蔣永萍

(中華全國婦女聯(lián)合會 婦女研究所，北京 100730)

提高婦女地位的國家機制建設(shè)是將性別平等納入宏觀社會發(fā)展主流、促進男女平等分享發(fā)展資源與發(fā)展成果的重要保障。是否具有不斷完善的提高婦女地位的國家機制是判斷一個國家能否真正重視推進性別平等和婦女發(fā)展的重要標志?！疤岣邒D女地位的機制”是第四次世界婦女大會通過的《北京行動綱領(lǐng)》十二個關(guān)切領(lǐng)域之一。作為第四次世界婦女大會的主辦國，中國積極呼應(yīng)國際社會的社會性別主流化戰(zhàn)略，積極探索并不斷推進中國特色的提高婦女地位的國家機制建設(shè)。本文重點分析近五年來中國提高婦女地位國家機制的進展與不足，并對進一步完善性別平等與婦女發(fā)展的制度環(huán)境提出意見和建議。

一、提高婦女地位國家機制建設(shè)的全球目標

1995年，第四次世界婦女大會通過的《行動綱領(lǐng)》把“提高婦女地位的機制”作為十二個關(guān)切領(lǐng)域之一，提出三項戰(zhàn)略目標，即“設(shè)立或加強國家機構(gòu)及其他政府機構(gòu)”“將性別觀點納入所有立法、公共政策方案和項目”“編制并傳播按性別分列的數(shù)據(jù)和信息以便用于規(guī)劃和評價”[1]。

2000年，聯(lián)合國第四次世界婦女大會五周年會議暨第23屆特別聯(lián)大的《成果文件》回顧了在執(zhí)行《北京行動綱領(lǐng)》十二個重大關(guān)切領(lǐng)域方面取得的成就和存在的障礙。在今后的行動和倡議中就提高婦女地位的體制辦法強調(diào)，“要建立強有力的國家機構(gòu)以提高婦女地位和促進兩性平等，就必須在最高級別作出政治承諾，并提供一切必要的人力和財政資源以提出、建議和促進制訂、執(zhí)行和監(jiān)測旨在賦予婦女權(quán)力的政策、立法、方案和能力建設(shè)項目，并使這些機構(gòu)成為實現(xiàn)兩性平等這個社會目標進行公開對話的催化劑”[2]。

2018年末，在第四次世界婦女大會暨《北京宣言》與《北京行動綱領(lǐng)》通過25周年前夕，聯(lián)合國婦女地位委員會呼吁所有國家對實施《北京宣言》和《北京行動綱領(lǐng)》取得的進展和遇到的挑戰(zhàn)以及2000年舉行的聯(lián)合國大會第二十三屆特別會議成果開展國家級綜合審查。對“提高婦女地位國家機制”，國家級審查指導(dǎo)意見給予了特別的強調(diào)，除了要求各國在國家級報告的第二節(jié)“十二個關(guān)切領(lǐng)域?qū)彶椤钡谖宀糠帧皡⑴c、問責(zé)制和促進性別平等的制度”中回答，是否制定了有關(guān)性別平等的有效國家戰(zhàn)略或行動計劃，是否跟蹤為促進性別平等和增強婦女權(quán)能而投入的國家預(yù)算的比例(促進性別平等的預(yù)算編制)，是否制定有執(zhí)行消除對婦女歧視委員會或普遍定期審議或處理針對婦女的性別不平等/歧視的其他聯(lián)合國人權(quán)機制的建議的行動計劃和時間表等問題外，指導(dǎo)意見要求各國在報告的第三節(jié)“國家機構(gòu)和程序”，第四節(jié)“數(shù)據(jù)和統(tǒng)計”重點審查并詳細回答和國家進程與機制、性別統(tǒng)計進展密切相關(guān)的問題。第三節(jié)內(nèi)容涵蓋如下：(1)促進性別平等和增強婦女權(quán)能的國家機構(gòu)及其在政府中的位置；(2)國家機構(gòu)負責(zé)人與2030可持續(xù)發(fā)展目標實施機構(gòu)的關(guān)系；(3)是否落實了正式機制，讓不同的利益攸關(guān)方參與《北京宣言》和《北京行動綱領(lǐng)》以及《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的實施和監(jiān)測；(4)是否將促進性別平等和增強所有婦女和女童權(quán)能列為實施可持續(xù)發(fā)展目標的國家計劃/戰(zhàn)略的關(guān)鍵優(yōu)先事項。

第四節(jié)則要求回答如下問題：(1)過去五年中國家層面性別統(tǒng)計取得最大進展的前三個領(lǐng)域；(2)未來五年加強國家性別統(tǒng)計的三大優(yōu)先事項；(3)是否制定一套監(jiān)測可持續(xù)發(fā)展目標進展情況的國家指標，有多少是性別指標；(4)對可持續(xù)發(fā)展目標5的指標和其他可持續(xù)發(fā)展目標下的性別指標進行數(shù)據(jù)收集和整理的情況[3]。

二、近五年中國提高婦女地位國家機制的頂層設(shè)計與行動

20世紀90年代以來，在促進婦女發(fā)展、推進性別平等的進程中，中國不斷探索、完善中國特色的提高婦女地位的國家機制，為推動中國社會的性別平等與婦女發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

2015年，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國性別平等與婦女發(fā)展》白皮書，指出，國家建立提高婦女地位的機制，是充分利用政府資源，有效調(diào)動社會資源，推進性別平等與婦女發(fā)展的重要保障。白皮書從不斷完善提高婦女地位的政府工作機構(gòu)，制定實施促進婦女發(fā)展的國家規(guī)劃綱要，建立健全政府主導(dǎo)、多部門合作、全社會參與的工作機制，逐步完善性別統(tǒng)計制度等四個方面全面闡述中國“性別平等與婦女發(fā)展的機制保障”，認為20年來，中國提高婦女地位的機制不斷健全，作用日益凸顯[4]。

