王曉璇

摘? 要：“標(biāo)準(zhǔn)地”是上海高質(zhì)量土地管理體系中為提高產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)效率而提出的一種優(yōu)化的土地出讓模式。本文研究上海市某區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓操作模式，并開展了試點實踐，研究成果證明新的出讓模式充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用，不但節(jié)省了拿地的時間成本，也降低了企業(yè)的資金成本，有利于優(yōu)化該區(qū)的營商環(huán)境，提高產(chǎn)業(yè)用地利用質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：標(biāo)準(zhǔn)地? 高質(zhì)量? 土地利用? 出讓

中圖分類號：F299.23? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-098X（2020）10（b）-0134-03

Abstract： "Standard Land" is an optimized land transfer mode for improving the efficiency of industrial land supply in Shanghai high-quality land management system. The author studies the operation mode of "standard land" transfer in a district of Shanghai， and carries out pilot practice. The research results show that the new transfer mode can give full play to the role of the market in land resource allocation， not only saves the time cost of land acquisition， but also reduces the capital cost of enterprises， which is conducive to optimizing the business environment of the district and improving the quality of industrial land use.

Key Words： Standard land; High quality; Land use; Land transfer

1? 研究背景

有效的土地出讓模式能實現(xiàn)對土地稀缺資源的精準(zhǔn)市場配置，促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用。

2014年，上海為應(yīng)對資源環(huán)境緊約束的城市發(fā)展新常態(tài)，提出了“總量鎖定、增量遞減、流量增效、存量優(yōu)化、質(zhì)量提高”的土地利用基本策略。近年，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，上海市把高質(zhì)量利用土地作為全市的工作重點，相繼出臺了一系列文件[1-2]，對產(chǎn)業(yè)用地質(zhì)量管理提出了新的要求?！皹?biāo)準(zhǔn)地”就是上海高質(zhì)量土地管理體系中為提高產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)效率而提出的一種優(yōu)化的土地出讓模式，能最直接地促進上海土地資源高質(zhì)量利用。

“標(biāo)準(zhǔn)地”即產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化出讓模式，這種模式要求產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)必須事先定標(biāo)準(zhǔn)，包括明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向標(biāo)準(zhǔn)，以及規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟效益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能耗和環(huán)境等清晰的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，通過“先定標(biāo)準(zhǔn)后招商”的方式，篩選出最能發(fā)揮地塊產(chǎn)業(yè)效應(yīng)的企業(yè)。同時基于全生命周期管理，制定成熟的評估機制和監(jiān)管機制，約束開發(fā)主體履行后續(xù)對于經(jīng)營效益和環(huán)保能耗等高質(zhì)量土地利用的承諾。筆者結(jié)合上海市某區(qū)產(chǎn)業(yè)用地利用現(xiàn)狀，研究該區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)地”的出讓操作模式，并開展了試點實踐，通過試點實踐探索后續(xù)操作模式的優(yōu)化方向。

2? 上海市某區(qū)產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀分析

2.1 土地利用效率亟待提高

上海市某區(qū)2015—2017年建設(shè)用地空間在不斷減少，通過對2017年底現(xiàn)狀建設(shè)用地與2020年規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的比較發(fā)現(xiàn)，未來3年剩余凈增建設(shè)用地空間已不多，且需要滿足市政建設(shè)、民生保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商辦住宅等各類用地需求。

然而在全區(qū)土地資源較為短缺的情況下，依然存在一些土地利用效率不高，一是表現(xiàn)在開發(fā)強度較低，目前該區(qū)有些現(xiàn)狀工業(yè)用地容積率不高，從建筑設(shè)計方案上可以看出，一些地塊布局較為散亂，并沒有充分的利用地上以及地下的空間;二是表現(xiàn)在地塊產(chǎn)出水平不高，有些地塊土地產(chǎn)出水平與全區(qū)水平相差較大，與高質(zhì)量的土地產(chǎn)出率要求相差較為懸殊。三是表現(xiàn)在節(jié)能與環(huán)保方面，指標(biāo)要求設(shè)置的較低，已不符合如今的生產(chǎn)和環(huán)保要求。

