任 芙 英

(運(yùn)城學(xué)院 政法系，山西 運(yùn)城 044000)

2020年初，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情在全國(guó)范圍之內(nèi)爆發(fā)。1月30日，世界衛(wèi)生組織將新型冠狀病毒感染的肺炎疫情確定為構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。全國(guó)各省、市人民政府根據(jù)各地制定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，紛紛啟動(dòng)了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)，采取了一系列防控措施。應(yīng)急強(qiáng)制措施往往由各省(市)級(jí)人民政府發(fā)布，按照行政區(qū)劃的級(jí)別由各地衛(wèi)生行政主管部門(mén)協(xié)同公安、交通、市場(chǎng)監(jiān)管、文化旅游等相關(guān)職能部門(mén)具體組織實(shí)施。各基層單位在采取應(yīng)急強(qiáng)制措施時(shí)如何確保政策落實(shí)的統(tǒng)一性，既能采取有效適度的措施防止疫情進(jìn)一步擴(kuò)大又能最大程度保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，這是對(duì)我國(guó)各級(jí)人民政府治理體系和治理能力的考驗(yàn)。

一、疫情防控形勢(shì)下的法律價(jià)值傾向

法律價(jià)值是法律制度安排追求的終極目標(biāo)，不同時(shí)期對(duì)于法律價(jià)值的側(cè)重會(huì)具體體現(xiàn)在法律規(guī)則的設(shè)定中。民主、自由、公平、正義都是法律和法治實(shí)踐追求的主流價(jià)值，對(duì)法律規(guī)范產(chǎn)生著指引作用，不同的評(píng)價(jià)主體和適用背景會(huì)造成法律價(jià)值的不確定性沖突。而在疫情防控的嚴(yán)峻形勢(shì)下，應(yīng)急強(qiáng)制措施反映了法律價(jià)值的不同偏向。

(一)自由與秩序

自由是法律核心價(jià)值之一，早在資產(chǎn)階級(jí)啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期就被廣泛傳播?！胺o(wú)禁止即自由”，法律主體有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由活動(dòng)。秩序是自然界和人類(lèi)社會(huì)中事物發(fā)展的規(guī)律性現(xiàn)象。自由和秩序是一對(duì)無(wú)法割裂的法律價(jià)值。建立秩序的目的是為了實(shí)現(xiàn)真正的自由。無(wú)政府主義的為所欲為的自由往往會(huì)導(dǎo)致暴力和沖突，最終造成大多數(shù)人喪失自由。但過(guò)于強(qiáng)調(diào)秩序則會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)勢(shì)政府甚至專(zhuān)制。因此，尋求自由和秩序的平衡是建設(shè)現(xiàn)代法治政府的核心內(nèi)容?，F(xiàn)代法治政府的目標(biāo)是建立一種良性秩序進(jìn)而保障公民的自由權(quán)利。

但是在疫情防控的形勢(shì)下，為了確保疫情不再進(jìn)一步蔓延，政府行為會(huì)自然地偏向秩序，集中和擴(kuò)大行政權(quán)力，體現(xiàn)出行政權(quán)力單方性和強(qiáng)制性特點(diǎn)。例如，武漢市疫情防控指揮部于2020年1月23日發(fā)布了“離漢通道暫時(shí)關(guān)閉”的公告，九省通衢的武漢市進(jìn)入“封城”狀態(tài)。“封城”措施無(wú)疑限制了武漢900萬(wàn)人的自由，但卻是行政機(jī)關(guān)根據(jù)《傳染病防治法》第四十三條規(guī)定采取的積極履職行為。其目的是將疫情控制在一定范圍之內(nèi)，防止疫情向全國(guó)范圍擴(kuò)散。武漢政府的果斷措施一定程度上確保了全國(guó)14億人民的自由。

(二)成本和效益

經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派認(rèn)為，法律活動(dòng)和法律制度始終存在一個(gè)有效地利用資源、減少法律運(yùn)行成本，從而獲得較大收益的問(wèn)題。政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，其提供的公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)效益最大化的價(jià)值追求。行政行為應(yīng)當(dāng)符合比例原則，避免出現(xiàn)“大炮打蒼蠅”的情形。

