曹新富 周建國(guó)

摘要?黨的十九屆四中全會(huì)詮釋了“中國(guó)之治”的制度密碼，由此加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度研究顯得更加重要。河長(zhǎng)制是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的流域治理制度，但現(xiàn)有研究對(duì)河長(zhǎng)制何以形成這一前置性問(wèn)題卻缺乏深入系統(tǒng)研究。基于此，作者構(gòu)建了以功能、深層結(jié)構(gòu)與機(jī)制條件為主的制度解釋框架來(lái)對(duì)該問(wèn)題展開(kāi)深入研究。研究表明：①在功能方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，中國(guó)流域治理體制逐漸難以適應(yīng)水治理系統(tǒng)性的要求，產(chǎn)生了“九龍治水”等問(wèn)題，在此背景下，河長(zhǎng)制作為一種聯(lián)結(jié)性機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，它有助于應(yīng)對(duì)流域跨域治理困境。②在深層結(jié)構(gòu)方面，中國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的特征是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、部門(mén)分工”，出于降低橫向間合作成本和整合各方力量的需要，長(zhǎng)期以來(lái)形成了“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”的問(wèn)題解決機(jī)制和政治文化傳統(tǒng)，這在很大程度上形塑了河長(zhǎng)制“治污先治人、治人先治官”的制度設(shè)計(jì)理念。③在機(jī)制條件方面，河長(zhǎng)制的出臺(tái)是太湖藍(lán)藻爆發(fā)這個(gè)焦點(diǎn)事件壓力驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，黨政科層結(jié)構(gòu)以及干部目標(biāo)管理責(zé)任制為其產(chǎn)生、運(yùn)行分別提供了組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)以及管理控制基礎(chǔ)?？傮w而言，河長(zhǎng)制既是流域治理體制應(yīng)對(duì)不足的結(jié)果，也是傳統(tǒng)體制優(yōu)勢(shì)與綠色發(fā)展理念匯融的結(jié)果。由于河長(zhǎng)制誕生于危機(jī)情境之下，較為依賴地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，因此，在其常規(guī)化以后，需要完善相關(guān)激勵(lì)制度，以形成長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞?河長(zhǎng)制;功能;深層結(jié)構(gòu);高位協(xié)調(diào);黨政科層結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)?D63;X52文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼?A文章編號(hào)?1002-2104（2020）11-0179-06?DOI：10.12062/cpre.20200929

如何實(shí)現(xiàn)公共事物的有效治理一直以來(lái)都是人類(lèi)社會(huì)普遍關(guān)心的核心議題。新時(shí)期，為解決復(fù)雜水問(wèn)題，2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，提出“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，到2018年年底前全面建立河長(zhǎng)制”。河長(zhǎng)制，簡(jiǎn)而言之，就是指由各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)特定流域單元治理的一項(xiàng)制度，它是2007年江蘇省無(wú)錫市為應(yīng)對(duì)太湖藍(lán)藻水危機(jī)而創(chuàng)立的。河長(zhǎng)制被稱為是一個(gè)解決復(fù)雜水問(wèn)題的中國(guó)方案，具有與西方迥異的中國(guó)治水智慧。按照西方公共資源治理的經(jīng)典理論范式，公共資源治理的基本途徑包括政府集中控制、私有化以及自主治理等。但河長(zhǎng)制和上述途徑都不同，它突破傳統(tǒng)的科層制思路，充分利用各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和資源來(lái)協(xié)調(diào)、整合各方力量。由此，對(duì)河長(zhǎng)制的制度設(shè)計(jì)及其形成展開(kāi)分析就顯得尤為必要。