2.2 項目落地效率亟待優(yōu)化

帶產(chǎn)業(yè)項目掛牌出讓是上海新增產(chǎn)業(yè)用地成熟且主流的供地方式，這種方式通過長期的實踐存在一定的不足之處。一是地塊信息透明度不高，很多企業(yè)對成熟的產(chǎn)業(yè)用地的區(qū)位、規(guī)劃參數(shù)等信息了解較少，對于企業(yè)來說不能做到全面的比選，對于出讓主體來說，無法做到價格擇優(yōu)和要素?fù)駜?yōu)的綜合選擇。二是前期招商溝通耗時較長，雖然地塊的公告期及掛牌期分別為20個自然日和1個自然日，總耗時僅21d。然而，實際操作過程中，反而是出讓前期與產(chǎn)業(yè)部門協(xié)商洽談到產(chǎn)業(yè)條件的核定、建設(shè)方案的預(yù)審耗費時間較長。由于項目落地效率不高，所以很多該區(qū)完成儲備具備出讓條件的土地長時間無法供給于最合適的企業(yè)。

3? 上海市某區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓操作模式研究

3.1 基于全生命周期管理的操作流程

土地全生命周期管理是隨著時間的推移，對土地的權(quán)屬、空間區(qū)位、出讓年限、土地使用績效等信息的演繹過程進行全要素、全周期管理，以實現(xiàn)對土地各“生命環(huán)節(jié)”狀態(tài)和屬性的實時記錄、查詢和統(tǒng)計，有利于加強建設(shè)用地批后全程綜合監(jiān)管[3]。2017 年，上海市發(fā)布了《關(guān)于加強本市經(jīng)營性用地出讓管理的若干規(guī)定》[4]，以土地出讓合同為平臺，在出讓土地的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局、土地使用權(quán)退出等方面，加強土地在使用期限內(nèi)的全過程動態(tài)監(jiān)管[5]?！皹?biāo)準(zhǔn)地”是在全生命周期管理基礎(chǔ)上創(chuàng)建出來的交易模式，只有在全生命周期管理的基礎(chǔ)上研究操作流程，才能真正實現(xiàn)最終的土地高質(zhì)量利用。筆者通過工作實踐，研究了事前事中事后全生命周期的操作流程，如圖1。

（1）事前定“標(biāo)準(zhǔn)”。制定該區(qū)產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，形成儲備產(chǎn)業(yè)用地實施庫。實施庫的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)包涵三個方面：一是土地條線的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。由區(qū)土地前期開發(fā)部門明確地塊凈地、儲備、水系、環(huán)保場地調(diào)查等條件。二是規(guī)劃條線準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，由區(qū)規(guī)劃部門確定地塊的規(guī)劃、建設(shè)等參數(shù)。三是產(chǎn)業(yè)條線準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。由區(qū)產(chǎn)業(yè)部門牽頭明確高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)地圖，明確分區(qū)域、分行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，包括畝均稅收、畝均產(chǎn)值、人均產(chǎn)值、單位產(chǎn)值能耗、環(huán)保要求等核心指標(biāo)，并針對每個地塊編制包涵各類產(chǎn)業(yè)條件的產(chǎn)業(yè)項目基本情況信息表。對于實施庫內(nèi)的地塊，可對外發(fā)布公告，公告內(nèi)容包涵三個條線確定的各類標(biāo)準(zhǔn)。

（2）按“標(biāo)準(zhǔn)”招商、出讓、審批。符合“標(biāo)準(zhǔn)”導(dǎo)向的企業(yè)與區(qū)產(chǎn)業(yè)部門和園區(qū)開展洽談工作，由產(chǎn)業(yè)部門牽頭開展項目評審，并對符合評審條件的項目對外公告，按照績優(yōu)者得（畝均稅收）的原則確定競得人，形成產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)化出讓信息確認(rèn)表。最終“兩圖一表一方案”（平面圖、鳥瞰圖、產(chǎn)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)化出讓信息確認(rèn)表、設(shè)計方案）構(gòu)成全要素產(chǎn)業(yè)和建設(shè)管理要求，納入土地出讓預(yù)合同。

企業(yè)簽訂出讓合同、付清土地價款后，直接申領(lǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建管部門按照合同所附的建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計方案批復(fù)，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

（3）按“標(biāo)準(zhǔn)”監(jiān)管。出讓合同約定的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)業(yè)和建筑方案要求，納入土地全生命周期共同監(jiān)管信息系統(tǒng)，由相關(guān)部門實施共同監(jiān)管。

3.2 地價與績效掛鉤模式

產(chǎn)業(yè)用地的價值重點并不在于出讓金的收益，而在于土地今后的產(chǎn)出和就業(yè)帶動率，將地價與績效掛鉤更有利于吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)前來洽談。