但在疫情防控期間，各級(jí)人民政府明確樹(shù)立了阻擊疫情，確保公眾健康的總目標(biāo)。在采取應(yīng)急強(qiáng)制措施時(shí)將疫情防控放在首位，行政成本控制放在其次地位。例如，旅游景區(qū)全面暫停開(kāi)放，全面取消春節(jié)期間群眾性活動(dòng)，引導(dǎo)群眾減少聚集，發(fā)布企業(yè)延遲復(fù)工通知等。這些措施意味著在經(jīng)濟(jì)下行壓力尚未解除的情況下，各級(jí)人民政府2020年第一季度經(jīng)濟(jì)指標(biāo)難如預(yù)期，諸多中小企業(yè)也會(huì)陷入困境。當(dāng)然，政府在確保疫情防控的前提下，應(yīng)當(dāng)盡量選擇行政成本較低的措施。例如，利用社區(qū)網(wǎng)格化管理模式，發(fā)動(dòng)社區(qū)組織進(jìn)行入網(wǎng)入格入家庭的排查工作；利于大數(shù)據(jù)平臺(tái)，查控尋找確診患者的密切接觸者；利用紅外線(xiàn)測(cè)溫設(shè)備，保障車(chē)站、機(jī)場(chǎng)等公共場(chǎng)所的正常運(yùn)行。

(三)整體利益和部門(mén)利益

我國(guó)改革開(kāi)放四十年來(lái)取得巨大成就的重要法寶是具有“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)。但在唯GDP論和政績(jī)考評(píng)機(jī)制的雙重作用下，各地方政府及其職能部門(mén)逐漸形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，追求部門(mén)利益的情形普遍存在。

國(guó)務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第五條規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)急工作，應(yīng)當(dāng)貫徹統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、反應(yīng)及時(shí)、措施果斷、依靠科學(xué)、加強(qiáng)合作的原則。因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，公眾健康高于一切，必須秉持全國(guó)一盤(pán)棋的方針。任何個(gè)人和機(jī)構(gòu)都不能從個(gè)人或者部門(mén)利益出發(fā)，疏于防范或者過(guò)度反應(yīng)。同時(shí)也需要各職能部門(mén)之間行政協(xié)助。關(guān)保英教授認(rèn)為行政協(xié)助是指某一行政主體在行政執(zhí)法中為了有效完成執(zhí)法行為而請(qǐng)求其他行政主體予以協(xié)助的行政法上的內(nèi)部行政行為[1]?！秱魅静》乐畏ā返诹鶙l進(jìn)一步明確了傳染病防治工作為以衛(wèi)生行政部門(mén)為主，其他部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助?！渡轿魇〗诜揽匦滦凸跔畈《靖腥镜姆窝坠ぷ鲗?shí)施方案》將疫情防控工作劃分為七部分，每一部分均確定了責(zé)任主體，涉及衛(wèi)健委、公安廳、交通廳、海關(guān)、林草局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、市場(chǎng)監(jiān)管局、科技廳、財(cái)政廳、民政廳、教育廳、宣傳部、網(wǎng)信辦等數(shù)十家行政職能部門(mén)?？梢?jiàn)，在疫情防控的形勢(shì)下，各行政部門(mén)均應(yīng)當(dāng)樹(shù)立大局意識(shí)，摒棄多元利益沖突，保持克制回歸理性，保證公共利益和整體利益的優(yōu)先性。

(四)合法性和應(yīng)急性

合法性原則和合理性原則是學(xué)界普遍認(rèn)為的行政法基本原則。而在上世紀(jì)九十年代，羅豪才教授在其主編的《行政法學(xué)》一書(shū)中提出了行政應(yīng)急性原則，指在某些特殊的緊急情況下，出于國(guó)家安全、社會(huì)秩序或公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒(méi)有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施[2]。應(yīng)急性原則是合法性原則的例外，是在國(guó)家和社會(huì)發(fā)生緊急情況時(shí)，行政機(jī)關(guān)在國(guó)家法律體制失靈的情況下不得已采取的必要應(yīng)急措施，即使沒(méi)有法律依據(jù)也應(yīng)認(rèn)定該措施的有效性。