1文獻(xiàn)綜述

近些年來(lái)，河長(zhǎng)制在學(xué)術(shù)界得到廣泛關(guān)注和研究，研究成果大致集中在以下五個(gè)方面：第一，河長(zhǎng)制制度邏輯研究。學(xué)者們分別從混合型權(quán)威依托的等級(jí)制協(xié)同模式[1]、縱向權(quán)力機(jī)制強(qiáng)化[2]、黨政科層等級(jí)制[3]、達(dá)標(biāo)壓力型體制[4]、整體性治理[5]、行政發(fā)包制[6]、空間嵌入[7]、流域分層控制[8]等角度闡述了河長(zhǎng)制的制度邏輯。第二，河長(zhǎng)制政策擴(kuò)散探究。有學(xué)者研究了河長(zhǎng)制在擴(kuò)散過(guò)程中政策“再生產(chǎn)”的影響因素和典型模式[9]。有學(xué)者研究了河長(zhǎng)制在我國(guó)的時(shí)空演進(jìn)機(jī)理及擴(kuò)散路徑[10]。有學(xué)者基于微博的數(shù)據(jù)挖掘分析了河長(zhǎng)制的傳播狀況[11]。第三，河長(zhǎng)制成效評(píng)估研究。有學(xué)者基于國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)水污染數(shù)據(jù)和手工整理的河長(zhǎng)制演進(jìn)數(shù)據(jù)，評(píng)估了河長(zhǎng)制的水治理效果[12]。也有一些學(xué)者重點(diǎn)評(píng)估了江西省、江蘇省河長(zhǎng)制推行成效[13-14]。第四，河長(zhǎng)制存在的問(wèn)題研究。隨著河長(zhǎng)制的推進(jìn)，一些學(xué)者開(kāi)始反思其存在的弊端。有學(xué)者基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，認(rèn)為河長(zhǎng)制存在委托代理風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)督不透明、利益合謀、社會(huì)參與匱乏、問(wèn)責(zé)難等制度本身缺陷[15]。有學(xué)者基于江蘇省河長(zhǎng)制工作的實(shí)踐，認(rèn)為河長(zhǎng)制面臨著非危機(jī)治理情境下制度執(zhí)行力的衰減、責(zé)任困境、組織邏輯困境、社會(huì)力量吸納不足等問(wèn)題[16]。在有些學(xué)者看來(lái)，河長(zhǎng)制高度依賴行政等級(jí)權(quán)威，只是短期有效而非長(zhǎng)久的工作機(jī)制[17]，最終將退出歷史舞臺(tái)[18]。第五，河長(zhǎng)制完善路徑研究。學(xué)者們分別從加強(qiáng)公眾監(jiān)督[19]、建立完善跨部門(mén)協(xié)作的程序性機(jī)制[20]、引入橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[21]、加強(qiáng)法治化建設(shè)[22]等角度提出了河長(zhǎng)制的完善路徑。就現(xiàn)有研究而言，學(xué)者們主要將河長(zhǎng)制視為一個(gè)既定事實(shí)，著重分析河長(zhǎng)制的制度邏輯、成效、問(wèn)題以及完善路徑等方面，但對(duì)河長(zhǎng)制何以形成這一前置性問(wèn)題卻缺乏深入系統(tǒng)研究。即使有研究，也更多停留在簡(jiǎn)單的描述性層面，未能指出河長(zhǎng)制形成背后更深層次的因素。有鑒于此，本文試圖構(gòu)建一個(gè)以功能、深層結(jié)構(gòu)與機(jī)制條件為主的制度解釋框架，來(lái)對(duì)河長(zhǎng)制何以形成這一前置性問(wèn)題展開(kāi)深入研究，以破解中國(guó)水治理的“制度密碼”。