2015年之后的五年間，中國提高婦女地位的國家機制建設(shè)繼續(xù)不斷發(fā)展完善。2019年中華人民共和國70年華誕之際，國務(wù)院新聞辦公室繼續(xù)發(fā)布《平等 發(fā)展 共享：新中國70年婦女事業(yè)的發(fā)展與進步》白皮書，對中華人民共和國成立70年來中國提高婦女地位的國家機制進行了更為全面的總結(jié)，認為，加強和改進黨對婦女工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立完善人大立法保障婦女權(quán)益、政協(xié)協(xié)商推動婦女事業(yè)發(fā)展的工作機制，建立健全政府貫徹落實男女平等基本國策的工作機制，強化婦聯(lián)組織作為黨和政府聯(lián)系婦女群眾橋梁紐帶的工作機制，為婦女事業(yè)發(fā)展提供了強有力的政治保障和制度機制保障[5]。

結(jié)合國內(nèi)外研究和實踐經(jīng)驗，筆者將提高婦女地位的國家機制定義為：國家為提高婦女地位所做的一系列制度安排及其運作。認為有效的提高婦女地位的國家機制至少應(yīng)包含以下幾大元素：一是提高婦女地位推進性別平等的國家機構(gòu)；二是保障婦女權(quán)益的法律政策體系；三是促進婦女發(fā)展的國家行動計劃；四是社會性別主流化戰(zhàn)略的推行和確保機制運行的支持保障措施。2015年，筆者以上述定義為框架在《提高婦女地位的國家機制》一文中對1995年第四次世界婦女大會以來中國提高婦女地位國家機制建設(shè)的進展與問題進行了全面總結(jié)與評述，認為，中國共產(chǎn)黨和政府一直把促進婦女發(fā)展與性別平等作為自己的政治目標，在向社會主義市場體制的轉(zhuǎn)軌中，在籌備第四次世界婦女大會和世界婦女運動推動下，積極探索與市場體制相適應(yīng)的中國特色提高婦女地位的國家機制，基本形成了包括組織機構(gòu)、法律體系、行動計劃、戰(zhàn)略措施在內(nèi)的提高婦女地位的國家機制框架[6]。

鑒于國家機制建設(shè)的長期性和穩(wěn)定性，本文將在以往研究總結(jié)的基礎(chǔ)上，重點討論近五年來，中國在貫徹落實男女平等基本國策、積極推進社會性別觀點納入社會發(fā)展主流；建立完善法規(guī)政策性別平等評估機制，源頭保障婦女權(quán)益、促進性別平等；建立健全政府主導(dǎo)、多部門合作、全社會參與的工作機制，采取多種措施有效解決影響性別平等的關(guān)鍵問題；不斷增強提高婦女地位國家機構(gòu)的職能作用，加速性別平等進程等方面取得的突破性進展。以進一步詮釋前述中國政府2015年、2019年兩個白皮書的相關(guān)論述，同時對照《北京行動綱領(lǐng)》、聯(lián)合國特別聯(lián)大會議成果文件和聯(lián)合國婦女署國家級綜合審查指導(dǎo)說明中對提高婦女地位國家機制的發(fā)展目標與要求，評估中國的進展與不足。

(一)深入貫徹落實男女平等基本國策，推進性別觀點納入決策主流

貫徹落實男女平等基本國策是社會性別主流化戰(zhàn)略的中國式表達，是中國特色社會性別主流化的路徑。眾所周知，基本國策在改革開放后的中國社會發(fā)展中具有舉足輕重的作用?；緡呤菄覟榻鉀Q經(jīng)濟社會發(fā)展過程中帶有普遍性、全局性、長遠性問題而確定的根本性政策，規(guī)定、制約和引導(dǎo)一般具體的法律政策的制定和實施，在中國經(jīng)濟社會發(fā)展的政策體系中居于特別重要的位置?！鞍涯信降茸鳛榇龠M我國社會發(fā)展的一項基本國策”在1995年第四次世界婦女大會開幕式上由時任國家主席江澤民首次提出，既是中國當(dāng)時改革開放形勢下保障婦女權(quán)益、促進男女平等、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是對聯(lián)合國倡導(dǎo)的社會性別主流化戰(zhàn)略的積極回應(yīng)。但是與環(huán)境保護、計劃生育等基本國策的執(zhí)行與落實力度相比，由于男女平等國策提出的背景和方式，更由于“男女有別、照顧婦女就是男女平等”“婦女問題是婦聯(lián)的事兒”等父愛主義性別觀念影響深遠，對“人的權(quán)利、責(zé)任、機會、待遇和評價，并不由他們生來是男還是女來決定；應(yīng)在所有領(lǐng)域的各個層面充分考慮男女兩性的需求，使男女有平等的權(quán)利和機會參與并受益”的社會性別理念缺乏了解，男女平等國策在相當(dāng)長一段時間難以得到各級決策者的心理認同和積極落實。

