐng)導(dǎo)抓旅游，把旅游作為當(dāng)?shù)刂е蛻?zhàn)略產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新各相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的全域旅游組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，有明確的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、工作機(jī)制和決策機(jī)制。景區(qū)管理應(yīng)該在全域旅游領(lǐng)導(dǎo)組織的指導(dǎo)下進(jìn)行，站在全域旅游的高度進(jìn)行景區(qū)的管理機(jī)制創(chuàng)新，根據(jù)全域旅游的需求進(jìn)行景區(qū)的管理方式創(chuàng)新，為創(chuàng)建全域旅游示范省作出貢獻(xiàn)。

2.構(gòu)建綜合協(xié)調(diào)模式

全域旅游是在一定區(qū)域內(nèi)，把旅游業(yè)作為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過整合區(qū)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，包括旅游資源、政策法規(guī)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)等，形成一個(gè)資源優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、空間有序的旅游體系，以全景化和全覆蓋的態(tài)勢(shì)推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展[4]，在全域旅游理念帶動(dòng)下，以旅游業(yè)為抓手，全面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

大力推進(jìn)全域旅游，全力構(gòu)建大旅游格局，需要構(gòu)建全域大旅游綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)制。充分發(fā)揮政府的導(dǎo)向和引領(lǐng)作用，圍繞全域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，合理配置市場(chǎng)資源，創(chuàng)新區(qū)域內(nèi)綜合治理體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)綜合化管理。有效避免由于旅游資源分屬多頭而形成的管理障礙和管理瓶頸。多措并舉促進(jìn)旅游與社會(huì)經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)之間的融合，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條全域化。圍繞這一目標(biāo)，形成旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管格局，提升管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)力，創(chuàng)新大旅游綜合管理體制，推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)在全域范圍內(nèi)的輻射和帶動(dòng)作用。

3.因地制宜，“一景一策”

全域旅游開發(fā)架構(gòu)包含五個(gè)層面，其中有鄉(xiāng)村、旅游小鎮(zhèn)、綜合體、景區(qū)和旅游城市。不同層面旅游景區(qū)的實(shí)際情況不同，各景區(qū)應(yīng)因地制宜，進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新改革。各景區(qū)應(yīng)遵循“一景一策”的原則，根據(jù)景區(qū)的規(guī)模、資源等級(jí)、發(fā)展?jié)摿σ约皡^(qū)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況(如產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)境等)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的可行性改革方案，逐步推進(jìn)深化管理機(jī)制改革工作，以點(diǎn)帶面，逐個(gè)落實(shí)，確保改革創(chuàng)新工作不走過場(chǎng)，產(chǎn)生實(shí)效。

河北省旅游發(fā)展委員會(huì)所選定的20家景區(qū)，由于個(gè)體情況的差異，各景區(qū)的管理制度也有所不同。秦皇島山海關(guān)景區(qū)對(duì)于景區(qū)周邊的居民采取的是景區(qū)管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)亟值擂k聯(lián)合的管理模式，這樣一方面可以利用當(dāng)?shù)亟值擂k的人員編制，彌補(bǔ)景區(qū)管理人員編制不足的問題；另一方面，由當(dāng)?shù)亟值擂k的人員解決當(dāng)?shù)鼐用竦膯栴}，避免景區(qū)管理人員花費(fèi)過多的精力去解決當(dāng)?shù)鼐用竦拿袷录m紛。而唐山清東陵景區(qū)根據(jù)自身實(shí)際調(diào)整了管委會(huì)與村鎮(zhèn)之間的職責(zé)，居民日常事務(wù)交由村鎮(zhèn)自己解決，規(guī)劃和執(zhí)法權(quán)力交由管委會(huì)負(fù)責(zé)。這樣較好地處理了當(dāng)?shù)鼐用衽c景區(qū)之間的矛盾。