2?功能、深層結(jié)構(gòu)與機(jī)制條件：河長(zhǎng)制何以形成的框架構(gòu)建分析

制度并不是憑空產(chǎn)生的，特定制度的形成需要被解釋。對(duì)制度何以形成這一問(wèn)題，通常有三條分析路徑：第一，從功能的角度解釋制度。無(wú)論是精心設(shè)計(jì)的還是自發(fā)演化的制度，往往都是因人類(lèi)社會(huì)的某種需要而產(chǎn)生，與當(dāng)時(shí)社會(huì)所面臨的社會(huì)問(wèn)題息息相關(guān)。因此，通過(guò)揭示制度能夠滿足人類(lèi)社會(huì)的何種需要，就可以幫助我們了解制度得以產(chǎn)生和延續(xù)的原因，由此制度何以形成這一問(wèn)題就可以得到解釋。第二，從深層結(jié)構(gòu)的角度解釋制度。雖然從功能的角度解釋制度顯得非常直觀，但是這種解釋依然停留在淺層次上，難以解釋“制度多樣性”問(wèn)題，即面對(duì)相似的社會(huì)問(wèn)題，為何不同的國(guó)家或社會(huì)采取了不同的制度安排。為此，就需要通過(guò)對(duì)制度深層結(jié)構(gòu)的挖掘和分析來(lái)做出進(jìn)一步的解釋。這些深層結(jié)構(gòu)因素往往與一個(gè)國(guó)家的行政體制、文化傳統(tǒng)等密切相關(guān)，并影響到社會(huì)成員在應(yīng)對(duì)該問(wèn)題上的價(jià)值取向和共同預(yù)期，從而引導(dǎo)著社會(huì)成員形成特定的行為模式[23]。第三，從博弈均衡的角度解釋制度。這種分析角度在很大程度上吸收了哈耶克“自發(fā)社會(huì)秩序”的理論觀點(diǎn)，認(rèn)為制度是一種策略均衡，是行動(dòng)者之間行為互動(dòng)而非刻意設(shè)計(jì)的產(chǎn)物[24]。從博弈均衡的角度解釋制度，對(duì)社會(huì)習(xí)俗和規(guī)范等非正式制度的形成具有獨(dú)特的解釋力，但是卻難以解釋一些在外部沖擊下短期內(nèi)由政府出臺(tái)的一些政策，例如河長(zhǎng)制政策?；诖耍疚闹饕菑墓δ艿慕嵌纫约吧顚咏Y(jié)構(gòu)的角度出發(fā)來(lái)解釋河長(zhǎng)制。在探討如何將上述兩種分析路徑有機(jī)整合上，學(xué)者曹正漢認(rèn)為，“面對(duì)具體的制度現(xiàn)象，如果能夠發(fā)現(xiàn)它的功能何在，并揭示它的深層結(jié)構(gòu)是什么，同時(shí)又能說(shuō)清楚從這些普遍性的因素到形成特殊的制度，其中的機(jī)制是什么，條件是什么，就能從邏輯上解釋這種制度現(xiàn)象?！盵23]結(jié)合學(xué)者曹正漢的觀點(diǎn)，本文構(gòu)建了一個(gè)以功能、深層結(jié)構(gòu)以及機(jī)制條件為主的制度解釋框架（見(jiàn)圖1）。在這里，功能的因素決定了河長(zhǎng)制所要解決的水問(wèn)題是什么，深層結(jié)構(gòu)的因素影響到政府在解決該問(wèn)題上的思維方式、價(jià)值取向和行為選擇。

3?回應(yīng)流域治理體制的結(jié)構(gòu)性矛盾：河長(zhǎng)制何以形成的功能分析

流域水問(wèn)題從表面上看是資源與環(huán)境危機(jī)，但究其本質(zhì)是治理危機(jī)。水危機(jī)只是河長(zhǎng)制產(chǎn)生的導(dǎo)火索，河長(zhǎng)制產(chǎn)生的根源在于現(xiàn)有流域治理體制已經(jīng)逐漸難以適應(yīng)水治理的系統(tǒng)性要求，產(chǎn)生了“九龍治水”等問(wèn)題。在此背景下，河長(zhǎng)制應(yīng)運(yùn)而生。