為更加全面地貫徹落實男女平等基本國策，推進婦女事業(yè)的深入發(fā)展，黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央對男女平等和男女平等基本國策提出一系列新思想新論斷，深刻闡釋男女平等和男女平等基本國策的內(nèi)涵，為加速男女平等基本國策的貫徹落實奠定基礎(chǔ)，為全面貫徹落實男女平等基本國策提供科學(xué)理論指導(dǎo)和行動指南。對于男女平等的憲法原則，中共中央政治局委員李源潮在2013年全國婦聯(lián)十一屆一次執(zhí)委會的講話中給予了更為全面的闡釋，他提出，我們要依靠社會主義制度和法律，保障婦女平等依法行使民主權(quán)利，平等參與經(jīng)濟社會發(fā)展，平等享有改革發(fā)展成果。這一論述將男女平等的目標從權(quán)利的平等擴展到參與發(fā)展和享有發(fā)展成果的平等。對于男女平等基本國策貫徹落實的路徑和關(guān)鍵點，習(xí)近平總書記在同新一屆全國婦聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)班子集體談話中要求，各級黨委和政府要堅持男女平等基本國策，在出臺法律、制定政策、編制規(guī)劃、部署工作時充分考慮兩性的現(xiàn)實差異和婦女的特殊利益。中央政治局常委王岐山在中國婦女十一大的祝詞中要求，堅決貫徹落實男女平等基本國策，在立法決策中充分體現(xiàn)性別意識，在改善民生中高度關(guān)注婦女需求，在社會管理中積極回應(yīng)婦女關(guān)切，使男女平等真正體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域和社會生活各方面。

在中共中央堅持男女平等基本國策重要思想和科學(xué)闡釋的指引下，男女平等基本國策的貫徹落實加速推進。國家采取多種措施，不斷突破婦女群體、婦女組織的范疇和婦女工作的局限，推進男女平等基本國策的制度化和法制化進程。2005年《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》通過修正案，將男女平等國策寫入總則；黨的十八大、十九大報告將“堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益”作為執(zhí)政黨治國理政的重要理念和內(nèi)容；男女平等基本國策納入社會發(fā)展總體規(guī)劃和專門行動計劃的程度不斷遞進，2006年“中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要”首次將“落實男女平等基本國策、實施婦女發(fā)展綱要”作為和諧社會建設(shè)的重要內(nèi)容，從“十二五”規(guī)劃起，婦女發(fā)展與兒童發(fā)展不再被捆綁在一起，單列一節(jié)的婦女發(fā)展，著重強調(diào)婦女作為社會共建共享主體的全面發(fā)展與權(quán)益保障，目標任務(wù)更系統(tǒng)、更全面、更明確。作為政府層面婦女發(fā)展的專門行動計劃，2011年起的中國婦女發(fā)展的國家綱要和地方規(guī)劃，始終將實行男女平等基本國策作為指導(dǎo)思想，并將貫徹落實男女平等基本國策、推進兩性平等作為促進婦女發(fā)展的主線貫穿始終。

男女平等基本國策的落實還體現(xiàn)在“性別平等和婦女發(fā)展”被列為中國實施可持續(xù)發(fā)展目標的國家計劃/戰(zhàn)略的關(guān)鍵優(yōu)先事項。《國家人權(quán)行動計劃》《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》等專項發(fā)展規(guī)劃中都納入了性別平等目標。如2009年以來公布的3個《國家人權(quán)行動計劃》都專列了“婦女權(quán)利”，對婦女參與管理國家和社會事務(wù)的水平、保障婦女經(jīng)濟權(quán)利、健康權(quán)利、婚姻家庭權(quán)利、受教育權(quán)利、反對家庭暴力等都作出明確規(guī)定?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》將農(nóng)村貧困婦女作為扶貧的重點人群，要求把對婦女的扶貧開發(fā)納入規(guī)劃同步實施，同等條件下優(yōu)先安排，加大支持力度等[7]。國家專項發(fā)展規(guī)劃中關(guān)注性別平等與婦女發(fā)展議題，充分表明政府有推進性別平等與婦女發(fā)展主體責(zé)任的擔(dān)當(dāng)與力度。

男女平等基本國策的貫徹落實在2020年新冠病毒疫情防控工作中得到了體現(xiàn)和驗證。在應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情的大考中，堅守抗疫一線女性的奉獻和與男性不同的需求差異，讓決策者和社會各界在真切感受到女性力量的同時，也充分體會到貫徹男女平等基本國策要求的必要性，為將性別平等意識納入疫情防控決策主流提供了認識基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。政府有關(guān)部門主動擔(dān)責(zé)，人民團體社會組織積極作為，企事業(yè)單位協(xié)力參與，相繼出臺了一系列支持關(guān)愛一線女性醫(yī)護人員和社區(qū)工作者、確保孕產(chǎn)婦得到醫(yī)療救治及母嬰安全、關(guān)愛孕期和哺乳期女職工、支持家庭育兒、家教服務(wù)等充分考慮兩性現(xiàn)實差異和婦女特殊利益的政策措施。這些上到中央和政府有關(guān)部門，下到地方政府以及眾多用人單位的政策和舉措，形成了對女性多方位、多層次、多角度的支持和保護，不僅有效促進了婦女在疫情防控中的參與和受益，也體現(xiàn)了25年來中國作為聯(lián)合國第四次世界婦女大會東道國在性別平等主流化方面的不懈努力和積極探索，譜寫了中國版本的災(zāi)難應(yīng)對社會性別主流化的故事[8]。