然而，時(shí)隔三十年的當(dāng)下，在《立法法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等公共應(yīng)急法律體系逐漸健全的情況下，行政權(quán)力的應(yīng)急性絕不是“法外行政”，而更應(yīng)理解為行政權(quán)力的應(yīng)變性。主要是指行政權(quán)力在針對(duì)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)生活時(shí)應(yīng)當(dāng)凸顯的靈活性。即使在非常時(shí)期，行政權(quán)力的應(yīng)急性也不應(yīng)突破合法性，只是裁量權(quán)更大、更靈活而已。不符合合法性前提的應(yīng)急強(qiáng)制措施均是無(wú)源之水、無(wú)本之木，喪失了現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性。

二、疫情防控形勢(shì)下應(yīng)急強(qiáng)制措施的法律分析

(一)法律性質(zhì)

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條規(guī)定，行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由或者對(duì)財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性限制或控制的行為。行政強(qiáng)制措施分為執(zhí)行性強(qiáng)制措施、即時(shí)性強(qiáng)制措施和一般性強(qiáng)制措施。疫情防控期間，各行政機(jī)關(guān)采取的應(yīng)急強(qiáng)制措施具有“即時(shí)設(shè)置、即時(shí)執(zhí)行”的特殊屬性和即可實(shí)現(xiàn)的時(shí)效性?xún)?yōu)勢(shì)[3]，屬即時(shí)性行政強(qiáng)制措施。

(二)措施依據(jù)

如上所述，應(yīng)急強(qiáng)制措施屬即時(shí)性行政強(qiáng)制措施，但卻不適用《行政強(qiáng)制法》?！缎姓?qiáng)制法》第三條第二款規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。因此，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件而采取的應(yīng)急強(qiáng)制措施被排除在《行政強(qiáng)制法》的范圍之外。

1. 《傳染病防治法》

《傳染病防治法》將傳染病分為甲、乙、丙三類(lèi)，并采取列舉式立法體例規(guī)定了甲、乙、丙類(lèi)傳染病的種類(lèi)，其中2003年流行的傳染性非典型肺炎(SARS)被確定為乙類(lèi)傳染病。《傳染病防治法》授權(quán)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)根據(jù)傳染病傳播的范圍、方式、速度和危害程度調(diào)整乙、丙類(lèi)傳染病病種并予以公布。1月20日，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布2020年第1號(hào)公告，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類(lèi)傳染病，并采取甲類(lèi)傳染病的預(yù)防、防控措施。

《傳染病防治法》針對(duì)甲類(lèi)傳染病患病者、疑似患者及密切接觸者規(guī)定了強(qiáng)制隔離治療措施?？h級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)政府決定可以采取限制或停止人群聚集性活動(dòng)；停工、停業(yè)、停課；封閉被污染的飲用水源等物品及相關(guān)場(chǎng)所；撲殺染疫動(dòng)物；實(shí)施強(qiáng)制衛(wèi)生檢疫及交通衛(wèi)生檢疫；調(diào)集人員、調(diào)配物資和行政征用等應(yīng)急強(qiáng)制措施。省級(jí)人民政府可以決定封鎖甲類(lèi)傳染病疫區(qū)。

2. 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法

突發(fā)事件是指突然發(fā)生的可能會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施的事件，包括公突發(fā)共衛(wèi)生事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，人民政府有權(quán)采取相應(yīng)的應(yīng)急處置措施：采取營(yíng)救、救治、撤離、安置等救助措施；封鎖危險(xiǎn)場(chǎng)所、實(shí)行交通管制等控制措施；確保公共設(shè)施正常運(yùn)行、實(shí)行醫(yī)療防疫、保證生活必需品供應(yīng)等保障措施；禁止使用相關(guān)設(shè)備、關(guān)閉相關(guān)場(chǎng)所、中止人員密集的活動(dòng)等保護(hù)措施；啟動(dòng)財(cái)政儲(chǔ)備資金、應(yīng)急救援物資等調(diào)集措施；確保市場(chǎng)秩序穩(wěn)定和社會(huì)治安良好的維護(hù)措施。

3. 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》是2003年5月國(guó)務(wù)院為了應(yīng)對(duì)“非典”疫情制定的行政法規(guī)。該《條例》為“非典”疫情防控措施提供了法律依據(jù)，符合《立法法》第六十五條規(guī)定，具有重大的法律價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義?！稐l例》確立了突發(fā)事件應(yīng)急指揮制度、預(yù)案制度、監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、報(bào)告和信息發(fā)布制度，針對(duì)突發(fā)事件發(fā)展的不同情形規(guī)定了相應(yīng)的應(yīng)急處置措施，為2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布實(shí)施奠定了制度基礎(chǔ)。

