許衍藝

（北京外國語大學(xué) 歐洲語言文化學(xué)院，北京100089）

引言

20世紀(jì)中葉，匈牙利和中國都建立起了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以及與之相適應(yīng)的高等教育財(cái)政撥款模式。匈牙利在1989年政治經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)軌后，對(duì)財(cái)政制度進(jìn)行了改革，高等教育財(cái)政撥款機(jī)制也被重新審視。此時(shí)恰逢高等教育大眾化即將在包括匈牙利在內(nèi)的中東歐國家展開，在國內(nèi)外諸多因素共同作用下，匈牙利開始改革原有的高等教育財(cái)政撥款模式。我國改革開放后，隨著政治經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整，國家財(cái)政管理體制和高等教育管理體制也發(fā)生了改變，亟需對(duì)建國以來實(shí)行的“基數(shù)加發(fā)展”的撥款模式進(jìn)行改革。中國和匈牙利如何脫離簡單的基數(shù)撥款，走向更為復(fù)雜、更為“智慧”的撥款模式？在相似的改革目標(biāo)下，兩國的改革路徑和改革成效有何異同？對(duì)中國和匈牙利兩國高等教育財(cái)政撥款模式進(jìn)行比較研究，有利于我們更深刻地理解高等教育財(cái)政撥款體制的特征和發(fā)展趨勢，思考兩國改革中遇到的普遍性問題，考察他國解決問題的特色方案，對(duì)于我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化我國高等教育財(cái)政改革具有積極的意義。

一、中匈高等教育財(cái)政撥款模式改革的演進(jìn)

（一）匈牙利高等教育財(cái)政撥款模式改革歷程

1．“基數(shù)撥款”模式（1996年之前）

1989年制度變革之前，匈牙利基本沒有私立大學(xué)，高校統(tǒng)一由政府舉辦。高等教育的經(jīng)費(fèi)來源主要是政府所提供的公共財(cái)政資金。大學(xué)實(shí)行精英教育。學(xué)生免學(xué)費(fèi)，還能享受生活補(bǔ)貼。國家對(duì)于高校沿用傳統(tǒng)的“基數(shù)撥款”模式，依據(jù)各大學(xué)歷史支出情況，在院校上年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，由政府與院校協(xié)商談判，核定撥款份額。這種撥款方式是對(duì)于院校的資助，不能體現(xiàn)學(xué)校的事業(yè)發(fā)展情況和招生規(guī)模。其優(yōu)點(diǎn)是可操作性強(qiáng)，因而對(duì)于匈牙利高等教育財(cái)政的影響延續(xù)至今。其缺點(diǎn)也很明顯：高校的績效、服務(wù)質(zhì)量與資金投入沒有關(guān)聯(lián)，同時(shí)，撥款份額的核定過程也不夠透明公平。［1］

2．“標(biāo)準(zhǔn)定額”模式（1997-1999年）

上個(gè)世紀(jì)80年代末90年代初，匈牙利高等教育財(cái)政體制面臨著重大的改革機(jī)遇。

在世界范圍內(nèi)，美國和西歐國家于上個(gè)世紀(jì)60-70年代已經(jīng)完成了高等教育的大眾化。在包括匈牙利在內(nèi)的多數(shù)中東歐國家，這一進(jìn)程開始于上個(gè)世紀(jì)的最后10年。［2］［3］匈牙利政府意識(shí)到，高等教育大眾化已是大勢所趨。原有的“基數(shù)撥款”實(shí)際上是對(duì)于院校的直接撥款，撥款額度基于學(xué)校的歷史支出，與學(xué)生人數(shù)不直接掛鉤，因此匈牙利國內(nèi)各高校擴(kuò)招的意愿并不強(qiáng)烈。在這種形勢下，政府醞釀進(jìn)行高等教育財(cái)政制度改革，擬對(duì)高校實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)定額”撥款。根據(jù)政府的設(shè)想，這項(xiàng)改革舉措一方面能夠刺激大學(xué)擴(kuò)大招生，另一方面還可以調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，可謂一舉多得。