(二)建立完善法規(guī)政策性別平等評估機制，源頭保障婦女權(quán)益、促進性別平等

針對法律政策性別平等審查缺乏制度性保障的問題，2011年頒布的《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》在優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域“婦女與法律”中首次提出“加強對法規(guī)政策的性別平等評估”的目標要求，2012年，江蘇省婦聯(lián)聯(lián)合省政府法制辦在全國率先成立“政策法規(guī)性別平等咨詢評估委員會”，逐步建立完善以“立法中參與、立法后評估、性別理念傳播”為主要內(nèi)涵的性別平等評估工作機制。之后，各地紛紛探索建立適合本地實際的法規(guī)政策性別平等評估機制，按照男女平等原則和一定的技術(shù)標準，對政策法規(guī)的制定、實施是否直接或間接地對男女兩性產(chǎn)生不同的影響以及法規(guī)政策對促進性別平等的作用進行評估，并依據(jù)評估結(jié)果對法規(guī)政策的制定、修訂及實施過程作必要調(diào)整。至2018年，全國已有30個省市自治區(qū)建立了法規(guī)政策性別平等評估機制，將男女平等的價值理念引入法規(guī)政策的制定、實施和監(jiān)督各環(huán)節(jié)。一定程度上避免了因法律政策的不當(dāng)規(guī)定造成的制度性性別歧視，促進了男女兩性在法律政策層面上的平等和女性的加速發(fā)展。全國人大法工委、國務(wù)院法制辦、國務(wù)院婦女兒童工作委員會和全國婦聯(lián)積極推動法律政策性別平等評估機制的全覆蓋，并探索建立國家層級的法律政策性別平等評估機制。2020年4月，國務(wù)院婦女兒童工作委員會發(fā)布《關(guān)于建立健全法規(guī)政策性別平等評估機制的意見》，對法規(guī)政策性別平等評估的總體要求、評估原則、評估內(nèi)容、評估職責(zé)等提出意見。確定國務(wù)院婦女兒童工作委員會負責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督促法規(guī)政策性別平等評估工作，國務(wù)院婦女兒童工作委員會各成員單位履行評估的主體責(zé)任。并在評估內(nèi)容中將“是否符合聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》《消除對婦女一切形式歧視公約》《第四次世界婦女大會行動綱領(lǐng)》原則和精神”納入其中。

法律政策性別平等評估機制的建立和完善對于從源頭上保障婦女權(quán)益，確保法律、規(guī)章和各級政府政策規(guī)定充分體現(xiàn)男女平等憲法原則，減少并消除制度性的性別不平等發(fā)揮了重要作用。截至2019年，全國實現(xiàn)了對80余部國家法律政策和3000余件地方法規(guī)政策的建言獻策[5]。如國家層面的《反家庭暴力法》《社會救助暫行條例》和“全面二孩政策配套措施”的制定與實施。在地方層面，江蘇省參與制定《江蘇省生育保險規(guī)定》《江蘇省統(tǒng)計條例》《江蘇省勞動合同條例》《江蘇省社區(qū)矯正工作條例》等法規(guī)政策30部，提出咨詢建議238條，其中“社區(qū)服刑人員為女性的，矯正小組應(yīng)當(dāng)有女性成員”“地方統(tǒng)計項目應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置分性別統(tǒng)計指標”等44條建議被采納，寫入政策法規(guī)[9]。其他各省區(qū)市法規(guī)政策性別平等評估機構(gòu)也積極開展工作，參與相關(guān)法規(guī)政策的制定、修訂，其內(nèi)容基本涵蓋了婦女權(quán)益保障的重點領(lǐng)域，極大地推動了性別平等理念在法規(guī)政策中的體現(xiàn)與落實。

法律政策性別平等評估機制普遍建立后，缺乏評估標準、程序規(guī)范，評估人員理論儲備不足的問題日漸突出，為科學(xué)指導(dǎo)和促進法律政策性別評估工作的開展，確保對法律政策的性別評估能夠分析到位、建議可行、程序規(guī)范，國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室和全國婦聯(lián)權(quán)益部適時委托相關(guān)機構(gòu)專題研究“法規(guī)政策性別平等評估機制的指南”。北京市組織專家研究制定并發(fā)布《政策法規(guī)性別影響評估操作指南》(試行)，明確評估的意義目的、指導(dǎo)思想、評估主體、對象、標準、程序和方法。在首創(chuàng)性別平等評估機制6年后，江蘇省于2018年初發(fā)布了《江蘇省法規(guī)政策性別平等評估機制的探索與實踐》，在總結(jié)發(fā)展歷程和主要經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定江蘇省法規(guī)政策性別平等評估操作指南，探索構(gòu)建具有中國特色的性別影響評估模式。

(三)健全政府主導(dǎo)、多部門合作、全社會參與的工作機制，采取多種措施有效解決影響性別平等的關(guān)鍵問題

建立健全適合中國國情的促進性別平等工作機制，對于切實有效地解決掣肘中國社會發(fā)展和婦女發(fā)展進程的性別平等的關(guān)鍵問題影響巨大。北京世婦會后25年來，在中共中央的統(tǒng)籌規(guī)劃和整體推進下，政府主導(dǎo)、多部門合作、全社會參與的促進性別平等工作機制逐漸建立和完善，多措并舉有效解決了諸多影響性別平等的關(guān)鍵問題。

為推動《中國婦女發(fā)展綱要》的實施，各級婦女兒童工作委員會建立健全目標責(zé)任制和監(jiān)測評估制度，將婦女發(fā)展綱要目標分解到政府相關(guān)職能部門，納入相關(guān)專項規(guī)劃加以落實，并納入各成員單位責(zé)任目標和考核體系。同時，對綱要落實情況進行年度監(jiān)測評估、中期督導(dǎo)評估和終期總結(jié)評估，以確保綱要規(guī)劃目標如期實現(xiàn)。國務(wù)院還定期召開有國務(wù)院各成員單位主要領(lǐng)導(dǎo)和各省區(qū)市婦女兒童工作委員會負責(zé)人參加的全國婦女兒童工作會議，回顧總結(jié)婦女兒童事業(yè)發(fā)展取得的成績和經(jīng)驗，研究部署下一個時期婦女兒童工作的重點和要著重解決的婦女發(fā)展關(guān)鍵問題。1996年以來，國務(wù)院已召開6次全國婦女兒童工作會議。