4. 突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案又稱(chēng)應(yīng)急計(jì)劃，是針對(duì)可能的突發(fā)公共事件，為保證迅速、有序、有效地開(kāi)展應(yīng)急與救援行動(dòng)，降低人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失而預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃或方案。[4]國(guó)家層面的應(yīng)急預(yù)案分為總體預(yù)案和專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，例如國(guó)務(wù)院2005年1月26日發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和2006年2月26日發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》。同時(shí)，地方各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)均應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。本次疫情防控的各項(xiàng)措施均建立在各省市啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)之上?？梢?jiàn)，各省市制定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案也應(yīng)作為應(yīng)急強(qiáng)制措施的依據(jù)。

有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)急預(yù)案具有立法屬性，屬于規(guī)章的范疇[5]，構(gòu)成行政法淵源。筆者認(rèn)為，“以案代法”實(shí)為不妥。首先，應(yīng)急預(yù)案的制定主體廣泛，縣級(jí)人民政府及地方政府的職能部門(mén)并不具有地方立法權(quán)，其制定的應(yīng)急預(yù)案不應(yīng)具有規(guī)章的屬性；其次，《立法法》中明確規(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章的制定程序，應(yīng)急預(yù)案的制定程序無(wú)法統(tǒng)一規(guī)范。而缺乏程序保障的法律規(guī)范不具有正當(dāng)性；再次，行政法規(guī)和規(guī)章一旦制定頒布，就應(yīng)當(dāng)發(fā)生法律效力。而應(yīng)急預(yù)案針對(duì)的對(duì)象是可能發(fā)生的突發(fā)公共事件，其實(shí)施是附條件的。當(dāng)條件滿(mǎn)足時(shí)，應(yīng)急預(yù)案全面啟動(dòng)，條件不具備時(shí)，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)處于靜默狀態(tài)。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)急預(yù)案針對(duì)不特定對(duì)象制定，能夠反復(fù)適用，屬于抽象行政行為，其性質(zhì)是附條件的規(guī)章以下規(guī)范性文件。

5. 各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)制定的“紅頭文件”

行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以下規(guī)范性文件多冠以紅頭，俗稱(chēng)“紅頭文件”，是我國(guó)政府治理行為的特色。疫情防控期間，各行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到防止疫情蔓延、迅速恢復(fù)社會(huì)秩序的目的，發(fā)布了大量的“紅頭文件”，例如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于延長(zhǎng)2020年春節(jié)假期的通知》《山西省人民政府辦公廳關(guān)于延遲企業(yè)復(fù)工的通知》《四川省市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于加強(qiáng)新冠病毒防控期間食品安全工作的通知》等等。

“紅頭文件”滿(mǎn)足了疫情防控形勢(shì)下行政決策快速、及時(shí)、靈活的要求，但“紅頭文件”的發(fā)布也應(yīng)當(dāng)遵循合法性、合理性基本原則。首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守職權(quán)底線(xiàn)，禁止越權(quán)發(fā)布應(yīng)急強(qiáng)制措施的行為。例如，限制人身自由的強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。防止行政機(jī)關(guān)為了取得短期效益犧牲合法性原則。其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證行政決策的連貫性和穩(wěn)定性。疫情防控絕非一朝一夕之功，行政決策的反復(fù)會(huì)影響其權(quán)威性，引發(fā)群眾抵觸情緒，人為地增加基層人員的工作難度。再次，行政決策應(yīng)當(dāng)務(wù)實(shí)，杜絕形式主義?！吧厦嫒f(wàn)條線(xiàn)，下面一根針”，疫情防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在基層，基層工作人員往往要面對(duì)數(shù)名上級(jí)機(jī)關(guān)。在目前疫情防控的嚴(yán)峻形勢(shì)下，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)席工作機(jī)制，搭建數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，減少非必要數(shù)據(jù)匯總，避免基層工作人員重復(fù)勞動(dòng)。