這一時(shí)期，匈牙利高等教育財(cái)政撥款模式改革的諸多外部條件也已具備。

1989年政治經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)軌后，匈牙利政府改革了財(cái)政體制，并組織專家對(duì)于高校的日常運(yùn)營及財(cái)政收支狀況進(jìn)行了摸底調(diào)查，核算出了各大學(xué)科門類的生均投入數(shù)據(jù)。此數(shù)據(jù)為日后實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)定額”撥款提供了依據(jù)。

從1990年起，匈牙利大學(xué)生補(bǔ)貼（包括獎(jiǎng)學(xué)金及各項(xiàng)生活補(bǔ)貼）率先實(shí)現(xiàn)了“標(biāo)準(zhǔn)定額”撥款。具體計(jì)算方式是，用生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)乘以學(xué)生人數(shù)，得到的金額即為國家撥付給高校的補(bǔ)助總額。

1990年，匈牙利對(duì)于教育法做了修訂，允許創(chuàng)辦教會(huì)大學(xué)和私立大學(xué)。從1991年起，政府對(duì)于這些新成立的教會(huì)大學(xué)及私立大學(xué)中的國家公費(fèi)生實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)定額”撥款。具體做法是，國會(huì)每年制定生均教育撥款標(biāo)準(zhǔn)，文教部根據(jù)數(shù)據(jù)庫的在校生人數(shù)，計(jì)算出撥款數(shù)額，無需與院校談判協(xié)商，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)撥款。

還有一個(gè)外界因素推動(dòng)匈牙利改革原有的基數(shù)撥款模式。1991年，匈牙利與世界銀行簽訂了一份旨在開發(fā)人力資源的貸款協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，匈牙利高等教育的改革目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)管理及財(cái)政的合理化。為此，匈牙利需制定高等教育法，以及實(shí)現(xiàn)高等教育財(cái)政的規(guī)范化、公式化撥款。

上述國內(nèi)、國際因素成為了匈牙利高等教育財(cái)政改革的催化劑。匈牙利1991年開始起草高等教育法，旨在發(fā)展高等教育，實(shí)施包括財(cái)政撥款制度在內(nèi)的改革舉措。政府欲將傳統(tǒng)的“基數(shù)撥款”一步到位地改為標(biāo)準(zhǔn)化的撥款模式，遭到了來自院校和財(cái)政部門的抵觸和反對(duì)。一些老牌大學(xué)擔(dān)心新的撥款模式將減少對(duì)院校的資助，使學(xué)校喪失傳統(tǒng)的優(yōu)勢地位。而政府部門內(nèi)部，也難以在短期內(nèi)改變傳統(tǒng)的官僚式行政管理方式。此外，財(cái)政部門則擔(dān)心，在高校大規(guī)模擴(kuò)招的情況下，“標(biāo)準(zhǔn)定額”撥款方式將加大財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于各方就法律內(nèi)容爭議較大，難以達(dá)成利益的統(tǒng)一，匈牙利首部高等教育法遲遲未能出臺(tái)。

上個(gè)世紀(jì)90年代初，匈牙利高等教育財(cái)政中出現(xiàn)了一些改革元素。政府為了鼓勵(lì)高校擴(kuò)招，設(shè)置了專門的預(yù)算，這部分資金的份額與學(xué)生人數(shù)成比例，采取“標(biāo)準(zhǔn)定額”法進(jìn)行劃撥。此外，政府還設(shè)立專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)高校開設(shè)新專業(yè)。上述兩類專項(xiàng)資金數(shù)額都比較小，沒有給匈牙利高等教育財(cái)政制度帶來根本改變，但卻首次引入了規(guī)范、透明的撥款方式，也收獲了一些積極的效果：大學(xué)在校生人數(shù)顯著增長，同時(shí)，高校新開設(shè)了一批現(xiàn)代化的專業(yè)。