不斷探索實施的多部門合作機制/聯(lián)席會議制度充分發(fā)揮統(tǒng)籌兼顧、優(yōu)勢互補、社會聯(lián)動的協(xié)同效應(yīng)。參與到相關(guān)工作的多個部門既分工負責(zé)，又密切配合，有利于集中優(yōu)勢資源，解決阻礙性別平等與婦女發(fā)展的突出問題。2000年后國家打擊拐賣婦女兒童犯罪活動的專項行動；在1000個國家級貧困縣實施的“降低孕產(chǎn)婦死亡率和消除新生兒破傷風(fēng)”項目；對農(nóng)村婦女進行定期婦科病普查、組織乳腺癌、宮頸癌的篩查；對農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩給予補貼，逐漸實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)無業(yè)婦女免費住院分娩；支持婦女創(chuàng)業(yè)，為城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)婦女提供小額免息貼息貸款等重大項目和行動的實施都凝聚了多個相關(guān)部門的力量。

2015年以來，政府主導(dǎo)、多部門合作、全社會參與的工作機制進一步完善，更加精準有力地解決影響婦女發(fā)展的重大頑疾和關(guān)鍵問題。針對全面二孩政策實施后進一步加劇的女性工作與育兒沖突和職業(yè)發(fā)展困境，在全國婦聯(lián)、全國總工會等多家人民團體和研究機構(gòu)的調(diào)研呼吁下，2019年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，在組織實施要求中，意見特別強調(diào)強化部門間的協(xié)同。《意見》提出，嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展工作由衛(wèi)生健康部門牽頭，并要求發(fā)展改革、教育、公安、民政、財政、人力資源與社會保障、稅務(wù)、市場監(jiān)管等部門要按照各自職責(zé)，加強對嬰幼兒照護服務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。積極發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織和行業(yè)組織的作用，加強社會監(jiān)督，強化行業(yè)自律，大力推動嬰幼兒照護服務(wù)的健康發(fā)展。隨后，國家發(fā)展改革委和國家衛(wèi)生健康委印發(fā)了《關(guān)于支持社會力量發(fā)展普惠制托育服務(wù)專項行動實施方案》，要求充分發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資示范帶動作用和地方政府引導(dǎo)作用，激發(fā)社會力量的參與積極性，著力增加3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的有效供給。國家衛(wèi)生健康委及時出臺試行的《托育機構(gòu)設(shè)置標準》《托育機構(gòu)管理規(guī)范》，財政部、稅務(wù)總局等6部委發(fā)布的《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)服務(wù)業(yè)稅費優(yōu)惠政策的公告》等等，多方發(fā)力、多措并舉，極大地激勵了已中斷30余年的三歲以下嬰幼兒托育公共服務(wù)的重建和發(fā)展。作為未來10年社會和婦女兒童領(lǐng)域發(fā)展的重大目標，發(fā)展托育公共服務(wù)正在被醞釀納入國家經(jīng)濟社會總體規(guī)劃和部門與婦女兒童發(fā)展專項規(guī)劃。

面對日漸突出的勞動力市場性別歧視問題，在黨中央國務(wù)院的指導(dǎo)下，多部門連出重拳加以遏制。2017年，中央經(jīng)濟工作會議要求注重解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，解決好就業(yè)中的性別歧視問題。2018年，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于增加民事案件案由的通知》，將“性騷擾責(zé)任糾紛”“平等就業(yè)權(quán)糾紛”列為新增案由，解決困擾女性平等就業(yè)司法訴訟中的兩大重難點。2019年，人社部、教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范招聘行為促進婦女就業(yè)的通知》，對招聘環(huán)節(jié)提出了不得詢問婦女婚育情況、不得將妊娠測試作為入職體檢項目、不得將限制生育作為錄用條件等“六不得”的明確要求，完善和具體化了《勞動法》《婦女權(quán)益保障法》等相關(guān)法律規(guī)定。與此同時，河北、廣東等省探索創(chuàng)設(shè)婦女平等就業(yè)性別歧視約談制度，將企業(yè)遵守男女平等就業(yè)等情況納入企業(yè)勞動保障誠信征信系統(tǒng)等措施。所有這些，對于減少就業(yè)領(lǐng)域突出存在的和新出現(xiàn)的性別歧視現(xiàn)象，保障婦女平等就業(yè)權(quán)利均具有重要意義。

(四)不斷增強提高婦女地位國家機構(gòu)的職能作用，加速性別平等進程

最高級別的政治承諾是國際社會推進社會性別主流化的首要戰(zhàn)略與路徑，在中國特色社會主義國家治理體系中，最高級別的政治承諾與頂層設(shè)計部署更是尤為重要。近年來，中共中央對男女平等的重視程度進一步增強。2015年，習(xí)近平在聯(lián)合國婦女峰會上發(fā)表題為《促進婦女全面發(fā)展共建共享美好世界》的重要講話，呼吁世界各國為促進男女平等和婦女全面發(fā)展加速行動，并鄭重承諾，中國將更加積極貫徹男女平等基本國策，發(fā)揮婦女“半邊天”作用，支持婦女建功立業(yè)、實現(xiàn)人生理想和夢想。繼黨的十八大首次將貫徹落實男女平等基本國策寫入工作報告提出明確要求后，男女平等基本國策再次作為國家賴以生存發(fā)展的基本準則和保障，成為黨的十九大報告提到的節(jié)約資源和保護環(huán)境、男女平等、對外開放三大基本國策之一。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)，“堅持和完善促進男女平等、婦女全面發(fā)展的制度機制”，為在“中國之治”中提高婦女地位國家機制的建設(shè)提供了根本遵循。