(三)主體范圍

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第九條確定了國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上人民政府是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。第七條確定了公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件應(yīng)當(dāng)適用屬地管轄，縣級(jí)人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的責(zé)任主體。各級(jí)行政主管部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好突發(fā)事件應(yīng)急處理的有關(guān)工作。同時(shí)，第五十五條規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生地的居委會(huì)、村委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令和部署，承擔(dān)宣傳動(dòng)員，組織群眾自救互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序等疫情防控任務(wù)。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)急強(qiáng)制措施的實(shí)施主體除了各級(jí)人民政府、各行政職能部門(mén)之外，還應(yīng)包括社區(qū)、居民委員會(huì)和村民委會(huì)等基層組織。而社區(qū)、居委會(huì)、村委會(huì)往往是疫情防控的最后一米，是貫徹應(yīng)急強(qiáng)制措施的重要主體。

三、疫情防控形勢(shì)下應(yīng)急強(qiáng)制措施的界限

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，社會(huì)生活從常態(tài)轉(zhuǎn)入應(yīng)急狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)采取了一系列應(yīng)急強(qiáng)制措施，那么，應(yīng)急強(qiáng)制措施是否應(yīng)當(dāng)設(shè)定邊界？某些地方“封門(mén)斷路”的措施是否恰當(dāng)？哪些因素影響應(yīng)急強(qiáng)制措施的選擇？筆者認(rèn)為，無(wú)差別隔離措施侵犯了非感染人群的人身自由，無(wú)差別集中隔離會(huì)進(jìn)一步增加交叉感染的幾率，也浪費(fèi)了有限的醫(yī)療資源；任意公布感染患者的個(gè)人信息會(huì)侵犯其隱私權(quán)，可能引發(fā)部分公眾對(duì)患者的歧視；過(guò)度應(yīng)急強(qiáng)制措施會(huì)造成抵觸情緒和恐慌情緒，可能引發(fā)新的社會(huì)問(wèn)題。因此，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)與疫情的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的措施。

(一)保障應(yīng)急強(qiáng)制措施的科學(xué)性

疫情防控應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎的流行病學(xué)規(guī)律的研究上，在分析感染源和感染途徑的基礎(chǔ)上制定應(yīng)急強(qiáng)制措施。例如，延長(zhǎng)假期、延期復(fù)工、推遲復(fù)課等決定是建立在對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎的爆發(fā)周期的判斷上；14天的留觀(guān)期限的確定是建立在對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎的發(fā)病規(guī)律的分析上；“戴口罩、勤洗手、宅在家”的倡議是建立在對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎傳染途徑的科學(xué)分析上。因此，應(yīng)急強(qiáng)制措施的選擇應(yīng)當(dāng)尊重科學(xué)。

(二)明確各疫情防控主體權(quán)限

應(yīng)急強(qiáng)制措施是防控疫情擴(kuò)散的必要手段，但應(yīng)急強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限決定，在依法行政的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)，不能任意決策?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的成立、人員構(gòu)成；縣級(jí)人民政府屬地負(fù)責(zé)，跨區(qū)域突發(fā)事件由共同上一級(jí)政府負(fù)責(zé)；應(yīng)急處置措施由人民政府決定。《傳染病防治法》中明確了衛(wèi)生行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)傳染病防治及其監(jiān)督管理工作，其他職能部門(mén)在各自權(quán)限范圍內(nèi)負(fù)責(zé)傳染病防治工作。傳染病爆發(fā)、流行時(shí)，緊急措施應(yīng)當(dāng)由人民政府組織實(shí)施。

現(xiàn)實(shí)中，人民政府根據(jù)疫情防治工作需要采取的應(yīng)急強(qiáng)制措施，具體由社區(qū)、居委會(huì)和村委會(huì)落實(shí)。例如，2月6日，山西省陽(yáng)泉市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組作出的《關(guān)于疫情防控期間實(shí)行村、小區(qū)和單位封閉管理的通告》中規(guī)定“村內(nèi)防控工作由村委會(huì)負(fù)責(zé)，有物業(yè)管理的小區(qū)由物業(yè)公司負(fù)責(zé)，無(wú)物業(yè)管理的小區(qū)，由社區(qū)組織指導(dǎo)業(yè)主和志愿者組成專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍，嚴(yán)格履行疫情防控主體責(zé)任”?！锻ǜ妗分幸?guī)定實(shí)行封閉管理，但并未明確采取哪些具體措施，因此，在落實(shí)時(shí)很可能出現(xiàn)簡(jiǎn)單粗暴的“一刀切”現(xiàn)象，如強(qiáng)制封門(mén)、挖溝斷路等。若因具體應(yīng)急強(qiáng)制措施導(dǎo)致沖突，造成不應(yīng)有的損失，法律責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？從行政組織法基本理論來(lái)看，村委會(huì)成為疫情防控主體來(lái)源于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十五條的授權(quán)，但其行為應(yīng)當(dāng)在法律授權(quán)的宣傳、組織群眾自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序的范圍之內(nèi)。村委會(huì)依據(jù)上述《通告》實(shí)施的超出法律授權(quán)范圍的行為以及物業(yè)公司成為疫情防控主體的理論依據(jù)為行政委托。行政委托中受委托的組織以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政行為，其法律后果由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)。因此，人民政府作出應(yīng)急強(qiáng)制決定后，對(duì)具體的落實(shí)情況應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督指導(dǎo)，確保基層組織的措施不偏離行政目標(biāo)和法律要求。