1993年，匈牙利高等教育法終于獲得通過。這部法律允許高校多渠道籌措資金，但醞釀已久的產(chǎn)出導(dǎo)向型“標(biāo)準(zhǔn)定額”撥款模式由于反對(duì)的意見比較大，仍未得到落實(shí)。

1994年大選后，新上臺(tái)的匈牙利社會(huì)黨政府再次啟動(dòng)高等教育財(cái)政改革。匈牙利借鑒荷蘭的“標(biāo)準(zhǔn)撥款”模式，①荷蘭高等教育撥款向產(chǎn)出型過渡時(shí)期所采用的模式。加以簡化。制訂了本國的“標(biāo)準(zhǔn)定額”撥款辦法?！皹?biāo)準(zhǔn)定額”撥款遭到匈牙利大學(xué)校長會(huì)議的強(qiáng)烈反對(duì)。1997年末，匈牙利與世界銀行簽署了新的發(fā)展高等教育貸款協(xié)議，根據(jù)協(xié)議，匈牙利將在1998年實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)定額”撥款。在匈牙利政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，“標(biāo)準(zhǔn)定額”撥款被寫入1997年修訂的高等教育法中。1998年第一季度面世的新?lián)芸钅Ｊ骄C合了教學(xué)經(jīng)費(fèi)和修繕費(fèi)，按照不同的學(xué)科大類，確定了7個(gè)定額標(biāo)準(zhǔn)。這是一個(gè)以學(xué)生人數(shù)為主要參數(shù)、市場模式的撥款方式。

3．“公式撥款”模式（2000年之后）

1998年青民盟①匈牙利政黨，全稱為“青年民主主義者聯(lián)盟”。贏得大選后，對(duì)高等教育財(cái)政撥款模式做了修改。政府根據(jù)一些院校的要求，調(diào)高了醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)等學(xué)科門類的定額標(biāo)準(zhǔn)，以保護(hù)這些傳統(tǒng)優(yōu)勢學(xué)科。這一時(shí)期還有一個(gè)重要的改變，即將學(xué)生人數(shù)作為參數(shù)時(shí)，需要折合一定的淘汰比例。這意味著匈牙利高等教育財(cái)政開始采用真正意義上的“公式撥款”模式。

接下來的幾屆匈牙利政府對(duì)于定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過數(shù)度調(diào)整，順應(yīng)了高校提出的要求，不斷增加定額種類和變量。這意味著越來越多的附加因素開始發(fā)揮作用。在實(shí)際操作中，不是按照嚴(yán)格意義上的公式計(jì)算撥款額度，而是由政府和院校協(xié)商談判，確定資助金額。財(cái)政撥款模式逐漸與市場發(fā)生背離，產(chǎn)出導(dǎo)向型撥款模式并未在匈牙利高等教育財(cái)政體制中得到真正落實(shí)。

2010年，匈牙利深陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中。重新上臺(tái)的青民盟政府為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，減少國債和財(cái)政赤字，決定削減對(duì)教育的財(cái)政支出。2011年底，匈牙利通過了新的高等教育法。在隨后頒布的政府令指導(dǎo)下，國家取消了公立大學(xué)免學(xué)費(fèi)制度，實(shí)行交費(fèi)上大學(xué)。將財(cái)政撥款方式改為以國家獎(jiǎng)學(xué)金名義資助學(xué)生，并且大量減少了經(jīng)濟(jì)、法律等學(xué)科的政府資助名額。重點(diǎn)資助科技、IT和自然科學(xué)等“對(duì)國家戰(zhàn)略具有重大意義的學(xué)科”。［4］在投入高校的財(cái)政經(jīng)費(fèi)中，人才培養(yǎng)占70%，科學(xué)研究占30%。［5］此外，國家專設(shè)“卓越項(xiàng)目”資金，目的是增強(qiáng)科研的吸引力，激勵(lì)大學(xué)提高科研產(chǎn)出；同時(shí)鼓勵(lì)教學(xué)、科研方面的卓越人才留在匈牙利。［6］