國務(wù)院婦女兒童工作委員會的組織合力與主體責(zé)任進一步增強。在各級政府設(shè)立多部門協(xié)同參與的婦女兒童工作委員會是具有中國特色推動性別平等與婦女發(fā)展的政府工作機制，近年來這一縱向貫通、橫向聯(lián)動、協(xié)同配合的組織工作體系不斷健全完善。其成員單位組成不再局限于政府工作部門和人民團體，特別增加了黨的重要職能部門——中共中央宣傳部。其為更好地把控輿情，在全社會倡導(dǎo)男女平等的輿論氛圍、弘揚先進性別文化提供了保障。另一個突出變化是，近年來，各級婦女兒童工作委員會各成員單位的相關(guān)政府部門履行主體責(zé)任的意識和作為明顯增強。盡管20年前國家第一個婦女發(fā)展綱要頒布時，就已經(jīng)確立了政府及其相關(guān)部門在婦女發(fā)展促進中的主體責(zé)任，但在工作中，一些部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員不同程度存在“婦女發(fā)展主要是婦聯(lián)工作”“支持婦聯(lián)工作，為婦聯(lián)站臺”的認識誤區(qū)。但在2016年兩綱督導(dǎo)評估中，政府部門主體責(zé)任的強化成為亮點，各級政府相關(guān)部門不僅主動履職擔(dān)責(zé)，而且積極創(chuàng)新達標舉措，對分解的責(zé)任目標層層細化，還將婦女發(fā)展目標納入部門發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、同步實施。

婦聯(lián)組織在推進性別平等中的獨特作用與影響力日漸提升。全國婦聯(lián)及其下至村居的五級組織系統(tǒng)是中國最大的準政府性質(zhì)婦女組織。2015年后，經(jīng)過群團改革，婦聯(lián)組織的工作力量得以增強，工作資源逐步增加，婦女群眾對婦聯(lián)組織的認同感也不斷提升。在為民謀利、解決影響性別平等的突出問題上，婦聯(lián)作為廣大婦女群眾的溫暖之家和堅強后盾，既注重源頭參與、推進制度建設(shè)；又充分發(fā)揮深入了解婦女群眾需求、監(jiān)督重大侵權(quán)事件和輿情關(guān)注、及時反映并聯(lián)動相關(guān)主體查處侵權(quán)行為、保障婦女權(quán)益的職能作用。在重建3歲以下兒童托育服務(wù)、消除就業(yè)性別歧視、保障農(nóng)村婦女土地和宅基地權(quán)益、遏制對女性和女童的性侵害和性騷擾、解決女性離異被負債和引導(dǎo)與性別相關(guān)的社會輿情中，婦聯(lián)既是最早發(fā)現(xiàn)問題、開展調(diào)研、反映問題的吹哨人，又是聯(lián)動多部門合作的發(fā)起者和持續(xù)不斷促進問題解決方案出臺的推動者。例如，為有效解決復(fù)雜棘手的農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題，2014年全國婦聯(lián)抓住土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點的關(guān)鍵時機，積極與農(nóng)業(yè)部磋商形成會談紀要，提出“在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記簿和權(quán)證上寫上婦女名字”的工作要求。2016年，全國婦聯(lián)又抓住宅基地制度改革的契機，爭取國土資源部關(guān)注和保障農(nóng)村婦女的宅基地權(quán)益。國土資源部最后下發(fā)的文件專門規(guī)定：“農(nóng)村婦女作為家庭成員，其宅基地權(quán)益應(yīng)記載到不動產(chǎn)登記簿及權(quán)屬證書上”。2018年底，全國婦聯(lián)又積極配合民政部、中組部等六部委聯(lián)合出臺《關(guān)于村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，通過合法性審查前置于村民表決等舉措，從制度上預(yù)防村規(guī)民約違反男女平等基本原則，侵犯婦女土地權(quán)益[10]。

重視輿情監(jiān)督輿論引導(dǎo)，直面問題及時發(fā)聲是近年來婦聯(lián)組織影響力提升的一大亮點。隨著網(wǎng)絡(luò)和自媒體的迅速發(fā)展，性別問題引起的輿論關(guān)注和與性別相關(guān)的不當(dāng)言論引發(fā)的輿論熱議不僅日益顯性化而且常?？焖侔l(fā)酵，這既考驗國家社會治理能力，也關(guān)系到性別觀念的傳播與引導(dǎo)。面對網(wǎng)絡(luò)媒體和大眾輿論中的不當(dāng)言論和錯誤觀點(如俞敏洪的女性墮落論)和暴露的突出性別問題等，全國婦聯(lián)都主動作為，迅速反應(yīng)，引導(dǎo)輿論；直面問題，及時發(fā)聲，表明態(tài)度立場；上下聯(lián)動，提供對策，促進問題解決，不僅增強了婦聯(lián)在輿情輿論中的影響力，也提高了各界婦女群眾對婦聯(lián)維護婦女權(quán)益能力作用的認可與信賴。

三、挑戰(zhàn)與對策建議

盡管近五年來中國提高婦女地位的國家機制建設(shè)取得了顯著的進步，但受多種因素影響，尚存在很多改進的空間，與全球目標的要求也還有一定距離。

(一)挑戰(zhàn)與不足

1.國家機構(gòu)的權(quán)威與協(xié)調(diào)有待增強。國務(wù)院婦兒工委和全國婦聯(lián)作為國家提高婦女地位的日常機構(gòu)權(quán)威性仍顯不足。國務(wù)院婦兒工委作為政府協(xié)調(diào)機構(gòu)，其“協(xié)調(diào)和推動”的基本職能與松散的組織形式和兼職的工作性質(zhì)存在體制性局限，相關(guān)政府工作和政策制定中的性別問題邊緣化難以避免；其對成員單位的監(jiān)督、約束和問責(zé)有待加強，參與立法決策的制度性渠道有待增加；各級婦兒工委辦公室設(shè)在婦聯(lián)，雖然加強了政府性別平等機構(gòu)與黨的人民團體、非政府婦女組織的合作，但也在一定程度上弱化了政府婦女工作機構(gòu)的權(quán)威性和影響力；資源及預(yù)算緊缺，人員配備不足等也使委員會不具有足夠的能力和權(quán)威去履行《行動綱領(lǐng)》的要求：“支持政府各部門將性別平等的觀點納入所有政策領(lǐng)域的主流”。