3.1?我國(guó)流域治理體制的結(jié)構(gòu)性矛盾

“流域是整體性極強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度很高的區(qū)域，流域內(nèi)不僅各自然要素間聯(lián)系極為密切，而且上中下游、干支流、各地區(qū)間相互影響、相互制約?！盵25]流域的這種特性決定了流域良治需要跨越地方行政邊界以及部門(mén)職能邊界，實(shí)行流域統(tǒng)一管理。但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)流域治理主要實(shí)行的是一種“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理、部門(mén)分工”的管理體制。在國(guó)家層面，水利部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)水資源實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他涉水部門(mén)如國(guó)土、林業(yè)、交通等部門(mén)也按照各自職責(zé)分工，履行著相應(yīng)的治水責(zé)任。此外，我國(guó)還在長(zhǎng)江、黃河等7大流域設(shè)置了流域管理機(jī)構(gòu)，履行著一定的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。但這些流域管理機(jī)構(gòu)都只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，缺乏足夠的權(quán)威和能力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全流域治理。在地方層面，各級(jí)地方政府是名義上的責(zé)任主體，但實(shí)際管理則是由各層級(jí)地方政府的涉水部門(mén)具體負(fù)責(zé)的，主要是水利、環(huán)保等部門(mén)。這些部門(mén)除了要接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)以外，還要接受上級(jí)對(duì)口部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水治理日益跨界，這種流域治理體制越來(lái)越難以適應(yīng)水治理的系統(tǒng)性要求，產(chǎn)生了以下問(wèn)題：其一，跨部門(mén)協(xié)作困境。隨著水治理復(fù)雜性的增強(qiáng)，部門(mén)之間的職責(zé)邊界越來(lái)越模糊。在部門(mén)職責(zé)分工模糊的情況下，各個(gè)涉水部門(mén)以自身利益為重，各自為政、協(xié)作不力，形成“九龍治水”的局面，這也是流域治理最為突出的一個(gè)問(wèn)題。其二，跨地區(qū)合作困境。在屬地治理模式下，各個(gè)地方政府也以自身利益為重，相互博弈。在缺乏利益協(xié)調(diào)和約束機(jī)制的情況下，一些地方政府選擇消極應(yīng)對(duì)或“搭便車(chē)”等，導(dǎo)致流域治理“塊塊分割”。其三，跨層級(jí)治理困境。由于流域治理實(shí)際上是由各層級(jí)政府內(nèi)部的諸多涉水部門(mén)分別負(fù)責(zé)的，而這些涉水部門(mén)也主要服從當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)。因此，上下級(jí)政府在流域治理方面往往呈現(xiàn)一種松散聯(lián)系。

3.2?河長(zhǎng)制對(duì)流域治理體制結(jié)構(gòu)性矛盾的回應(yīng)

河長(zhǎng)制在原來(lái)按照分級(jí)負(fù)責(zé)和屬地管理原則將整體性的流域自上而下逐級(jí)劃分和切割，形成由不同層級(jí)的屬地政府負(fù)責(zé)的流域單元基礎(chǔ)上，根據(jù)各流域單元的屬性明確了不同級(jí)別的黨政領(lǐng)導(dǎo)，上下對(duì)應(yīng)，形成了一種新的治水結(jié)構(gòu)，而且這種治水結(jié)構(gòu)可以完全聚焦到具體流域，是一種以具體流域?yàn)楣芾韺?duì)象而進(jìn)行的自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和精細(xì)化管理的過(guò)程。具體來(lái)說(shuō)，在跨部門(mén)協(xié)作方面，河長(zhǎng)制將治水責(zé)任發(fā)包給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，由其牽頭協(xié)調(diào)解決部門(mén)之間的矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)了治水模式由傳統(tǒng)的“政府負(fù)責(zé)、部門(mén)分工”向現(xiàn)行的“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)作”轉(zhuǎn)變。在跨地區(qū)合作方面，各個(gè)河長(zhǎng)除了可以橫向協(xié)商以外，也可以請(qǐng)求上級(jí)河長(zhǎng)出面進(jìn)行行政協(xié)調(diào)，例如對(duì)于一些省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的跨市河流，可以由省級(jí)河長(zhǎng)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)等。在跨層級(jí)治理方面，相比以往各層級(jí)“政府負(fù)責(zé)、部門(mén)分工”的松散治水體系，河長(zhǎng)制可以通過(guò)垂直的首長(zhǎng)責(zé)任鏈條以及加強(qiáng)考核問(wèn)責(zé)等，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域的層級(jí)控制。