通過以上改革措施我們可以看出，政府強(qiáng)化了使用定額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的“公式撥款”模式，同時(shí)使國家資助的學(xué)生名額變?yōu)楦?dòng)的配額。政府在減少高等教育財(cái)政投入的同時(shí)，根據(jù)國家戰(zhàn)略、市場需求調(diào)整了專業(yè)結(jié)構(gòu)，并在撥款機(jī)制中加大了績效撥款力度，加強(qiáng)了政策工具對(duì)于高等教育的管理和調(diào)控作用。政府希望通過改革，減少院校對(duì)于公共財(cái)政的依賴，使大學(xué)主動(dòng)適應(yīng)教育市場、人才市場的需求，學(xué)會(huì)“自給自足”。但高等教育經(jīng)費(fèi)的大幅縮減造成匈牙利高校報(bào)考人數(shù)、錄取人數(shù)大幅下降。改革遭到了學(xué)生、高校的強(qiáng)烈反對(duì)。迫于壓力，2013年之后，政府恢復(fù)了一些專業(yè)的國家獎(jiǎng)學(xué)金生名額，逐漸增加了對(duì)于高等教育的財(cái)政投入。

4．新的改革嘗試——基金會(huì)辦大學(xué)

2018年大選后，連任的青民盟政府開始新的改革嘗試。根據(jù)政府的規(guī)劃，將在少數(shù)院校引入基金會(huì)辦大學(xué)模式。布達(dá)佩斯的考文紐斯大學(xué)被選為改革先行試點(diǎn)院校?？嘉募~斯大學(xué)是匈牙利最知名的大學(xué)之一，在校生人數(shù)達(dá)12000人，其經(jīng)濟(jì)類學(xué)科尤具優(yōu)勢。

根據(jù)政府的設(shè)想，公立的考文紐斯大學(xué)將被改制為一個(gè)由國家創(chuàng)立的基金會(huì)所運(yùn)營的大學(xué)。具體的做法是，政府成立一個(gè)資產(chǎn)運(yùn)營基金會(huì)，②麥凱納斯考文尼大學(xué)基金。將國家在Mol③匈牙利油氣集團(tuán)。和Richter④吉瑞醫(yī)藥匈牙利有限公司。兩家大企業(yè)分別持有的10%的股份交由基金會(huì)運(yùn)營，考文紐斯大學(xué)獲得分紅收益，替代之前的政府財(cái)政撥款（這筆分紅收益將不低于此前的政府財(cái)政撥款）?？嘉募~斯大學(xué)部分不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬于一家私營企業(yè)，政府將從私營企業(yè)手中收購包括教學(xué)樓等在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)，免費(fèi)贈(zèng)送給大學(xué)使用，并且提供一定的資金支持，用于教學(xué)樓的改造及留學(xué)生公寓的擴(kuò)建。

從2020學(xué)年起，考文紐斯大學(xué)將沒有公費(fèi)生名額，學(xué)生可以申請(qǐng)考文紐斯獎(jiǎng)學(xué)金，以取代目前的國家獎(jiǎng)學(xué)金。大學(xué)教職員工的身份也將從國家公務(wù)員轉(zhuǎn)變?yōu)槁殕T。改革后，政府將大學(xué)的“供養(yǎng)權(quán)”移交給基金會(huì)，同時(shí)放棄對(duì)大學(xué)的指令權(quán)。大學(xué)在行政管理、人事、財(cái)務(wù)方面可獲得充分的自由。

匈牙利進(jìn)行公立大學(xué)轉(zhuǎn)制基金會(huì)大學(xué)改革目的是，使大學(xué)擺脫對(duì)國家財(cái)政的依賴，改變大學(xué)長期以來形成的落后的管理文化，強(qiáng)化大學(xué)績效意識(shí)和市場意識(shí)，降低師生比，全面提高教學(xué)、科研水平和國際化程度，從而提升大學(xué)的國際競爭力。