4.創(chuàng)新管理方式

推行全域旅游的目的是要改變以往的孤立景點(diǎn)模式，而換之以多種資源整合的大旅游模式，即以社會(huì)全員參與，多領(lǐng)域創(chuàng)新，滿足多樣化與綜合化旅游需求為特點(diǎn)的創(chuàng)新模式。國(guó)家旅游局加大政策扶持力度，多次頒布文件推進(jìn)全域旅游，各級(jí)政府也把全域旅游作為各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要抓手，以創(chuàng)新管理方式，推動(dòng)景區(qū)全面發(fā)展。

正如前面所述，由于許多景區(qū)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)沒有做到“三權(quán)分離”，影響了景區(qū)的整體發(fā)展，也阻礙了全域旅游的大力推進(jìn)。通過股份制和混合所有制的改革，推進(jìn)景區(qū)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度[5]，破除旅游資源開發(fā)和利用等相關(guān)管理機(jī)制方面的束縛，進(jìn)一步激發(fā)景區(qū)發(fā)展活力。所有權(quán)歸屬于政府，政府保留監(jiān)管職能[6]，但是單靠一個(gè)行政職能部門很難協(xié)調(diào)和解決跨行業(yè)、跨部門的問題，因此管委會(huì)應(yīng)運(yùn)而生；經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬于企業(yè)，在一定程度上緩解了政府在旅游資源開發(fā)方面的壓力，景區(qū)依托國(guó)有企業(yè)的雄厚資本實(shí)力、民營(yíng)企業(yè)的靈活經(jīng)營(yíng)方式或者相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)的行業(yè)優(yōu)勢(shì)，將企業(yè)的資金、經(jīng)營(yíng)理念和管理優(yōu)勢(shì)引入到旅游景區(qū)的建設(shè)、開發(fā)和經(jīng)營(yíng)當(dāng)中，不僅為旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尋找到了注資渠道，也為旅游景區(qū)管理機(jī)制的創(chuàng)新找到了有效途徑。在管理上，一些旅游景區(qū)投資商為了彌補(bǔ)景區(qū)建設(shè)開發(fā)和管理經(jīng)驗(yàn)的不足，往往選擇聘請(qǐng)專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人，或者專業(yè)的第三方旅游景區(qū)管理公司協(xié)助管理景區(qū)，負(fù)責(zé)對(duì)景區(qū)的規(guī)劃、開發(fā)、管理以及維護(hù)等工作，為景區(qū)注入了新的經(jīng)營(yíng)管理理念和發(fā)展活力。

根據(jù)景區(qū)自身的具體情況，建立“管委會(huì)+村鎮(zhèn)+公司”的管理模式。管委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，公司負(fù)責(zé)景區(qū)投資開發(fā)運(yùn)營(yíng)，村鎮(zhèn)的加入有利于避免當(dāng)?shù)鼐用衽c景區(qū)管理者之間的沖突。這樣能夠很好地對(duì)利益進(jìn)行分配，讓景區(qū)效益惠及當(dāng)?shù)匕傩眨M(jìn)一步提高當(dāng)?shù)鼐用窠ㄔO(shè)景區(qū)的積極性。

2017年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中明確提出，要大力發(fā)展全域旅游。全域旅游這一概念也首次被寫入政府工作報(bào)告[7]。國(guó)家旅游局將河北省列為創(chuàng)建全國(guó)全域旅游示范省，標(biāo)志著河北旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)入發(fā)展全域旅游的新時(shí)代。在這種形勢(shì)下，河北省旅游業(yè)必須把握發(fā)展時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)全省景區(qū)體制機(jī)制改革，20家重點(diǎn)景區(qū)要作為創(chuàng)建全域旅游示范省的重要支撐，加快改革步伐，遵照全域旅游的理念，打破圍墻意識(shí)，積極推進(jìn)景區(qū)體制改革，探索全域旅游推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新路子，走出一條具有河北省特色的旅游產(chǎn)業(yè)改革之路。