針對該區(qū)新出讓產(chǎn)業(yè)用地項目，區(qū)產(chǎn)業(yè)部門會結(jié)合稅收、能耗、環(huán)保等指標(biāo)進行綜合評價，確定地價折扣系數(shù)。折扣系數(shù)的確定方法參考該區(qū)的《工業(yè)企業(yè)綜合績效評估實施意見》，由區(qū)產(chǎn)業(yè)部門對引入項目的預(yù)期績效進行評審，根據(jù)項目綜合評價得分，如項目綜合評價得分高于標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)，可以根據(jù)項目綜合評價得分高于標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)的比例，相同比例降低地價。即：

出讓起始價=Y*（1-X）

[其中Y為評估地價。X為調(diào)節(jié)比例，即綜合評價得分高于標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)的比例，X=（項目綜合評價得分-標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)）/標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)]

但產(chǎn)業(yè)項目類工業(yè)用地、標(biāo)準(zhǔn)廠房類工業(yè)用地不得低于全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)業(yè)項目類研發(fā)用地和通用類研發(fā)用地不得低于上海市同類用地基準(zhǔn)地價。

地塊出讓起始價格原則上不低于評估價格的7折。對于重大優(yōu)質(zhì)項目，經(jīng)產(chǎn)業(yè)部門評審，地價折扣系數(shù)低于7折的，則采用先租后讓方式供地。

3.3 事后監(jiān)管機制

事后監(jiān)管按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則，由各部門定期開展綜合評估：（1）履約保證制度：該區(qū)采用履約保證金或保函的形式保證企業(yè)按期開工、竣工、投產(chǎn)。（2）違約金制度：對于享受地價與績效掛鉤的企業(yè)，如經(jīng)評估未達(dá)到要求，按照實際差額部分的100%支付違約金。評估低于一定標(biāo)準(zhǔn)的，解除土地出讓合同，收回土地使用權(quán)。

4? “標(biāo)準(zhǔn)地”試點分析

在對上海市某區(qū)“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓操作模式研究的基礎(chǔ)上，在該區(qū)以點帶面的開展了試點實踐。

區(qū)產(chǎn)業(yè)部門制定了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為提高土地產(chǎn)出率，準(zhǔn)入門檻有幾個基本的原則：（1）實體生產(chǎn)項目用地（含標(biāo)準(zhǔn)廠房項目用地）需從固定資產(chǎn)投資強度、產(chǎn)出強度、稅收強度等方面滿足要求;（2）研發(fā)類項目用地需從稅收強度、營業(yè)收入等方面滿足要求;（3）產(chǎn)業(yè)項目符合本區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局。

盡管準(zhǔn)入門檻比以前提高了，但從開展“標(biāo)準(zhǔn)地”試點以來，該區(qū)已有13幅工業(yè)用地以標(biāo)準(zhǔn)化供應(yīng)模式公告，占全市公告比例約33%。其中7幅已成交，這些地塊從地塊的基本信息對外公告、招商洽談評審、簽訂投資協(xié)議到最后簽訂出讓合同最短才28個工作日，大大節(jié)省了企業(yè)拿地的時間成本。同時，公告的13幅“標(biāo)準(zhǔn)地”均已享受地價與績效掛鉤政策。

試點實踐成果說明在“標(biāo)準(zhǔn)地”模式下出讓的土地，其用地標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出要求等參數(shù)均在招商環(huán)節(jié)前公平公正的推向市場各個競買參與主體，讓土地能找到最優(yōu)的開發(fā)主體，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用。同時標(biāo)準(zhǔn)化出讓、地價與績效掛鉤的組合拳，讓企業(yè)不但節(jié)省了拿地的時間成本，也降低了企業(yè)的資金成本，有利于優(yōu)化該區(qū)的營商環(huán)境。標(biāo)準(zhǔn)化出讓地塊的績效準(zhǔn)入要求的提高，也體現(xiàn)了引入高質(zhì)量且符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的意向企業(yè)，進一步提升單位土地的經(jīng)濟承載容量、提高產(chǎn)業(yè)用地利用質(zhì)量。

5? 結(jié)語

“標(biāo)準(zhǔn)地”是高質(zhì)量土地利用的關(guān)鍵一步，通過市場化的資源配置，促進土地高質(zhì)量利用，延續(xù)落實五量控制，其在上海市某區(qū)的探索與實踐已初見成效。

后續(xù)的履約監(jiān)管體系仍然需要進一步的研究完善，對于收回土地使用權(quán)和罰金兩項違約處置工作，在實際操作過程中執(zhí)行成本較高，尤其對于收回土地使用權(quán)，執(zhí)法難度較大，與企業(yè)協(xié)商談判又難以達(dá)成一致，可考慮結(jié)合誠信名單綜合運用，引導(dǎo)企業(yè)踐行誠信的用地行為，才能真正推動產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用和區(qū)域繁榮發(fā)展。

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