考文紐斯大學(xué)改革的目標(biāo)是到2030年躋身世界排名前200、歐洲排名前100的大學(xué)行列。根據(jù)政府的規(guī)劃，如果改革試點(diǎn)成功，匈牙利今后將在更多的高校推廣“考文紐斯模式”。

（二）中國財(cái)政撥款體制改革歷程

新中國成立以來，我國對(duì)高等教育實(shí)行以政府財(cái)政投入和管理為主的財(cái)政制度。隨著國家財(cái)政管理體制的發(fā)展變化，高等教育財(cái)政撥款體制也發(fā)生了相應(yīng)變化，相繼經(jīng)歷了兩次變遷的三個(gè)階段。

1．“基數(shù)加發(fā)展”模式（1955-1985年）

從新中國成立之初到1985年，我國高等教育財(cái)政撥款采用的是“基數(shù)加發(fā)展”的模式。政府根據(jù)各所高校規(guī)模大小以及相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的日常開支，核定一個(gè)經(jīng)費(fèi)撥款基準(zhǔn)，以后的經(jīng)費(fèi)核撥在上一年度財(cái)政撥款份額基礎(chǔ)上，考慮當(dāng)年情況和高校的需求，在國家財(cái)力允許的情況下，適當(dāng)增加發(fā)展經(jīng)費(fèi)。這是一種漸進(jìn)式的經(jīng)費(fèi)劃撥模式。其優(yōu)點(diǎn)是能夠保證高校經(jīng)費(fèi)的持續(xù)增長，且操作簡便，這種模式與我國建國初期的財(cái)政管理體制以及高等教育的發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。但由于撥款的核定以歷史支出為基礎(chǔ)，而非基于合理的成本分析之上，因而容易造成高校追求成本最大化，不利于提高經(jīng)費(fèi)使用效率。此外，這種撥款模式人為因素較多。在基數(shù)確定過程中，一些院校對(duì)于撥款決策部門具有較大的影響。造成財(cái)政資源分配不夠公平和透明。

2．“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”模式（1986-2002年）

1986年10月，原國家教委、財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》，提出對(duì)高等學(xué)校教育事業(yè)費(fèi)的撥款辦法進(jìn)行改革，實(shí)行“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式。根據(jù)該辦法，國家對(duì)于院校的撥款分為“綜合定額”和“專項(xiàng)補(bǔ)助”兩部分。主管部門制定出不同科類、不同層次、不同地區(qū)的生均定額標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各院校的學(xué)科設(shè)置及學(xué)生規(guī)模核定下達(dá)“綜合定額”經(jīng)費(fèi)?！熬C合定額”包括教職工工資、補(bǔ)助工資、職工福利費(fèi)、學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金（人民助學(xué)金）、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)，其他費(fèi)用和差額補(bǔ)助等?！皩ｍ?xiàng)補(bǔ)助”是“綜合定額”的補(bǔ)充，由主管部門根據(jù)各高校的實(shí)際情況核定下達(dá)，主要包括專業(yè)設(shè)備補(bǔ)助費(fèi)、長期外籍專家經(jīng)費(fèi)、離退休人員經(jīng)費(fèi)、世界銀行貸款設(shè)備維護(hù)費(fèi)和特殊項(xiàng)目補(bǔ)助費(fèi)等。［7］

20世紀(jì)50年代初期，蘇聯(lián)提出了托卡馬克的概念，并建成了世界范圍內(nèi)第一個(gè)托卡馬克裝置。由于磁場強(qiáng)度技術(shù)上的限制，所能約束的高溫等離子體只能是非常稀薄的.其密度比慣性約束中的小很多。因此要實(shí)現(xiàn)點(diǎn)火，就要大大增加約束時(shí)間。