4?“治污先治人、治人先治官”：河長(zhǎng)制何以形成的深層結(jié)構(gòu)分析

從功能的角度解釋河長(zhǎng)制，只是從直觀層面對(duì)河長(zhǎng)制何以形成進(jìn)行了解釋?zhuān)菂s難以解釋相比于西方國(guó)家通過(guò)建立權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一管理或者成立流域委員會(huì)來(lái)進(jìn)行協(xié)商治理，為什么我們卻采取河長(zhǎng)制這種獨(dú)特的治理模式，這啟示我們從中國(guó)行政體制和文化傳統(tǒng)上尋找原因，這些因素往往會(huì)影響到集體行動(dòng)的運(yùn)作方式。我國(guó)是典型的中央集權(quán)型單一制國(guó)家，上下級(jí)政府之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。而且，除國(guó)防和外交事務(wù)以外，從中央到地方，不同層級(jí)的政府在職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置上基本上大同小異，也就是所謂的“職責(zé)同構(gòu)”。地方政府的部門(mén)除了一些實(shí)行垂直管理以外，大部分既服從地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又接受上級(jí)對(duì)口部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時(shí)，各層級(jí)政府還在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。如此一來(lái)，整個(gè)治理架構(gòu)呈現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)分工、分級(jí)管理”的特點(diǎn)。其中，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)是“關(guān)鍵少數(shù)”，是各級(jí)政府權(quán)力運(yùn)作的軸心，可以在最大程度上動(dòng)員行政體系的力量。

在這種治理架構(gòu)下，權(quán)力的縱向運(yùn)行事實(shí)上發(fā)揮著主導(dǎo)作用，橫向間合作往往受到縱向結(jié)構(gòu)的有力鉗制。當(dāng)橫向間合作面臨著較高的合作成本時(shí)，為了避免問(wèn)題升級(jí)和矛盾爆發(fā)，會(huì)傾向于利用縱向行政協(xié)調(diào)來(lái)促進(jìn)橫向合作，以實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的快速有效解決。例如，當(dāng)某項(xiàng)重要工作涉及多個(gè)部門(mén)時(shí)，往往由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥或者成立領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行推動(dòng)。當(dāng)下級(jí)政府間或部門(mén)間出現(xiàn)矛盾、沖突時(shí)，也往往由上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)。高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和介入類(lèi)似一種“催化劑”，不僅可以有效降低橫向間協(xié)商合作的交易成本，還可以迅速動(dòng)員和整合各方力量，在短期內(nèi)化解亟待解決的難題，這就是所謂的“千難萬(wàn)難，領(lǐng)導(dǎo)重視就不難”。學(xué)者賀東航認(rèn)為，“高位推動(dòng)”是一種極為重要的手段，它是“具有中國(guó)特色黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機(jī)制”[26]。更為關(guān)鍵的是，“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”不僅是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的問(wèn)題解決機(jī)制，而且也逐漸成為一種政治文化傳統(tǒng)，被整個(gè)政府體系所共享，一旦遇到復(fù)雜性治理難題就容易被啟動(dòng)。