(三)遵循應(yīng)急強(qiáng)制措施程序

在嚴(yán)峻的疫情防控形勢(shì)下，應(yīng)急強(qiáng)制措施的制定實(shí)施往往追求效率，簡(jiǎn)化程序。這也是應(yīng)急強(qiáng)制措施被排除在《行政強(qiáng)制法》之外的原因之一。正常情況下，一項(xiàng)建設(shè)工程至少需要經(jīng)歷立項(xiàng)、編制可行性報(bào)告、決策、設(shè)計(jì)、征地、組織施工、竣工驗(yàn)收、交付使用等環(huán)節(jié)。而武漢蔡甸火神山醫(yī)院從2020年1月24日完成設(shè)計(jì)方案到2月2日交付使用共計(jì)10天。除了工程技術(shù)能夠滿(mǎn)足需求之外，其中省卻了大量行政審批環(huán)節(jié)。

但筆者認(rèn)為行政程序仍是確保應(yīng)急強(qiáng)制措施合法性的前提。即便事急從權(quán)也應(yīng)當(dāng)保障基本的行政程序，尤其是涉及具體相對(duì)人的措施。例如，人民政府采取應(yīng)急強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)事先公告；對(duì)于拒絕隔離或者逃脫隔離的病人應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制隔離措施；行政征用應(yīng)當(dāng)告知所有權(quán)人并對(duì)被征用的物品、場(chǎng)所進(jìn)行清點(diǎn)，制作清單，措施解除后應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還被征用財(cái)產(chǎn)，無(wú)法返還的應(yīng)當(dāng)給予一定補(bǔ)償。

四、疫情防控形勢(shì)下行政相對(duì)人的權(quán)利保障

(一)生存權(quán)的保障

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十一條規(guī)定，發(fā)生突發(fā)事件，政府應(yīng)當(dāng)采取必要的應(yīng)急措施，保障人民群眾的基本生活需要。首先，保障人民群眾基本生活需要是應(yīng)急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的確保公民個(gè)體生存的法定義務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)本級(jí)財(cái)政資金儲(chǔ)備和物資儲(chǔ)備，保障人民群眾的基本生活需求。其次，政府對(duì)傳染病患者承擔(dān)救治的法定義務(wù)，例如，武漢市政府征用會(huì)展中心、體育場(chǎng)館建設(shè)“方艙醫(yī)院”以保證輕癥患者“應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治”。政府應(yīng)當(dāng)為生產(chǎn)醫(yī)療用品的企業(yè)創(chuàng)造便捷條件，促使其盡快恢復(fù)生產(chǎn)能力，向傳染病患者和醫(yī)護(hù)人員提供充足的醫(yī)療防護(hù)設(shè)施。例如，浙江省義烏市人民法院緊急恢復(fù)某醫(yī)療器械公司的企業(yè)信用便于其融資，用于擴(kuò)大生產(chǎn)以供疫情防控。同時(shí)，對(duì)集中留觀(guān)的密切接觸者應(yīng)當(dāng)持續(xù)保持高度關(guān)注，堅(jiān)決杜絕紅安縣密切接觸者死亡事件的再次發(fā)生。對(duì)于被隔離患者的家屬尤其是未成年人，應(yīng)當(dāng)給予更多的物質(zhì)幫助和人文關(guān)懷，防止創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙發(fā)生。