與“基數(shù)加發(fā)展”相比，“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”明確和量化了撥款依據(jù)，減少了撥款的隨意性。提高了撥款的科學(xué)性、公正性和透明度，有利于鼓勵(lì)學(xué)校擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模。此外，專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目的設(shè)立使高校撥款與政府的高等教育政策目標(biāo)更緊密地結(jié)合起來。［8］但該模式也存在一定的缺陷。“綜合定額”將在校生人數(shù)作為唯一的政策參數(shù)，這在客觀上刺激了學(xué)校盲目擴(kuò)招，而盲目擴(kuò)招又導(dǎo)致高校債務(wù)急劇增加。另外，“專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥付由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，資源多集中于一些重點(diǎn)院校，對(duì)于公共資源配置的公平性、均衡性也帶來了不利影響。

3．“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”模式（2002年至今）

隨著財(cái)政部對(duì)中央部門預(yù)算核定方式的改革，從2002年開始，我國高等教育經(jīng)費(fèi)撥款開始實(shí)行“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”模式。其中，“基本支出預(yù)算”的制定基于定員定額管理原理，主要用于維持學(xué)校的日常教學(xué)和科研活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩部分。本科教育按照12個(gè)大類學(xué)科，分別設(shè)定有不同的生均公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，這部分定額與人員經(jīng)費(fèi)生均定額相加，形成各學(xué)科生均綜合定額?！绊?xiàng)目支出預(yù)算”是為支持學(xué)校完成特定工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)撥付的經(jīng)費(fèi)。目前，我國的教育類項(xiàng)目支出預(yù)算撥款主要包括重點(diǎn)引導(dǎo)類、改善辦學(xué)條件類、績效引導(dǎo)類、學(xué)生資助類、國際交流類以及其他等六大類。［9］“項(xiàng)目支出預(yù)算”對(duì)于學(xué)校開展提高性項(xiàng)目提供了有力支持。

“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”撥款模式抓住了招生規(guī)模這一高校辦學(xué)的核心成本來撥付辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，突出生均撥款的重要地位，在一定程度上解決了資金使用效率的問題；專項(xiàng)撥款在一定程度上解決了建設(shè)一流大學(xué)、化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等高等教育發(fā)展過程所出現(xiàn)的問題，加強(qiáng)了高校撥款與政府高等教育政策目標(biāo)的聯(lián)系，同時(shí)擴(kuò)大了高校經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)。［10］

我國從上個(gè)世紀(jì)80年代以來，逐步實(shí)施了一系列旨在提高績效的財(cái)政改革措施。目前的高等教育績效撥款主要包括項(xiàng)目類和人材類的競爭性經(jīng)費(fèi)，以及績效專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，如“211工程”、“985工程”等專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)?？冃芸钣欣诩杏邢薜呢?cái)政資源，在公平公正的前提下，重點(diǎn)扶優(yōu)扶強(qiáng)。績效撥款對(duì)于促進(jìn)我國高等教育辦學(xué)和科研水平的發(fā)展起到了顯著效果。但總體來說，我國的績效撥款還有待進(jìn)一步研究和發(fā)展。

王莉華認(rèn)為，我國目前高等教育事業(yè)費(fèi)撥款的本質(zhì)仍然是基于教學(xué)工作量的投入因素公式撥款，而普通高?？蒲薪?jīng)費(fèi)中的科研事業(yè)費(fèi)則根據(jù)專職科研人員的規(guī)模確定。因此中國普通高校的財(cái)政經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)仍然以傳統(tǒng)的投入因素公式分配。［11］

從1999年起，我國高等教育連年大幅擴(kuò)招，對(duì)于教育經(jīng)費(fèi)的需求急速增長。高等教育經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，多元化籌資機(jī)制逐漸形成，學(xué)費(fèi)成為高等教育經(jīng)費(fèi)的第二重要來源。逐漸上漲的學(xué)費(fèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難家庭造成了較大的壓力。政府實(shí)行重點(diǎn)針對(duì)貧困生群體的資助政策。近年來，國家財(cái)政逐漸加大了對(duì)于大學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金的投放力度，受助學(xué)生比例顯著增長，資助水平不斷提高?，F(xiàn)行的“獎(jiǎng)、助、貸、勤、補(bǔ)、免＋綠色通道”的多元混合學(xué)生資助體系，針對(duì)不同的對(duì)象有不同的資助方式。學(xué)生資助政策促進(jìn)了教育公平，推動(dòng)了高等教育的成本分擔(dān)，為我國高等教育大眾化的順利實(shí)現(xiàn)提供了保障。