全國婦聯(lián)及其系統(tǒng)的設(shè)置與工作，體現(xiàn)了執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)婦女群眾工作的中國特色。長期的準政府機構(gòu)地位使婦聯(lián)具有影響政府高層、推動法律、政策變革的優(yōu)勢，相對健全的組織機構(gòu)設(shè)置和人員隊伍保證了其履行代表和維護婦女權(quán)益，以及促進男女平等的職能。但人民團體的定位，使婦聯(lián)組織沒有政府部門的職能、權(quán)力和資源，難以承擔(dān)社會性別主流化的主要責(zé)任。

中國提高婦女地位的國家機構(gòu)雖然有政府、人大、政協(xié)和全國婦聯(lián)四大力量，但一方面全國人大和全國政協(xié)的婦女工作機構(gòu)設(shè)置非常薄弱，很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，另一方面，四個機構(gòu)的工作在制度上缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，分工合作仍顯不足。此外，政府婦女工作機構(gòu)以及全國婦聯(lián)與其他非政府婦女組織的平等合作與制度保障，以及婦兒工委和全國婦聯(lián)內(nèi)部部門間的工作協(xié)調(diào)力度也需要進一步加強。

2.立法和決策中社會性別視角的影響有待強化。中國目前的法律中還沒有對“性別歧視”的明確定義和操作性指南，以致在司法實踐中對性別歧視的案例很難認定。法律政策中還存在一些歷史遺留的直接歧視性規(guī)定，比如“男女不同齡退休”的政策等。一些表面上性別中立的法律政策，在實際執(zhí)行中由于管理者性別意識不足往往導(dǎo)致男女不平等受益的結(jié)果。同時，法律政策體系中還存在相關(guān)法律銜接不利、相互沖突、操作性不強等問題。

法律政策的性別平等審查和評估機制正在進一步強化，但審查結(jié)果和建議的落實尚缺乏制度保障，新的不平等法律政策難以得到有效的阻斷，如“嫖宿幼女罪”的設(shè)立和《婚姻法司法解釋三》相關(guān)條款間接導(dǎo)致“婦女離異被負債”等立法中的問題，雖然事前都有性別研究專家和全國婦聯(lián)等婦女組織的不同聲音，但未能得到立法部門的足夠重視。盡管這些問題若干年后經(jīng)過反復(fù)討論獲得了一定程度的解決，但對涉事婦女群眾的負面影響和解決問題的成本都是不可小覷的。

3.婦女發(fā)展與性別平等在社會發(fā)展中的優(yōu)先次序有待確立。在婦女發(fā)展綱要各項目標的確立中缺乏需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，仍存在明顯的部門目標約束和可實現(xiàn)程度限制，如婦女參政、婦女就業(yè)和婦女社會保障目標的設(shè)置相對偏低。婦女發(fā)展關(guān)鍵問題的解決，如提高各級各類決策者中的女性比例，尚缺少廣泛的共識，存在不同的認識。婦女發(fā)展目標雖然已經(jīng)一步步納入國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃綱要，但尚未成為發(fā)展的核心和關(guān)鍵目標，在綜合監(jiān)測指標體系中還沒有得到體現(xiàn)。婦女在國家和社會發(fā)展中的參與和定位仍較多受到傳統(tǒng)性別角色規(guī)范與觀念的影響。國家對家庭的重視某種程度上還更多強調(diào)婦女在家庭中發(fā)揮作用。

4.社會性別主流化策略與方法有待加強。一是缺乏對中央和地方一級政府機構(gòu)促進社會性別主流化責(zé)任評估和問責(zé)的有效機制。大部分政府部門還沒有將婦女發(fā)展規(guī)劃綱要目標作為部門和主要領(lǐng)導(dǎo)人的主要考核內(nèi)容，踐行男女平等基本國策與非性別歧視也尚未成為各級各類公務(wù)人員政治正確的底線。

二是性別統(tǒng)計有待進一步加強。性別統(tǒng)計尚缺乏制度保障，以婦女發(fā)展綱要目標監(jiān)測統(tǒng)計為主的性別統(tǒng)計與將婦女發(fā)展作為國家社會經(jīng)濟發(fā)展的重點目標、將性別統(tǒng)計作為國家統(tǒng)計制度基本要求的性別主流化態(tài)勢難以比擬。尚未形成科學(xué)合理的指標體系和綜合評價核心指標，性別統(tǒng)計指標體系的完整性受專項規(guī)劃目標及變動的影響，性別統(tǒng)計指標設(shè)置受制于相關(guān)部門以工作為中心的統(tǒng)計而難以提高針對性，經(jīng)濟、家庭和安全領(lǐng)域性別統(tǒng)計的缺口未能得到有效改善，甚至一些堅持多年的重要性別統(tǒng)計項目在調(diào)整中被弱化。已有統(tǒng)計指標的性別敏感度不高，相關(guān)部門的性別統(tǒng)計數(shù)據(jù)共享和公開與可利用程度不能滿足使用者的需要。