(二)平等權(quán)的保障

平等權(quán)是憲法規(guī)定的首要基本權(quán)利。疫情發(fā)生至今，各地政府的治理能力和治理水平受到了檢驗(yàn)。有些地方“聞鄂色變”，禁止鄂牌車(chē)輛出行，拒絕湖北籍公民進(jìn)入小區(qū)或者入住酒店，公布湖北返鄉(xiāng)人員個(gè)人信息，有的地方還制定了針對(duì)來(lái)往武漢人員的有獎(jiǎng)舉報(bào)辦法。以上粗暴極端的做法只能將滯留當(dāng)?shù)氐暮奔裢葡蛘膶?duì)立面，反映出當(dāng)?shù)卣卫矸绞降膯我换C(jī)械化。針對(duì)湖北籍公民滯留當(dāng)?shù)氐那闆r，地方政府應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)，采取更有人情味的應(yīng)急處置措施。例如，指定酒店集中接收滯留人員，提高酒店的消毒防疫等級(jí)，由財(cái)政負(fù)擔(dān)因酒店隔離消毒產(chǎn)生的額外費(fèi)用。

誠(chéng)然，因疫情防控的需要，對(duì)有疫區(qū)旅居經(jīng)歷的人員進(jìn)行隔離、限制出行，公布其出行軌跡都是對(duì)其權(quán)利進(jìn)行的必要限制，但絕不意味著全體武漢甚至湖北公民應(yīng)當(dāng)接受無(wú)差別的歧視對(duì)待。國(guó)家權(quán)力存在的基本價(jià)值之一是保障公民權(quán)利，即使在應(yīng)急狀態(tài)也不應(yīng)排除公民平等權(quán)。

(三)知情權(quán)的保障

當(dāng)下是信息爆炸的自媒體時(shí)代，每一個(gè)公民都可以成為信息的發(fā)布者和傳播者。對(duì)于本次疫情，任何瞞報(bào)、謊報(bào)、緩報(bào)都會(huì)給謠言制造話(huà)題，給恐慌創(chuàng)造機(jī)會(huì)。只有公開(kāi)透明，才能阻擊謠言，平定恐慌。《傳染病防治法》將如實(shí)報(bào)告和公布疫情確定為政府的法定職責(zé)，能否將疫情信息及時(shí)地公開(kāi)成為檢驗(yàn)政府透明度和責(zé)任心的試金石。

《傳染病防治法》第三十五條規(guī)定了傳染病疫情信息公開(kāi)制度，但是并未規(guī)定通過(guò)何種渠道何種載體公布相關(guān)信息。檢視本次疫情信息公開(kāi)的情況，筆者發(fā)現(xiàn)各級(jí)人民政府均通過(guò)官方網(wǎng)站、移動(dòng)終端等方式公開(kāi)新型冠狀病毒感染肺炎疫情的新增病例、治愈病例和死亡病例，并做到一日一報(bào)，值得肯定。同時(shí)，筆者也注意到“新華視點(diǎn)”發(fā)布《雙黃連口服液可抑制新型冠狀病毒》的文章后引發(fā)的搶購(gòu)風(fēng)潮。因此，信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)遵循客觀(guān)、真實(shí)、及時(shí)、權(quán)威、科學(xué)的原則，引導(dǎo)公眾科學(xué)防疫，安撫公眾情緒，保障公眾知情權(quán)。

(四)救濟(jì)權(quán)的保障

“有權(quán)利必有救濟(jì)”。在疫情防控形勢(shì)下，公民讓渡的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)保障其救濟(jì)途徑。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第五十七條規(guī)定了公民有配合應(yīng)急強(qiáng)制措施的義務(wù)，同時(shí)規(guī)定了公民違反該法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。但唯獨(dú)缺失了應(yīng)急強(qiáng)制措施處理不當(dāng)給公民造成損害后的救濟(jì)途徑?！缎姓V訟法》第二條規(guī)定，行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。應(yīng)急強(qiáng)制措施并未被排除在《行政訴訟法》之外。因此，雖然采取應(yīng)急強(qiáng)制措施一定程度上消減了公民權(quán)利，但是對(duì)于濫用應(yīng)急強(qiáng)制措施或處理不當(dāng)侵犯相對(duì)人合法權(quán)益行為，相對(duì)人有權(quán)通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的途徑進(jìn)行救濟(jì)。