以無(wú)錫市為例，2007年5月底，太湖藍(lán)藻大規(guī)模暴發(fā)。由于水污染嚴(yán)重，無(wú)錫市民生產(chǎn)、生活用水受到極大影響。在無(wú)錫市用水危機(jī)得到妥善化解之后，如何有效治理水污染就成為當(dāng)時(shí)最緊迫的難題。對(duì)此，包括時(shí)任總理溫家寶在內(nèi)的一些高層官員提出了重要指示，為河長(zhǎng)制的制度設(shè)計(jì)提供了重要智慧。例如，2007年6月29日到30日，溫家寶總理專(zhuān)程到江蘇無(wú)錫視察了太湖污染治理情況，并主持召開(kāi)了太湖、巢湖、滇池治理座談會(huì)。在會(huì)上他強(qiáng)調(diào)：“切實(shí)落實(shí)防污治污責(zé)任，將湖泊污染防治情況納入沿湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，并作為領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容?！盵27]緊接著7月7日，江蘇省在無(wú)錫召開(kāi)太湖水污染治理工作會(huì)議，在會(huì)上時(shí)任江蘇省委書(shū)記李源潮也強(qiáng)調(diào)：“我們要按照‘誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱的原則，全太湖統(tǒng)一部署，省以下一級(jí)管一級(jí)，層層分解落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制鐵腕治污。”[28]在眾多高層官員都特別強(qiáng)調(diào)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、建立干部目標(biāo)考核制度的情況下，我們也可以看出，無(wú)錫市充分利用各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)來(lái)加強(qiáng)水污染治理的做法，并不是無(wú)錫市專(zhuān)有的“地方性知識(shí)”，而是對(duì)我國(guó)“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”政治文化傳統(tǒng)的一種自然響應(yīng)。一方面，是因?yàn)榈胤近h政領(lǐng)導(dǎo)才是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要決策者，光靠環(huán)保部門(mén)抓環(huán)保難以奏效。因此，讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，傳遞了治水重要性的信號(hào)，有利于調(diào)動(dòng)行政資源，加強(qiáng)水污染治理。另一方面，河湖治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，牽扯面廣，僅靠部門(mén)分工協(xié)作已經(jīng)難以適應(yīng)水治理的復(fù)雜性要求，讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，可以統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。無(wú)錫市的成功主要在于將“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”這一問(wèn)題解決機(jī)制應(yīng)用到水治理領(lǐng)域，并將其制度化和規(guī)范化。與此對(duì)比，在西方國(guó)家，大部分實(shí)行聯(lián)邦制，上下級(jí)政府之間的關(guān)系和事權(quán)劃分往往由統(tǒng)一的憲法進(jìn)行規(guī)定，上下級(jí)政府之間的關(guān)系主要是一種契約關(guān)系，不具備我們的行政體制所擁有的協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。因此，通過(guò)法律授權(quán)成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理或者進(jìn)行協(xié)商治理就成為西方流域治理模式的選擇。

5?壓力驅(qū)動(dòng)和結(jié)構(gòu)條件：河長(zhǎng)制何以形成的機(jī)制條件分析

前面我們分析了河長(zhǎng)制的功能以及深層機(jī)構(gòu)，但是未能充分說(shuō)明這兩類(lèi)因素通過(guò)怎樣的機(jī)制和結(jié)構(gòu)條件最終形成了具體的河長(zhǎng)制，也就是說(shuō)河長(zhǎng)制為何能夠在此時(shí)此地以這樣的制度形態(tài)出現(xiàn)。有鑒于此，下文將對(duì)河長(zhǎng)制何以形成的機(jī)制和結(jié)構(gòu)條件進(jìn)行分析。

5.1?“太湖藍(lán)藻水污染事件”下的河長(zhǎng)制

從過(guò)程追蹤的角度來(lái)看，河長(zhǎng)制是在太湖藍(lán)藻水污染事件發(fā)生后，無(wú)錫市委市政府為加強(qiáng)水污染治理而采取的一項(xiàng)制度。因此，河長(zhǎng)制的建立與太湖藍(lán)藻暴發(fā)這個(gè)焦點(diǎn)事件分不開(kāi)。焦點(diǎn)事件，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是能夠在短時(shí)間內(nèi)引起社會(huì)公眾以及決策者高度關(guān)注的事件或社會(huì)議題。作為問(wèn)題激化、外顯與放大的一種重要方式，焦點(diǎn)事件能夠通過(guò)聚焦社會(huì)注意力、催生政治壓力等方式來(lái)推動(dòng)政策議程的設(shè)定[29-30]，是一種政策變遷的重要引發(fā)機(jī)制。太湖藍(lán)藻水污染事件發(fā)生后，無(wú)錫市委市政府不僅面臨著社會(huì)公眾的輿論壓力，而且還面臨著包括時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶、副總理曾培炎等在內(nèi)的高層領(lǐng)導(dǎo)的批示、指示、視察、考察等所帶來(lái)的政治壓力，尤其是時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶還專(zhuān)程到江蘇無(wú)錫視察太湖污染治理情況，并強(qiáng)調(diào)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和加強(qiáng)干部考核，這些都構(gòu)成了無(wú)錫市委市政府政策議程設(shè)立以及行政決策的整體背景。在上述各種政治壓力、社會(huì)壓力之下，無(wú)錫市委市政府也意識(shí)到破解水污染困局，關(guān)鍵在人，而且關(guān)鍵在于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)。于是，2007年8月，無(wú)錫市委辦公室和市政府辦公室聯(lián)合印發(fā)了《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，指出：“將河流斷面水質(zhì)的檢測(cè)結(jié)果納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容，各市（縣）、區(qū)不按期報(bào)告或拒報(bào)、謊報(bào)水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果的，按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任?！边@份文件也被認(rèn)為是河長(zhǎng)制創(chuàng)立的標(biāo)志，它的出臺(tái)實(shí)現(xiàn)了“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”這一問(wèn)題解決機(jī)制的制度化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)了制度從理念構(gòu)想到落地成形的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變。