三是性別平等納入政府財政預(yù)算體系目前仍停留在地方實驗階段，尚未在國家一級有實質(zhì)性進展。對相關(guān)預(yù)算撥款對男女兩性已經(jīng)產(chǎn)生或即將產(chǎn)生的影響缺乏分析。

(二)對策建議

面對現(xiàn)存的主要問題和挑戰(zhàn)，中國提高婦女地位國家機制的建設(shè)必須破除傳統(tǒng)觀念和既有工作模式的束縛，創(chuàng)新理念、破解難題，在總結(jié)經(jīng)驗、鞏固成果的基礎(chǔ)上，努力探索國家推動性別平等與婦女發(fā)展的新思路、新舉措。當(dāng)前特別需要從以下幾方面加以改進：

1.要強化推進性別平等促進婦女發(fā)展的國家義務(wù)和政府責(zé)任。將性別平等與婦女發(fā)展納入國家和各級地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和全面建成小康社會戰(zhàn)略規(guī)劃的核心目標體系，并制定切實可行的具體指標加以落實和監(jiān)督。要完善法律政策性別平等審查評估機制，用男女平等基本國策指導(dǎo)相關(guān)法律政策的制定和修改，確保相關(guān)法律的有關(guān)內(nèi)容與憲法男女平等的基本原則和婦女權(quán)益保障法的基本精神相銜接、相統(tǒng)一，逐步消除制度性的性別歧視壁壘。要求各級政府在有效督導(dǎo)的同時率先垂范，提高立法決策領(lǐng)域中女性的比例和影響力。要探索建立并采用性別平等認證、政府采購加分等手段約束、引導(dǎo)用人單位積極承擔(dān)性別平等方面的社會責(zé)任。要充分尊重和發(fā)揮婦女的主體性，擴大婦女組織與婦女群眾參與立法決策的制度化渠道。

2.加強國家性別平等工作機構(gòu)的建設(shè)，不斷增強提高婦女地位國家機構(gòu)的權(quán)威性和效力。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極探索具有中國特色的提高婦女地位國家機構(gòu)設(shè)置理念與形式，成立更高層級的婦女工作協(xié)調(diào)機構(gòu)。比如恢復(fù)設(shè)置中共中央的婦女工作部，由其擔(dān)負起從性別角度對黨、政府、人大、政協(xié)、婦聯(lián)等國家提高婦女地位相關(guān)機構(gòu)工作進行組織、協(xié)調(diào)的任務(wù)。要加強各級人大、政協(xié)的性別平等工作機構(gòu)的建設(shè)，使之真正做到從性別平等的視角審視法律，在立法、修法及監(jiān)督執(zhí)法過程中促進社會性別平等。進一步加強國務(wù)院婦兒工委的權(quán)威性和影響力，賦予其更多的權(quán)力和資源。探索在婦兒工委成員單位和相關(guān)政府部門設(shè)立性別平等專員和巡視員及部門內(nèi)性別平等工作協(xié)調(diào)機構(gòu)等，推動男女平等基本國策在相關(guān)政府部門工作中落細落實，在中國社會性別主流化中發(fā)揮更大的作用。

3.建立對決策者進行社會性別培訓(xùn)的長效機制，確立正確的性別平等促進理念。要將性別平等作為干部能力建設(shè)和入職、晉級培訓(xùn)的重要內(nèi)容，作為媒介負責(zé)人和從業(yè)者的應(yīng)知應(yīng)會內(nèi)容。通過培訓(xùn)，使各級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員清楚地認識到，基于性別而作的任何區(qū)別、排斥或限制，哪怕其初衷是善意的，只要其結(jié)果或影響足以妨礙或否認婦女的平等權(quán)利、機會和待遇，就是對婦女的歧視。而為加速實現(xiàn)男女事實上的平等、為保護母性而采取的特別措施，不僅是必要的，而且是國家和政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。要在保障婦女權(quán)益的基本法律和政策中明確界定“性別平等”與“性別歧視”的含義，為相關(guān)法律政策的制定、修訂奠定共同的認識基礎(chǔ)，為維權(quán)工作實踐和性別歧視爭議的處理提供標準。

4.發(fā)展完善推進社會性別主流化的工具與方法。要明確建立性別統(tǒng)計制度，開展性別統(tǒng)計工作，而非僅局限于兩綱監(jiān)測的性別統(tǒng)計；不斷完善性別平等與婦女發(fā)展監(jiān)測評估指標體系，將性別平等與婦女發(fā)展各主要領(lǐng)域監(jiān)測評估的重點指標逐步納入政府部門的常規(guī)統(tǒng)計，作為國家可持續(xù)發(fā)展目標監(jiān)測的重點指標；暢通性別統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集渠道，提高政府部門和非政府機構(gòu)利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)開展社會性別分析的能力；使分性別數(shù)據(jù)的收集、分析和公布制度化、經(jīng)?；?。要總結(jié)地方經(jīng)驗，探索社會性別視角的預(yù)算改革新模式，協(xié)調(diào)推進社會性別主流化與現(xiàn)代財政制度建設(shè)，積極探索社會性別預(yù)算與全口徑預(yù)算、績效預(yù)算、中期財政規(guī)劃的協(xié)調(diào)推進，重點關(guān)注最具社會性別敏感性的公共支出項目(如教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生等)，逐步將社會性別預(yù)算融入我國現(xiàn)代政府預(yù)算制度建設(shè)的主流[11]。要加強男女平等基本國策的宣傳倡導(dǎo)與培訓(xùn)，充分借助大眾傳媒的影響力，澄清男女平等價值觀與落后的傳統(tǒng)性別觀念的區(qū)別，使男女平等和反歧視原則成為社會主義核心價值觀的基本內(nèi)容，作為社會成員特別是公務(wù)人員政治正確的底線與準則。