二、中匈高等教育財(cái)政撥款模式改革比較

20世紀(jì)80年代以來，伴隨本國的政治制度、經(jīng)濟(jì)體制以及財(cái)政管理機(jī)制的變革，順應(yīng)高等教育大眾化的國際趨勢，中國和匈牙利均進(jìn)行了高等教育財(cái)政撥款模式改革，以建立更為公平和高效的高等教育財(cái)政撥款機(jī)制。兩國在具體改革成效方面，體現(xiàn)出以下共同點(diǎn)及差異性：

（一）中匈高等教育財(cái)政撥款模式改革的共同點(diǎn)

2．改革區(qū)分了經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)與完成特定工作任務(wù)的經(jīng)費(fèi)，分別采取不同的撥款規(guī)則，對(duì)于前者實(shí)行基本撥款，保障大學(xué)的穩(wěn)定運(yùn)營。對(duì)于后者，采取績效撥款的方式，獎(jiǎng)勵(lì)成果，刺激產(chǎn)出，扶優(yōu)扶強(qiáng)，引導(dǎo)學(xué)校主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)變化以及國家戰(zhàn)略發(fā)展的需求。

3．撥款由傳統(tǒng)的資助院校向資助教育市場的消費(fèi)者方向移動(dòng)。經(jīng)過改革，目前匈牙利實(shí)行上大學(xué)交學(xué)費(fèi)政策。由政府確定國家資助的學(xué)生名額，并在此基礎(chǔ)上核定劃撥給各個(gè)院校的經(jīng)費(fèi)額度，以獎(jiǎng)學(xué)金的名義將人才培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)撥付給學(xué)校。國家通過這種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)于學(xué)生的學(xué)費(fèi)資助。近年來，我國家逐漸完善了學(xué)生資助體系，形成了多元混合學(xué)生資助模式，政府加大了對(duì)于大學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金的投放力度，受助學(xué)生比例顯著擴(kuò)大。財(cái)政撥款向消費(fèi)者傾斜，一方面有助于實(shí)現(xiàn)就學(xué)機(jī)會(huì)的相對(duì)均等、保證高等教育的入學(xué)率，推動(dòng)高等教育的成本分擔(dān)；另一方面，學(xué)生以高等教育的消費(fèi)者身份出現(xiàn)，可以督促大學(xué)提升教育服務(wù)質(zhì)量、更好地適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

4．財(cái)政撥款對(duì)于高等教育的政策導(dǎo)向作用得到加強(qiáng)。中國和匈牙利政府有效地利用了財(cái)政撥款這一管理手段，通過一系列的改革措施，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)于本國高等教育發(fā)展方向的調(diào)整和對(duì)于大學(xué)辦學(xué)行為的約束。

（二）中匈高等教育財(cái)政撥款模式改革的差異性

1．改革的路徑不同。與我國總體的經(jīng)濟(jì)體制改革相一致，我國高等教育財(cái)政撥款模式改革采取了漸進(jìn)式路徑。從“基數(shù)加發(fā)展”，到“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”，再到“基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算”的改革，與我國財(cái)政政策的改革同步，都是在政府法規(guī)、政策的大力推動(dòng)下穩(wěn)步進(jìn)行。［12］1989年以來，在蘇聯(lián)東歐巨變的大背景下，匈牙利政治、經(jīng)濟(jì)制度急劇轉(zhuǎn)軌，政府利用轉(zhuǎn)型的契機(jī)，拋棄傳統(tǒng)的資助院校的基數(shù)撥款模式，借鑒西歐的模式，在各方阻力較大，改革條件不夠充分的條件下，試圖一步到位，將傳統(tǒng)的協(xié)商式撥款改為標(biāo)準(zhǔn)公式化撥款，采取的是激進(jìn)式改革路徑。