5.2?黨政科層結(jié)構(gòu)為河長(zhǎng)制產(chǎn)生與運(yùn)行提供了組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)

如果要理解我國(guó)政府權(quán)力的真實(shí)運(yùn)作，就不能忽視中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，“黨政關(guān)系是中國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的核心所在”[31]，從中央到地方，每一層級(jí)都形成了以黨委、政府為核心的“雙螺旋結(jié)構(gòu)”。與理性科層制下的官員嚴(yán)格遵守特定職位規(guī)則和只需對(duì)直接上級(jí)負(fù)責(zé)不同，在這種黨政科層結(jié)構(gòu)中，各級(jí)政府官員對(duì)黨政階序比自己高但又不屬于其分管領(lǐng)導(dǎo)或主管領(lǐng)導(dǎo)的高級(jí)官員，往往也有一種服從的意愿，這是由黨的組織原則決定的，因?yàn)樵邳h的內(nèi)部，有著明顯的權(quán)力和干部等級(jí)制度，這意味著高級(jí)別的干部比低級(jí)別的干部往往擁有更多的職級(jí)權(quán)威。例如，在一些地方，由地方政協(xié)主席擔(dān)任河長(zhǎng)來(lái)負(fù)責(zé)特定流域單元的治理。對(duì)此，如果我們按照理性科層制“權(quán)責(zé)一致”的原則來(lái)理解，往往不得要領(lǐng)，因?yàn)檎f(xié)主席本身的職責(zé)并不包括水治理。但是，在黨政科層結(jié)構(gòu)中，這一點(diǎn)卻很容易理解。因?yàn)檎f(xié)主席雖然不屬于政府班子，但卻是黨的干部，可以依靠黨的組織優(yōu)勢(shì)來(lái)協(xié)調(diào)各方，從而具備相應(yīng)的權(quán)威和能力。正是這種具有雙軌制特征的黨政科層結(jié)構(gòu)為河長(zhǎng)制的產(chǎn)生與運(yùn)行提供了強(qiáng)大的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。為了重塑碎片化的治理結(jié)構(gòu)，河長(zhǎng)制除了成立一些輔助性機(jī)構(gòu)以外，最大程度上利用了既有黨政科層結(jié)構(gòu)的干部協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。它在既有黨政科層結(jié)構(gòu)分級(jí)運(yùn)作的基礎(chǔ)上，將原來(lái)模糊的、分散的治水責(zé)任從集體轉(zhuǎn)化為個(gè)人，地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)河湖治理這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程負(fù)責(zé)并協(xié)調(diào)各方。在橫向上，每個(gè)層級(jí)都明確了總河長(zhǎng)以及負(fù)責(zé)特定流域單元的河長(zhǎng)。在縱向上，按照流域單元屬性也明確了不同級(jí)別的河長(zhǎng)，上下貫通，上一級(jí)河長(zhǎng)可以協(xié)調(diào)下一級(jí)河長(zhǎng)之間的利益關(guān)系。河長(zhǎng)事實(shí)上重構(gòu)了部門(mén)之間、層級(jí)之間以及地方之間的制度化聯(lián)結(jié)，這一切都得益于地方各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)提供的組織協(xié)調(diào)。

5.3?干部目標(biāo)管理責(zé)任制為河長(zhǎng)制產(chǎn)生與運(yùn)行提供了管理控制基礎(chǔ)

將責(zé)任強(qiáng)制發(fā)包給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，只是解決了“誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)”的問(wèn)題，更為關(guān)鍵的是如何確保地方黨政領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)履行治水責(zé)任。在這方面，干部目標(biāo)管理責(zé)任制又起到了非常重要的支撐作用。所謂干部目標(biāo)管理責(zé)任制，簡(jiǎn)而言之，就是指上級(jí)黨政組織通過(guò)一套指標(biāo)體系對(duì)干部在某一方面的工作情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，并將考核結(jié)果與干部獎(jiǎng)懲、選拔任用等掛鉤，從而激勵(lì)干部積極作為的一項(xiàng)管理制度。由于各級(jí)黨委基本上按照下管一級(jí)的原則任免和監(jiān)督下一級(jí)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，因此，干部目標(biāo)管理責(zé)任制對(duì)官員具有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，就以無(wú)錫市而言，無(wú)錫市不僅分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，還將水質(zhì)考核結(jié)果納入各個(gè)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核內(nèi)容，如果轄區(qū)內(nèi)河道水質(zhì)惡化，河長(zhǎng)將被“一票否決”甚至于問(wèn)責(zé)。在“下管一級(jí)”的人事管理體制下，上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)威貫穿于下級(jí)政府及其官員治水目標(biāo)的確定、考核以及問(wèn)責(zé)的整個(gè)過(guò)程。在這種考核、問(wèn)責(zé)壓力之下，下級(jí)政府官員為了避免被問(wèn)責(zé)以至于失去晉升資格，往往努力完成治水目標(biāo)和任務(wù)。從本質(zhì)上講，河長(zhǎng)制旨在圍繞特定流域單元的水治理建立水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制，從而確保地方黨政領(lǐng)導(dǎo)將水治理擺在一個(gè)非常重要的位置。這種水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制由于聚焦到個(gè)體，不再是原來(lái)以抽象形式出現(xiàn)的政府，因而為“治污先治人、治人先治官”的制度設(shè)計(jì)理念提供了操作化路徑。

6?結(jié)論與討論

河長(zhǎng)制突破傳統(tǒng)的科層制思路，充分利用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和資源開(kāi)展治理力量整合。學(xué)術(shù)界對(duì)這一獨(dú)具中國(guó)特色的流域治理制度依然存在一些疑慮。該制度既是流域治理體制應(yīng)對(duì)不足的結(jié)果，也是傳統(tǒng)體制優(yōu)勢(shì)與綠色發(fā)展理念匯融的結(jié)果。太湖藍(lán)藻水污染事件的發(fā)生，驅(qū)動(dòng)無(wú)錫市將“領(lǐng)導(dǎo)掛帥、高位協(xié)調(diào)”這一問(wèn)題解決機(jī)制和政治文化傳統(tǒng)應(yīng)用到水治理領(lǐng)域，并將其制度化和規(guī)范化，也就是讓黨政領(lǐng)導(dǎo)分級(jí)分段擔(dān)任河長(zhǎng)，并嚴(yán)格實(shí)施考核問(wèn)責(zé)制。在這里，黨政科層結(jié)構(gòu)以及干部目標(biāo)管理責(zé)任制為河長(zhǎng)制的產(chǎn)生、運(yùn)行提供了組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)以及管理控制基礎(chǔ)。由于河長(zhǎng)制是一項(xiàng)誕生于危機(jī)情境下的制度，主要依靠各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視才發(fā)揮了有效作用。因此，在其常規(guī)化以后，可能面臨動(dòng)力不足的問(wèn)題。為此，需要進(jìn)一步完善相關(guān)激勵(lì)制度，包括加大對(duì)水治理的財(cái)政投入力度、對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的河長(zhǎng)予以晉升晉職、建立健全橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，以形成長(zhǎng)效機(jī)制。最后，由于本文主要側(cè)重于對(duì)河長(zhǎng)制的分析，對(duì)中西方流域治理模的比較研究涉及較少，在未來(lái)的研究中作者將加強(qiáng)這方面的分析。