2．改革的成效存在差異性。我國高等教育財(cái)政撥款模式改革由于采取了漸進(jìn)式路徑，步步推進(jìn)，在很大程度上避免了政策偏差可能帶來的負(fù)面影響，因此改革遭遇的阻力較小，實(shí)施的較為順利，改革的成果較為穩(wěn)定。匈牙利采用激進(jìn)方式推行改革，由于院校財(cái)政收入減少，相應(yīng)的成本補(bǔ)償機(jī)制尚未建立起來，導(dǎo)致高等教育受到較大沖擊。盡管有政府和國際組織的雙重推動(dòng)，改革進(jìn)行得仍較為艱難。院校、甚至相關(guān)政府部門均對(duì)改革有抵觸情緒。歷屆政府最終都迫于國內(nèi)壓力，不得不對(duì)利益相關(guān)方妥協(xié)，對(duì)改革內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、修正，改革的成效發(fā)生扭曲。

3．匈牙利通過國立的考文紐斯大學(xué)轉(zhuǎn)制基金會(huì)大學(xué)，在基金會(huì)辦大學(xué)的改革中取得了突破。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)等因素的影響，在匈牙利和中國，高等教育的社會(huì)捐資規(guī)模小、比例低，難以成為高校的主要收入來源。我國的公立大學(xué)高等教育發(fā)展基金，尚無政府的重大財(cái)政支持?；饡?huì)的管理也沒有實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和市場化。匈牙利的基金會(huì)制大學(xué)，政府提供啟動(dòng)資金，由市場化、專業(yè)化的基金會(huì)進(jìn)行資金的投資管理，能夠保障學(xué)校獲得充足穩(wěn)定的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)?；饡?huì)可以協(xié)調(diào)政府控制和高校自治之間的矛盾，起到撥款中介機(jī)構(gòu)的作用。通過改革，院校可獲得更大程度的財(cái)務(wù)自主、學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治。改革將促進(jìn)大學(xué)提高責(zé)任意識(shí)，培養(yǎng)生存能力，追求卓越，最終實(shí)現(xiàn)提升國際競爭力的目標(biāo)。

三、結(jié)語

中國和匈牙利通過高等教育財(cái)政撥款機(jī)制改革，脫離了基數(shù)撥款模式，探索、實(shí)踐了更為科學(xué)合理的撥款模式。改革提高了兩國高等教育財(cái)政資金的使用效益與效率，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政撥款對(duì)于院校辦學(xué)行為的引導(dǎo)、約束作用。改革促進(jìn)了大學(xué)提升教學(xué)、科研質(zhì)量，主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，使高等教育事業(yè)朝著政府制定的政策目標(biāo)前進(jìn)。高等教育的財(cái)政政策導(dǎo)向作用在改革中得到了加強(qiáng)。中國和匈牙利的高等教育財(cái)政撥款機(jī)制改革為兩國實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化提供了重要的保障。兩國的改革特點(diǎn)與國際趨勢相一致。但中國和匈牙利目前的高等教育財(cái)政撥款模式都還不是真正意義上的產(chǎn)出導(dǎo)向型撥款，兩國仍需進(jìn)一步探索激勵(lì)高校內(nèi)涵式發(fā)展的有效財(cái)政撥款機(jī)制。

相對(duì)于我國的漸進(jìn)式改革，匈牙利的改革較為激進(jìn)。兩國不同的改革特征符合各自不同的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及社會(huì)、文化特點(diǎn)。兩國分別選擇了適合本國國情的改革道路。我國的漸進(jìn)式改革總體推進(jìn)較為平穩(wěn)順利，匈牙利則在國立大學(xué)轉(zhuǎn)制基金會(huì)大學(xué)等方面取得了實(shí)質(zhì)性突破，其成果值得期待，這種改革模式也值得我們借鑒和思考。